CC BY
449
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА В РОССИИ: УНИКАЛЬНЫЙ ОПЫТ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА
Э.М. Коломейцев
Кафедра национальных и федеративных отношений Российская академия государственной службы при Президенте РФ просп. Вернадского, 84, Москва, Россия, 119606
В статье исследуется опыт Российской Федерации по формированию нового уровня территориального деления страны, а также анализируются причины создания федеральных округов.
Ключевые слова: федеральные округа, политический процесс в России, политическое управление, федерализм.
В 2000 г. территория России была разделена на семь федеральных округов, при этом статус и само существование подобных макрорегионов не отражены в Конституции. Тем не менее, законодательно четко определены не только территориальные границы новых образований, но и административные, правовые и политические рамки их функционирования. В федеральном округе, в отличие от субъектов Российской Федерации, отсутствуют органы государственной власти, собственное законодательство и иные определяющие статус образования признаки. Фактически федеральные округа представляют собой не территориальные единицы, а лишь абстрактные совокупности субъектов Российской Федерации.
Отметим, что Россия не является единственным федеративным государством, использующим в своем административно-территориальном устройстве специально созданные округа, тем не менее лишь в нашей стране эти образования имеют такой специфический статус и настолько важные для развития федеративных отношений задачи.
Как отмечалось, кроме России, федеральные округа встречаются и в других федеративных государствах, таких как США, Аргентина, Бразилия, Мексика и др. Однако, как правило, при этом федеральный округ бывает единственным и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями (Аргентина, Венесуэла и др.); такие единицы называются федеральными столичными округами. Подобные федеральные округа, наряду с другими административно-территориальными образованиями, являются составной частью государства, хотя и с особым статусом, что обусловлено политическим значением столицы. В некоторых государствах федеральный округ имеет, кроме прочих рычагов влияния, свое представительство в парламенте (США, Нигерия, Бразилия). Таким образом, во всех федеративных государствах, имеющих федеральный округ, этот округ является субъектом внутрифедеративных отношений с особым статусом.
Округа как неполитические надстройки над территориальными образованиями также находят применение в мировой практике. Так, во Франции вся терри-
тория государства делится на 22 региона, кроме которых существует целый ряд других специальных округов — это военные, судебные, школьные и другие округа, границы которых не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц. Вся деятельность округа осуществляется в рамках соответствующего национального законодательства, не должна противоречить в целом политике Правительства Франции, наносить ущерб ни государственному единству, ни территориальной целостности.
В свою очередь, в США насчитывается около двух десятков разновидностей специальных округов, среди которых школьные, пожарные, санитарные, парковые, природоохранные, водо- и энергоснабжения, здравоохранения и проч.
Основной посыл центральной власти при формировании федеральных округов в России был следующим. Деятельность органов государственной власти субъектов Федерации нуждается в контроле со стороны федерального центра для обеспечения эффективности общего управления государством. Создание надтер-риториального, межрегионального уровня контроля и управления и установление связей качественно нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами Федерации, приведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе, с другой стороны, привело к созданию института федеральных округов в России.
В 2000 г., когда Президент В. Путин принял решение о создании федеральных округов, уход от национально-территориальных основ деления в устройстве Российской Федерации по ряду причин был невозможен или крайне затруднителен.
Учитывая совокупность подобных факторов, а также фиксируя новые приоритеты в определении субъектов, в их взаимоотношениях, высшее руководство страны было фактически вынуждено постепенно изменять структуру государства с тем, чтобы уменьшить чрезмерно большое количество субъектов федеративных отношений в сочетании с высокой степенью дифференциации регионов. Без решения этой проблемы было невозможно сформировать оптимальную систему вертикали власти, которая была бы максимально приспособленной для решения политических, правовых, территориальных, административных и других проблем, а также для обеспечения прав человека и гражданина.
Таким образом, в начале 2000-х гг. были сформированы некие «условно-альтернативные» единицы деления России при неоформленности как такового их правового статуса, что представляется наиболее целесообразным, так как преобразования в подобной форме в значительной мере позволили избежать противостояния со стороны представителей государственной власти регионов Федерации.
При сложности или невозможности в то время по тем или иным причинам создать новую модель государственно-территориального деления государства за счет укрупнения единиц, его составляющих, была найдена возможность для создания действенного механизма взаимодействия центра и регионов, способного в определенной мере решить проблемы, имеющие источником неэффективное функционирование существующей модели федеративного устройства. Таким механизмом стал институт федеральных округов.
