CC BY
97
Социальная мобильность, зависящая от проницаемости границ между стратами и классами общества, обусловливает интенсивность преодоления статусных барьеров. Непроницаемость статусных границ приводит к снижению профессиональной мобильности и конкурентоспособности. Как результат, снижается качество и эффективность государственного управления на региональном уровне. Поэтому таким важным является рассмотрение вопросов управления профессиональной мобильностью государственных служащих в процессе регулирования статусных барьеров.
Библиографический список
1. Мертон Р. Явные и латентные функции // Американская социологическая мысль / под ред. В.И. Добренькова. М., 1996. С. 17-26.
2. Парсонс Т. О социальных системах. М., 2002.
3. Магомедов К.У. Проблемы формирования позитивного имиджа государственной службы // Государственная служба. 2007. № 5 (49). С. 35-41.
4. Пригожин А.И. Современная социология организации. М., 1995.
5. Тихонова Н.Е. Бюрократия: часть общества или его контрагент? // Социологические исследования. 2006. № 3. С. 5-12.
Zh.Yu. Tretiakova
The Federal Migration Service:
Prospects for Development
The features of the Federal Migration Service administrative and legal status are analyzed. The proposals on the improvement of regulatory and legal framework are formulated.
Key words and word-combinations: migration, law-enforcement body, powers, legal status.
Анализируются особенности административно-правового статуса Федеральной миграционной службы. Формулируются предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы.
Ключевые слова и словосочетания: миграция, правоохранительный орган, исполнительный орган, полномочия, правовой статус.
УДК 314.7:061.1 ФМС
ББК 60.73(0)я73-1+67.401.133.121
Ж.Ю. Третьякова
ФЕДЕРАЛЬНАЯ МИГРАЦИОННАЯ СЛУЖБА: ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
^В современном мире миграционные процессы приобретают особое значение и требуют новых подходов с позиций государственного регулирования. Миграционная политика становится приоритетным направлением деятельности национальных государств.
В Российской Федерации это нашло свое выражение в принятии ряда федеральных законов и иных нормативных правовых актов, направленных на реализацию законных интересов мигрантов - иностранных граждан и лиц без гражданства, а также защиту российского общества и государства от незаконной миграции. Кроме того, в ходе ад-
министративной реформы был создан самостоятельный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная миграционная служба (ФМС России), которая с 2004 г. осуществляет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
ФМС подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации, субординационная связь с которым выражается в наделении министерства рядом контрольно-координационных полномочий по отношению к федеральной службе. По сути, ФМС стала «правопреемником» упраздненных паспортновизовой службы органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы МВД России [1]. Тем не менее Федеральная миграционная служба обладает статусом самостоятельного федерального органа исполнительной власти.
Реализация государственных функций в сфере миграции в период становления ФМС России наглядно продемонстрировала необходимость совершенствования управленческой деятельности по организации надлежащего контроля за миграционными процессами и расширения компетенции ФМС России как центрального звена государственных органов, наделенных полномочиями в данной сфере.
Первоочередным этапом в расширении административно-правового статуса ФМС явилось наделение органа юрисдикционными полномочиями по предупреждению и пресечению незаконной миграции. Так, с 2006 г. органам ФМС России законодателем предоставлены полномочия: по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области миграции (ст. 23. 67 КоАП РФ), по применению доставления (п. 15 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ), по составлению протоколов об административных правонарушениях (п. 15 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ) [2]. В тот же период ФМС России отнесена к числу органов, на вооружении которых находится боевое ручное стрелковое и холодное оружие, что подчеркивает правоохранительный характер деятельности службы и возможность самостоятельно выполнять возложенные на нее задачи [3].
Должностным лицам органов ФМС России предоставлены законодательные гарантии их деятельности путем установления ответственности за неповиновение их законному распоряжению (требованию) (ч. 3 ст. 19.3 КоАП РФ). ФМС переданы полномочия МВД России по применению депортации к иностранным гражданам [4]. С 2008 г. ФМС включена в перечень органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации [5].
Являясь одним из основных компонентов компетенции органа исполнительной власти, нормотворческая деятельность представляет собой «важнейшую правовую форму управленческих действий» [6, с. 190] и наделяет орган исполнительной власти самостоятельностью и независимостью в осуществлении предоставленных полномочий. Уже на втором этапе реформирования статуса службы в 2007 г. ФМС определены дополнительные задачи, такие, как реализация общей стратегии государственной политики в сфере миграции и совершенствование нормативно-правового регулирования [7], что стало закономерным шагом и ранее предлагалось в правовой литературе [8, с. 22]. Результатом расширения административно-правового статуса ФМС России стала
активная нормотворческая деятельность органа по принятию правовых актов, регламентирующих применение норм и оказание услуг в сфере миграции.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что предоставленные ФМС России полномочия значительно шире полномочий федеральной службы, а «статус ФМС имеет тенденцию к возрастанию его значимости и самостоятельности» [9, с. 49]. Тем не менее это не повлекло за собой изменения подведомственности службы МВД России, хотя идея выведения Федеральной миграционной службы из-под контроля МВД России поддерживалась в 2007 г. Президентом РФ В.В. Путиным, который в одном из своих выступлений отметил: «Вызывает, конечно, вопрос нахождение миграционной службы в МВД России. Мы не хотели делать это резко, и я не уверен, что сейчас это сделаем, но в целом, конечно, постановка вопроса правильная» [10].
