CC BY
70
ФЕДЕРАЦИЯ — НЕ ПАНАЦЕЯ. ЕСТЬ ДРУГИЕ СРЕДСТВА (АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ИТАЛИИ КАК МОДЕЛЬ ДЛЯ НАЦИОНАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕФОРМЫ УКРАИНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)
Лукьянова Елена Анатольевна, д-р юрид. наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая
школа экономики», РФ, г. Москва E-mail: [email protected] Левченко Татьяна Григорьевна, канд. юрид. наук, старший преподаватель кафедры информационного обеспечения внешней политики факультета мировой политики МГУ имени
М.В. Ломоносова, РФ, г. Москва E-mail: [email protected]
FEDERATION IS NOT THE HEAL — ALL. OTHER SOLUTIONS SHALL BE CONSIDERED (ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL DIVISION OF ITALY AS A MODEL FOR NATIONAL AND STATE REFORMS OF
UKRAINIAN REPUBLIC)
Elena Lukyanova
doctor of Sciences, professor of Department of Constitutional and Municipal Law (Faculty of Law) National Research University Higher School of Economics, Russia,
Moscow Tatiana Levchenko
candidate of Science, senior lecturer of The Department of information support of foreign policy, faculty of world politics, Moscow State University, Russia, Moscow
АННОТАЦИЯ
Данная статья посвящена анализу существующих форм территориального устройства государства и различных видов автономии в унитарных государствах. Территориальное устройство Итальянской республики как «регионалистского государства» предлагается в качестве образца для будущего территориального устройства Украины.
ABSTRACT
This article is devoted to the analysis of administrative division of the state and existing types of autonomy in unitarian states. Administrative division of Italian Republic as a "regionalistics state" suggested to serve as a model to the future administrative division of Ukraine.
Created by DocuFreezer | www.DocuFreezer.com |
Ключевые слова: территориальное устройство; виды автономий; Итальянская республика; Украина.
Keywords: administrative division; types of autonomy; Italian Republic; Ukraine.
Форма территориального (политико-территориального, национально-территориального) устройства является обязательным структурным элементом конституционной формулы государства, закрепленной в его Основном Законе.
Территориальная организация, государства — это система взаимоотношений между государством в целом и его составными частями. Проще говоря — между «центром и регионами», между населением и органами публичной власти [3, с. 683] Считается, что таких моделей взаимоотношений две — федерация и унитарное государство. Конфедерация, которую некоторые учебники приводят в качестве третьей формы государственно-территориального устройства, тем менее, не является единым государством. Это международно-правовое образование. При этом сугубо теоретический подход к вопросу не оставляет никаких сомнений в безусловных преимуществах унитарной формы, то есть никто никогда не спорит о том, что удобней, поскольку прямые связи всегда короче и проще «кривых» и опосредованных. Однако это в теории.
В жизни все гораздо сложнее и разнообразнее. В мире нет двух одинаковых федераций и двух абсолютно похожих друг на друга унитарных государств. Более того, территориальное устройство и есть тот самый универсальный, достигаемый путем уступок способ, который испокон веков используют для примирения и разрешения конфликтов. Усложнение системы взаимоотношений между государством в целом и его частями в пользу частей — это всегда компромисс, который на определенном этапе позволяет сохранить гражданский мир и целостность государства. Этот тот балансир, который дается политикам для поддержания равновесия (особенно в многонациональных государствах), и о котором никогда нельзя забывать.
Государства, как и люди, переживают разные времена. Когда по тем или иным причинам ослабевает центр, начинаются центробежные процессы. Тогда чтобы удержать равновесие и не свалиться в пропасть гражданской войны нужен именно такой балансир. Необходимо главное — гибкость, тонкость и договороспособность, и не схематичный, а сугубо индивидуальный подход.