Первые предложения по введению в стране макрорегионов были сделаны еще в конце 90-х гг., при этом инициатива исходила не от центральной власти, а от региональных политиков. В этот период по инициативе лидеров субъектов Федерации стали создаваться региональные ассоциации экономической кооперации («Большая Волга», «Северный Кавказ», «Сибирское соглашение», «Большой Урал», «Черноземье» и др.), которые должны были стать центрами экономической реинтеграции на региональном уровне.
В связи с этим начали появляться предложения об изменении структуры федеральных отношений, согласно которым лидеры главных региональных экономических ассоциаций были главными представителями регионов в отношениях с федеральным центром.
Подобную идею развивало руководство некоторых регионов страны, предложившее использовать основные региональные экономические ассоциации в качестве базы для организации в стране 8 макрорегионов, каждый из которых возглавлялся бы генерал-губернатором. Таким образом, возникли предпосылки, при которых региональные ассоциации могли бы использоваться их руководителями в качестве базы для оказания силового давления на федеральный центр.
Создавая федеральные округа в той структуре, которая отличалась от предложений из субъектов Федерации, Москва лишила регионы возможности влиять на ситуацию.
Так, вместо формирования округов, отражающих экономические связи, были созданы округа, которые в некоторой степени разделили региональные ассоциации по разным регионам, например, в Уральский федеральный округ не вошел ряд регионов, которые были членами ассоциации «Большой Урал» (Республики Бурятия и Удмуртия, а также Оренбургская область).
Таким образом, как считают А. Усягин и М. Шишков, очевидно, что «границы округов намеренно были проведены таким образом, чтобы не совпасть с границами других сложившихся к этому времени объединений: ни с экономическими районами, ни с губернаторскими ассоциациями, ни даже с военными округами». По мнению исследователей, это было сделано для того, чтобы «урезать политические притязания чрезмерно усилившихся к этому времени региональных элит, обезопасить вновь создаваемые структуры от контроля со стороны местных групп интересов» [5].
Не в полной мере отражает деление федеральных округов (и, соответственно, их название) и географическое положение входящих в них регионов. В этом отношении, как совершенно справедливо отмечала В. Медведева, есть расхождения: «так, Южный федеральный округ (первоначально Северо-Кавказский) включает не только предкавказские субъекты Федерации, но и регионы-соседи — Астраханскую и Волгоградскую области и республику Калмыкия. В Центральном округе пять субъектов федерации являются приграничными. Половина территории Западной Сибири (Тюменская область с двумя автономными округами) оказалась в составе Уральского округа, а не Сибирского, а половина Урала (Башкортостан, Удмуртия, Оренбургская и Пермская области) попала в Приволжский округ» [4. С. 70].
В момент создания федеральных округов для многих экспертов этот шаг представлялся крайне удачным ходом нового Президента, так как на волне многолетней слабости центральной власти регионы проявляли излишнюю активность. С 2000 г. же статус всех регионов, включая самые непокорные республики, автоматически понижался, хотя Конституция при этом формально не менялась. А. Усягин писал: «Федеральные округа позволили дать достаточно аккуратное разрешение казавшейся неразрешимой национально-территориальной проблеме» [6. С. 67]. С. Авакьян отмечает по этому поводу: «Возможно, субъекты Российской Федерации во многом сами виноваты в том, что федеральный центр был вынужден усилить свои координационные и надзорные функции: многие из них слишком увлекались собственным нормотворчеством, принимая акты, противоречащие федеральному законодательству» [1. С. 27]. Спустя десятилетие видится, что на длительном отрезке времени удержать высокий статус федеральных округов власть не смогла или сознательно решила этого не делать. На наш взгляд, подобное решение стоит признать верным, так как чрезмерно сильные округа могли в перспективе стать сильным оппонентом федеральной власти, чего нельзя было допустить.
А. Храмчихин, рассматривая подобное, неблагоприятное для государства развитие событий, считает, что «вполне очевидно, что даже самый сильный субъект Федерации практически нежизнеспособен в качестве отдельного государства, а вот даже самый слабый федеральный округ вполне может таким государством стать. При наших гигантских размерах и расстояниях, в условиях, когда армию на местах часто кормят местные власти, а не Москва, сильный полпред, обладай он реальными властными полномочиями, стал бы квазипрезидентом на своей территории при малейшем ослаблении центральной власти» [7].