Представляется, что в целях совершенствования управленческой деятельности с учетом происходящих политических и социально-экономических процессов правовой статус ФМС России подлежит дальнейшему реформированию в следующих направлениях:
1. На современном этапе статус ФМС, обусловленный ее задачами, функциями, полномочиями надведомственного характера, организацией деятельности, однозначно можно охарактеризовать как статус самостоятельного правоохранительного органа. Повышение правового статуса ФМС инициирует вопрос о придании ей организационно-правовой самостоятельности, как органу, осуществляющему нормативно-правовое регулирование и реализующему функции государственного контроля и надзора, а также оказания государственных услуг. Очевидно, что такой орган должен занимать «независимое» положение применительно к отраслевой системе управления и поэтому находиться в непосредственном ведении Президента РФ.
К этому уже имеются определенные предпосылки: в настоящее время ФМС занимает промежуточное положение в системе федеральных органов исполнительной власти по объему и характеру предоставленных ей полномочий, которые значительно шире полномочий федеральной службы. Ряд полномочий ФМС соответствуют полномочиям федерального министерства. Кроме того, как правило, руководство деятельностью государственных структур, для которых правоохранительная деятельность является не факультативной, а основной, осуществляет непосредственно Президент РФ.
Считаем, что эффективный контроль и надзор в сфере миграции с целью ее упорядочения и придания ей цивилизованного характера на основе четкой миграционной политики возможен лишь в результате создания органа исполнительной власти, непосредственно подчиненного Президенту РФ. ФМС должна обладать не только мобильностью и оперативностью правотворческой деятельности, но и равной по объему компетенцией с иными федеральными органами исполнительной власти, в том числе с МВД России.
2. Положение о Федеральной миграционной службе закрепляет смешанный принцип комплектования кадров органов ФМС России сотрудниками органов внутренних дел, федеральными государственными служащими и работниками. Оно устанавливает, что до принятия соответствующих федераль-
ных законов лица начальствующего состава органов внутренних дел, проходящие службу в ФМС России, состоят в кадрах органов внутренних дел Российской Федерации, имеют, как правило, специальные звания «внутренней службы» и прикомандировываются к Федеральной миграционной службе. Однако, несмотря на включение в штат ФМС сотрудников органов внутренних дел, проведение в службе реорганизационных мероприятий по созданию подразделений иммиграционного контроля и специальных учреждений, предназначенных для временного размещения иностранных граждан, не имеющих законных оснований для пребывания в Российской Федерации, ряд полномочий принудительного характера, направленных на обеспечение режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, в сфере миграции (например, административное задержание, административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации) по-прежнему уполномочены осуществлять органы внутренних дел.
Очевидно, что для решения задач по предупреждению и пресечению незаконной миграции должностные лица ФМС как правоохранительного органа государственной власти должны быть законодательно наделены властными полномочиями, в том числе по применению мер административно-правового принуждения.
Ряд указанных полномочий должностных лиц ФМС содержатся в КоАП РФ и иных федеральных законах, другие - не имеют прямого законодательного закрепления. К последним следует отнести, например, предоставление права проверять документы у граждан при наличии установленных законом обстоятельств; предоставление права вызывать граждан и должностных лиц по делам и материалам, находящимся в производстве у сотрудников ФМС России; применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, а также другие полномочия, которые «есть часть компетенции правоохранительного органа, носящей в большей степени властный, принудительный характер» [11, с. 52]. Именно перечисленные полномочия позволяют правоохранительному органу эффективно реализовывать стоящие перед ним задачи путем незамедлительного реагирования на нарушения законности и содержатся в отдельных законодательных актах об этих органах.
На настоящем этапе, ввиду отсутствия федерального закона, закрепляющего весь комплекс полномочий ФМС, должностные лица службы осуществляют свою деятельность на основании Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» [12], хотя сотрудниками милиции не являются. В данном случае о привлечении должностных лиц органов ФМС России, состоящих в кадрах органов внутренних дел, к выполнению задач милиции должен выноситься приказ (распоряжение) руководителя органа ФМС России [13]. В этом случае на них распространяются обязанности и права, гарантии правовой и социальной защищенности, а также ответственность, предусмотренные для сотрудников милиции. Таким образом, сотрудники органов внутренних дел (а не милиции), прикомандированные к ФМС России, получают легальное право на осуществление полномочий милиции без отдельного законодательного их закрепления. В то же время у государственных гражданских служащих ФМС России указанные полномочия отсутствуют.