Например, целый ряд положений Конституции Индии не применяется к единственному из 27 штатов — территориально проблемному Джамму и Кашмир - без специального решения, согласованного с его правительством. Ни один из индийских штатов не имеет своей конституции и гражданства опять-таки за исключением штата Джамму и Кашмир. При этом Индия — федеративное государство [3, с. 700]. В унитарной Италии, наоборот, 20 ее областей обладают такой политической автономией, которая «не снилась» многим субъектам федераций [2, с. 85].
Это закономерно. Потому что государственное укрупнение в Европе, как правило, происходило путем объединения мелких феодальных государств, когда прежние государства превращались в территориальные единицы нового более крупного государства. В дальнейшем многие из них перестали быть государственными единицами, как, скажем, Пеьмонт в Италии или Валахия в Румынии, тогда как другие сохранили определенные государственные признаки (например, Бавария в Германии, Сицилия в Италии) [3, с. 684—685]. Так происходило конструирование исторически обусловленной территориальной автономии — определенной самостоятельности территориальных единиц. Конституции традиционно устанавливают определенную компетенцию автономий и пределы ее ограничения. Принятые решения в рамках данной компетенции не могут быть отменены органами государства.
Считается, что главным различием федерации и унитарного государств является статус его территориальных единиц. В федерации — субъекты представляют собой государство-подобные образования, вследствие чего на федеральном уровне необходимо закреплять разграничение компетенции между федерацией и субъектами. В унитарном же государстве компетенция
территориальных единиц, их границы и т. д. определяется органами центральной власти. Однако, как уже отмечалось, в Италии различие между федеративным и унитарным устройствами практически нивелировано: территориальные единицы обладают, по сути, государственной автономией. В пользу отнесения Италии именно к унитарным государствам (помимо прямого упоминая в Конституции) свидетельствует тот факт, что уставы (статуты) областей утверждаются актами центрального парламента [3, с. 687]. В федерациях же субъекты, как правило, самостоятельны в принятии собственных конституций или уставов. Именно поэтому в ситуации, когда центр категорически настаивает на унитарном государственном устройстве, а регионы требуют федерации, опыт конституционного регулирования политической автономии в Италии представляется интересным — итальянцы нашли для себя удобную «золотую середину» баланса казалось бы несовместимых интересов.
Территориальное устройство Италии отличается таким своеобразием, что в литературе нередко называется регионалистским государством [4, с. 175—177] Конституция (статья 5) [2] провозглашает единую и неделимую Итальянскую республику, которая признает местные автономии, содействует их развитию, осуществляет самую широкую административную децентрализацию в зависимых от государства службах и приспосабливает к такой децентрализованной системе принципы и методы своего законодательства.
В Италии установлена трехзвенная система административно-территориального деления: вся территория государства делится на 20 областей, области — на 110 провинций, а провинции (территории провинций могут быть разделены на округа исключительно для выполнения административных функций «в целях последующей децентрализации» (ст. 129 Конституции Италии)) — на коммуны (их около 8 000) [1, с. 405]. В Конституции (статья 131) [2, с. 89] перечислены все 20 областей, что более характерно для федеративных государств. Тем самым подчеркивается значимость их статуса (что также характерно для субъектов федерации, а не для частей унитарного
государства). Статус областей установлен именно Конституцией Италии, а не специальным законом. Области создаются как автономные образования с собственными правами и функциями согласно принципам, установленным в Конституции (статья 115) [2, с. 85].
Области самостоятельны в издании нормативно-правовых актов по следующим вопросам:
• организация ведомств и административных учреждений, подчиненных области;
• территория коммун;
• местная городская и сельская полиция;
• ярмарки и рынки;
• благотворительные учреждения, санитарная и больничные службы;
• ремесленное и профессиональное обучение и помощь школе;
• музеи и библиотеки местного значения;
• урбанизм;
• туризм и гостиничное дело;
• трамваи и автомобильные линии областного значения;
• дорожные, водопроводные и общественные работы областного значения;
• озерное судоходство и пристани;
• минеральные и лечебные воды;
• карьеры и торфоразработки;
• охота;
• рыбная ловля во внутренних водах;
• сельское хозяйство и леса;
• ремесла;
• другие вопросы, указанные конституционными законами.