Важной причиной необходимости введения дополнительного уровня управления в нашей стране, на наш взгляд, является неоптимальное административное деление государства с точки зрения теории управления, что объясняется большим числом субъектов Федерации. Ни одна другая федерация не отличается таким количеством своих составных частей: так, США объединяют 50 субъектов, Мексика — 30, Индия и Бразилия — по 25, Германия — 16 и т.д.
Среди причин дополнительного районирования страны видятся и следующие.
Во-первых, это высокая вариативность российских регионов по своей площади. Так, площадь наибольшего региона страны (Республика Саха) превышает площадь наименьшего (Республика Ингушетия) более чем в 700 раз. Исследователи отмечают, что подобная вариативность «намного превышает размах территориальных различий большинства других федеративных государств планеты, кроме Индии и США» [2].
Во-вторых, большая протяженность территории страны. Удаленные регионы, в первую очередь Урала, Сибири и Дальнего Востока, имеют гораздо меньше возможностей регулирования некоторых сфер деятельности субъекта Федерации, в первую очередь относящихся к сфере федеративных отношений, а в некоторых случаях и необходимого превентивного вмешательства со стороны центральных
властей. Создание дополнительных властных рычагов, контролируемых Москвой, в теории должно обеспечить должную степень центростремительных тенденций в отдаленных регионах.
В-третьих, кроме административного, политического и территориального мотивов деления страны необходимо учитывать и такой принцип, как численность населения. В нашей стране он также крайне важен в связи с неравномерностью заселения территории государства — плотность населения в европейской части страны намного превосходит аналогичную плотность в сибирских регионах и на Дальнем Востоке. Так, в наиболее густо населенном регионе страны — Московской области (за исключением гг. Москва и Санкт-Петербург) плотность населения более чем в 2000 раз превышает этот показатель в Чукотском автономном округе, худший по этому параметру.
В рассматриваемых выше Республиках Ингушетия и Саха в 700 раз большая площадь последней оборачивается менее чем двукратным перевесом по численности населения. Подобный дисбаланс свойственен при сравнении с областями центра страны и республиками юга практически всем регионам, находящимся восточнее Урала. Таким образом, введение федеральных округов способствует в том числе и сглаживанию диспропорций, свойственных коренному территориальному устройству государства.
Таким образом, совокупность вышеуказанных причин говорит о том, что введение дополнительного уровня федеративного управления, своеобразной надстройки над существующим административно-территориальным делением, было обоснованным.
На современном этапе развития федеративных отношений в России создание федеральных округов предстает одним из факторов укрепления федерализма. Совершенно справедливы, на наш взгляд, слова Е. Ланцмана, утверждающего, что «мировой конституционный опыт федерализма обращает внимание на то, что все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической, политической, этнополитической, социокультурной или в любой другой из сфер общественной жизни, находятся в исключительном ведении Федерации. При этом законодательство многих из них предусматривает еще и право федеральных властей использовать в определенных обстоятельствах институт контроля за деятельностью субъектов федерации» [3]. Таковым в нашей стране стал институт полномочных представителей Президента, образованный в рамках федеральных округов.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Авакьян С. Конституция Российской Федерации: нормы и действительность // Неприкосновенный запас. — 2008. — № 5.
[2] КолосовВ.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. — М., 2005.
[3] Ланцман Е.Л. Реформирование федеративных отношений как потребность современного этапа укрепления российской государственности // Вестник РАГС. — 2007. — № 3.
[4] Медведева В.К. Федеральные округа и новая региональная политика // Актуальные проблемы политологии: Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов. — 2001.
[5] Усягин А., Шишков М. Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы. URL: http://www.terrus.ru/mono/index.shtml
[6] Усягин А.В. Политическое управление и его территориальные аспекты: российский опыт. — Нижний Новгород, 2005.
[7] Храмчихин А. В поисках идеального субъекта // Отечественные записки. — 2008. — № 2.
FEDERAL DISTRICTS IN RUSSIA: UNIQUE EXPERIENCE OF THE ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL
SYSTEM OF THE STATE
E.M. Kolomeitsev
The Department of National and Federative Relations Russian Academy of Civil Service under the President of the Russian Federation
Vernadskogo ave., 84, Moscow, Russia, 119606
The article touches upon the experience of the Russian Federation on formation of a new level of territorial division of the country. The reasons of creation of federal districts are also analyzed in the article.
Key words: federal districts, political process in Russia, political management, federalism.