Подводя итог, отметим, что значимым условием обеспечения легитимной деятельности федеральной службы выступает подготовка и принятие специального федерального закона, закрепляющего принципы деятельности и систему органов ФМС России, определяющего права, обязанности, социальную защиту должностных лиц органов ФМС России наряду с другими элементами их административно-правового статуса. Указанный закон определит и правовые рамки принудительной деятельности должностных лиц органов ФМС.
За принятием данного закона следует ожидать дальнейшее логичное расширение правового статуса ФМС России. Компетенция ФМС, выполняющей ведущую и координирующую роль в сфере миграции, должна охватывать все контрольнонадзорные и правоприменительные полномочия по реализации миграционной политики Российской Федерации. Органам ФМС России должны быть переданы полномочия, осуществляемые органами внутренних дел, по применению административного задержания лиц, привлекаемых к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, и полномочия по исполнению административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации. Необходимо рассмотреть вопрос о включении в перечень видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через государственную границу, иммиграционный контроль, и наделить полномочиями по учету иностранных граждан, въезжающих в Российской Федерации, ФМС России [14; 15].
Предложенные изменения правого статуса ФМС, на наш взгляд, позволят оптимизировать деятельность службы, поскольку будут способствовать ее устойчивому, централизованному и оперативному функционированию.
Библиографический список
1. Вопросы Федеральной миграционной службы: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 11 нояб. 2009 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1; 2009. № 45. Ст. 5267.
3. Об оружии: Федер. закон от 13 дек. 2009 г. № 150-ФЗ (в ред. от 14 марта 2009 г.) // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681; 2009. № 11. Ст. 1261.
4. О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федер. закон 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616.
5. Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 7 апр. 2003 г. № 199 (в ред. от 12 нояб. 2008 г.) // СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1369; 2008. № 46. С. 5361.
6. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М., 2004.
7. О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики: Указ Президента РФ от 21 марта 2007 г. № 403 // СЗ 2007. № 13. Ст. 1540.
8. Ванюшин Я.Л. Конституционное право на гражданство и роль органов Федеральной миграционной службы в его реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006.
9. Жданов Н.М. Федеральная миграционная служба в полицейской системе государства (вопросы становления, правового положения и направления деятельности) // Полицейское право. 2007. № 1.
10. Официальный сайт Российского информационного агентства «Новости». иКЬ: Ьйр:// www.rian.ru (дата обращения: 13.09.2007).
11. Гайдов В.Б. О некоторых полицейских полномочиях сотрудников правоохранительных органов // Полицейское право. 2007. № 1.
12. О милиции: Закон РФ от 18 апр. 1991 г. N° 1026-1 (с изм. от 15 июля 2009 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1991. № 16. Ст. 503; СЗ РФ. 2009. № 31. Ст. 3997.
13. О привлечении к выполнению задач милиции лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, не являющихся сотрудниками милиции, а также стажеров во время испытательного срока: Приказ МВД России от 29 июля 2005 г. № 505 // Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 32.
14. О видах контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 16 февр. 2008 г. № 94 // СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 750.
15. Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении: постановление Правительства РФ от 16 февр. 2008 г. № 77 // СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 735.
O.M. Durmanova Financial and Legal Aspects of Granting Certain State Powers to Local Authorities
Urgent issues of the forming a list of spending commitments of municipalities and their implementation are examined. Special attention is paid to the problems of the legal regulation of the institution of the expenditure commitments of a municipality in the budgetary legislation of the Russian Federation.
Key words and word-combinations: the expenditure commitments of a municipality, the classification of expenditure commitments of a municipality, the order of granting certain state powers.
Рассматриваются актуальные вопросы формирования перечня расходных обязательств муниципальных образований и их реализации. Особое внимание уделено проблемам правовой регламентации института расходных обязательств муниципального образования в бюджетном законодательстве РФ.
Ключевые ^ова и аюво^четания: расходные обязательства муниципального образования, классификация расходных обязательств муниципального образования, порядок наделения отдельными государственными полномочиями.
УДК 347.73 ББК 67.402
О.М. Дурманова
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ
АСПЕКТЫ НАДЕЛЕНИЯ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОТДЕЛЬНЫМИ
ГОСУДАРСТВЕННЫМИ
ПОЛНОМОЧИЯМИ
условиях сложившейся в связи с мировым экономическим кризисом ситуации особое значение приобретает проблема эффективности расходования бюджетных средств. Наиболее сложно обстоят дела с исполнением местных бюджетов. В их составе значительный удельный вес составляют денежные средства, поступающие с других уровней бюджетной системы Российской Федерации, в