При этом условием осуществления нормотворчества в областях является соответствие их нормативно-правовых актов основным принципам,
установленным законами Италии и отсутствие в них положений, противоречащих национальным интересам других областей. На государственном уровне области могут быть наделены правом издавать нормативно-правовые акты для «проведения в жизнь» вышеуказанных законов.
Конституция Италии (статья 118) [2, с. 86] устанавливает, что по всем вышеперечисленным вопросам области выполняют административные функции, кроме вопросов исключительно местного значения. Вопросы местного значения передаются законами Италии провинциям, коммунам или другим местным учреждениям. Однако и те вопросы, которые находятся в компетенции области, могут быть делегированы провинциям или коммунам. Законами Италии областям могут быть делегированы и иные административные функции.
Области обладают финансовой автономией в пределах, установленных итальянскими законами. В распоряжение областей поступают местные налоги и отчисления от государственных налогов, размер которых определяется в зависимости от потребностей для выполнения соответствующих функций. Кроме того, области владеют недвижимой собственностью и имуществом. В итальянской Конституции особо подчеркивается, что для развития Юга и островов государство предоставляет отдельным областям специальные средства (на основании соответствующего закона).
В Конституции также закреплен принцип единства экономического пространства. Это означает, что области не могут устанавливать пошлины на ввоз или вывоз товаров; ограничивать транзит между областями; препятствовать свободному передвижению лиц и их имущества. Области также не вправе ограничить право граждан на свободный выбор профессии и места работы.
Что касается организации органов власти в областях, то в каждой избирается областной совет (осуществляющий законодательную власть). Наряду с областным советом существует джунта — исполнительный орган власти, который возглавляется председателем. Председатель джунты
представляет область в отношениях с государством и с другими областями, промульгирует областные законы и осуществляет административные функции, делегированные области государством. Председатель и члены джунты избираются областным советом из числа своих членов.
Порядок выборов в областной совет (число советников, принципы неизбираемости и несовместимости должностей) устанавливаются общеитальянскими законами. В соответствии с принципом неизбираемости нельзя быть одновременно членом областного совета и членом итальянского парламента, либо членом другого областного совета. Члены областного совета обладают иммунитетом и не могут быть привлечены к ответственности за высказываемые мнения и за голосование.
Внутренняя организация области регулируется статутом, который принимается областным советом абсолютным большинством голосов и утверждается законом Италии. Статут регулирует законодательный процесс в областном совете, порядок проведения референдума в области и порядок опубликования нормативно-правовых актов.
Взаимодействие с центральной властью осуществляется с помощью правительственного комиссара, на которого возложена функция координации деятельности органов государственной власти и деятельности области. В функции комиссара входит визирование законов, принятых областным советом, в течение тридцати дней с момента принятия. Закон публикуется в десятидневный срок и вступает в силу через пятнадцать дней после опубликования. Правительство республики может возвратить закон в областной совет в тридцатидневный срок, если он был принят за пределами компетенции области, противоречит национальным интересам или интересам других областей.
Однако если областной совет настаивает на принятии закона и вновь одобряет его абсолютным большинством голосов, то Правительство Республики может в течение 15 дней обратиться в Конституционный Суд Италии или в палаты парламента с запросом о его соответствии Конституции.
Конституционный Суд Италии решает, к чьей компетенции относится вопрос, урегулированный спорным законом.
Областной совет может быть распущен в следующих случаях:
• совершение действий, противоречащих Конституции;
• серьезные нарушения закона;
• не выполнение предложения Правительства о смещении джунты или ее Председателя в случаях совершения аналогичных действий;
• соображения национальной безопасности;
• невозможность функционирования (вследствие отставок или невозможности образовать большинство).
Роспуск осуществляется Президентом Итальянской республики после заслушивания комиссии депутатов и сенаторов по областным вопросам. Соответствующим декретом областной совет распускается и назначается комиссия из трех человек, которая назначает выборы в областной совет в трехмесячный срок и выполняет функции джунты в отношении вопросов, не терпящих отлагательств.
На уровне области учреждается специальный орган, который осуществляет контроль за законностью актов провинций и коммун. Одной из форм контроля является предъявление требования органу, принявшему акт, требования о его пересмотре.
Вопросы создания новых областей (с населением не меньше одного миллиона) или слияния существующих решаются конституционным законом республики. Для его принятия необходимо проведение соответствующего местного референдума. Затем соответствующее законодательное предложение вносится в итальянский парламент муниципальными советами, представляющими не менее одной трети заинтересованного населения. После чего представители областных советов заслушиваются на заседании итальянского парламента.
На основании местного референдума и закона Италии провинции и коммуны могут отделиться от одной области и присоединиться к другой.
Изменение внутреннего устройства областей (то есть изменение границ существующих провинций и образование новых в пределах одной области) осуществляется на основании закона Италии. С соответствующей инициативой должны выступить коммуны, после чего проводятся консультации с представителями области. Кроме этого области сами вправе создавать в своих пределах новые провинции, изменять их границы и названия путем принятия областного закона с учетом мнения заинтересованного населения.
Таким образом, можно сделать вывод о возможности использования итальянского опыта в административно-территориальном устройстве в современной Украине. Конституционная формула: унитарное государство, состоящее из автономных областей, обладающих существенными полномочиями «по итальянскому типу», может стать отличной альтернативой федеративного устройства.
Кроме этого, опыт мировой государственности предоставляет на выбор политикам еще целый ряд самых разных автономий. Например, персональную, корпоративную или территориальную [5, с. 110]. Персональная (или культурно-национальная) автономия создается для разрозненно проживающих этнических групп или национальных меньшинств — например, в Австрии и Венгрии. Сама автономия выражается в создании определенных объединений, которые занимаются вопросами культуры и быта, и при этом принимают участие в управлении государством с правом совещательного голоса в соответствующих органах государственной власти.
Корпоративная автономия учреждается для обеспечения интересов лингвистических общностей — это преподавание в школе и ведение судебных и иных бюрократических процессов на родном языке. В этом случае государственные служащие обязаны наряду с государственным языком знать местный (зачастую и сдавать экзамен). Примером такого вида автономии являются общности в некоторых штатах Индии.
Территориальная автономия бывает двух видов: национально-территориальной (этнотерриториалъной) и культурно-национальной.
Национально-территориальная автономия создается в случае компактного проживания инонационального населения или населения, отличающегося определенными особенностями (бытом, культурой, традициями — даже островным проживанием — например, Азорские острова в Португалии).
Культурно-национальная автономия образуется в странах с разрозненным проживанием инонациональных или этнических групп. В этом случае национальные или этнические группы создают свои выборные органы, которые отвечают за решение вопросов языка, культуры и т. д. При этом представители центрального правительства обязаны консультироваться с данными органами при решении вопросов языка и культуры. Эта форма автономии распространена в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции и Норвегии).
Национально-территориальная автономия подразделяется на два вида:
• государственная (или законодательная, или политическая), означающая, что соответствующая территория имеет отдельные признаки государства (законодательный и исполнительный орган власти, конституцию); однако компетенция органов власти автономии четко определена в конституции государства;
• местная (административная), имеющая гораздо более узкий круг полномочий (например, только по принятию соответствующих нормативных актов, определяющих их внутреннее устройство).
Таким образом, существует множество моделей территориального устройства государства, которые могут быть применимы на Украине.
Список литературы:
1. Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. М., 2010.
2. Конституции зарубежных стран / Сост. Дубровин В.Н. М., 2001.
3. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 томах. Т. 1. Часть общая. Отв. Ред. проф. Б.А. Страшун. М., 1999.
4. Сравнительное конституционное право / Отв. Ред. В.Е. Чиркин. М., 2002.
5. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2002.
