CC BY
60
УДК 327
ФЕДЕРАЛИЗМ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
Э.Г. Адлейба
adleibaemil@gmail.com
Казанский (Приволжский) федеральный университет г. Казань, Росссия
Аннотация. Федерализм служит разделению власти в государстве, повышению эффективности государственного управления и разрешению конфликтов в разделенных обществах. Эти цели могут быть взаимодополняющими или конкурирующими. Вопросы федерального дизайна включают в себя: определение проблемы; разграничение единиц; симметрию и асимметрию; разделение полномочий; межправительственное сотрудничество; федеральную культуру; финансовую автономию и выравнивание; индивидуальные и коллективные права; и внешние гарантии. Европейская интеграция оказала значительное влияние на федеральные и децентрализованные системы1. В послевоенные годы в Западной Европе наметилась тенденция к кооперативному федерализму и размыванию ответственности двух уровней. В последние годы наблюдается переход к конкурентному федерализму и уточнение роли уровней. Фискальное выравнивание оказалось под угрозой срыва. Было выдвинуто много предложений, некоторые из которых были успешными, а другие-нет, по реформированию федеральных и децентрализованных систем в интересах эффективности, ясности и ответственности2. Успех федерализма отчасти зависит от исторических традиций, политической культуры, внутренних и внешних экономических тенденций. Однако институциональное проектирование играет определенную роль в создании надлежащих стимулов для политических субъектов и в уравновешивании центробежных и центростремительных тенденций3.
Ключевые слова: федерализм, разделение властей, Европейский союз, децентрализация, политическая культура, экономика.
Для цитирования: Адлейба Э.Г. Федерализм в Европейском союзе. Казанский вестник молодых ученых. 2020;4(4): 112-118.
Введение
Влияние европейской интеграции на федеральные и децентрализованные системы управления было весьма значительным. Во-первых, это была недавняя централизация, поскольку вопросы региональной компетенции были переданы Европе. Поскольку государства склонны рассматривать европейскую политику как вопрос внешней политики, эти полномочия были отнесены к зарезервированной сфере деятельности центра. Национальные правительства могли бы вести переговоры и решать в Совете Министров вопросы, которые находятся в ведении регионов. Кроме того, Комиссия наделялась полномочиями по разработке и выдвижению предложений в отношении политики и полицейского законодательства сообщества, большая часть которых
1 Will Kymlicka, "Federalism and Secession: At Home and Abroad," Canadian Journal of Law and Jurisprudence, Vol. 13, No. 2 (2000): 207-224.
2 Michael Burgess, Comparative Federalism (Theory and Practice) (London: Routledge, 2006).
3 Daniel Elazar, "Federalism and Consociational Regimes," Publius: The Journal of Federalism, Vol. 15, No. 2 (1985): 17-34.
применялась на региональном уровне. Первой реакцией было некоторое подозрение на региональном уровне в отношении европейского проекта, за которым в 1980-х годах последовала серьезная попытка получить доступ к принятию решений сообществом для регионов. Кульминацией этого процесса стал Маастрихтский договор (о Европейском союзе), который привел к трем ключевым уступкам, дав символическое признание и повысив роль регионов в принятии решений:
Принцип субсидиарности был официально включен в эти договоры. В соответствии с этим принципом решения должны приниматься на самом низком возможном уровне, хотя применение субсидиарности к регионам на данном этапе не было определено.
Государствам предоставлялась возможность быть представленными в Совете Министров региональными министрами всякий раз, когда речь шла о вопросах региональной компетенции. Впоследствии он был применен в Германии, Бельгии, Австрии и Соединенном Королевстве, а в настоящее время вводится в Испании. В каждой стране эти условия различны. В Германии Земли согласовывают общую позицию через Бундесрат, и один из них затем выступает от имени целого. В Бельгии соответствующие подразделения (регионы или языковые сообщества) должны прийти к единодушному согласию. В Соединенном Королевстве министры Шотландии и Уэльса принимают участие в работе Совета по приглашению центрального правительства. Во всех случаях имеется положение о совместных делегациях, когда речь идет о сочетании центральных и переданных полномочий.
Комитет регионов (КОР) был учрежден в качестве консультативного органа, чьи права на консультации (со стороны Комиссии, Совета Министров и Европейского парламента) постепенно расширялись. На практике КОР был ослаблен отсутствием у него полномочий и тем фактом, что он должен представлять такое большое разнообразие интересов и единиц, включая муниципалитеты, регионы, федеративные единицы и государства без гражданства4'.
Методология и методы Методология исследования базируется на структурно-функциональном подходе, историко-логических методах, позволяющих определить этапы и закономерности развития федерализма и принципа разделения властей Европейского союза, определить их особенности и специфику реализации.
Результаты и обсуждения Федеративные и децентрализованные единицы также пострадали от европейской политики, в частности от постепенного расширения с 1980-х годов региональной политики союза через структурные фонды5. Многие авторы преувеличивают политический эффект структурных фондов, которые в ос-
4 Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies (New Haven: Yale University Press, 1977). Arend Lijphart, "Non- Majoritarian Democracy: A Comparison of Federal and Consociational Theories," in Publius: The Journal of Federalism, Vol. 15, No. 2 (1985): 3-15.
5 F. Bieber, "After Dayton, Dayton? The Evolution of an Unpopular Peace," Ethnopolitics, Vol. 5, No. 1 (2006): 44-47.
новном управляются через правительства государств-членов, но они оказывают влияние на распространение нового мышления о региональном развитии. Они также оказали определенное влияние на комиссию при разработке механизмов их осуществления. В течение 1980-х и 1990-х годов комиссия отдавала предпочтение местному и региональному осуществлению, что в определенной степени поощряло региональную передачу полномочий (опять же этот момент не следует преувеличивать). Однако с 16 сентября 2000 года комиссия настаивает на централизованном управлении структурными фондами в новых государствах-членах, выступая тем самым в качестве силы для новой централизации6. Европейская интеграция стимулировала рост местных и региональных лобби и организаций. Многие регионы имеют офисы в Брюсселе для лоббирования институтов ЕС, и существует целый ряд общеевропейских организаций, чья сила и относительная значимость колеблются с течением времени. Ассамблея европейских регионов была важным органом. В рамках последнего возникла группа более сильных регионов, ориентированных на конституционный договор и называющих себя регионами с законодательной властью (RegLeg). Они выступали за особый статус в новом договоре в знак признания их ответственности за передачу европейских директив и применение европейской политики7. Однако ни КОР, ни Конвенция не были готовы допустить такой формальной асимметрии. Конференция периферийных морских регионов является более старым органом, который сохранил свою роль. Другие группировки представляют регионы с особыми отраслевыми интересами. Существуют также более ограниченные межрегиональные партнерства. Комиссия уже давно поощряет трансграничное сотрудничество на местном и региональном уровнях, в последнее время в рамках программы КОР8. Опыт был весьма разнообразным. Возможно, самым большим вкладом в трансграничное сотрудничество является тот факт, что в Европе 15-х годов все границы были урегулированы к концу 1990-х гг. это отсутствие оспаривания позволило проникнуть в границы и выйти за их пределы, не вызывая опасений сепаратизма или ирредентизма в таких местах, как Южный Тироль или Северная Ирландия. Когда государственные границы закреплены на карте и юридически гарантированы, они могут стать более подвижными и иметь различные расширения, независимо от того, относятся ли они к культуре, экономике или социальной жизни. В пограничных регионах открытые и множественные идентичности могут обсуждаться в повседневной жизни без угрозы политическому порядку. Сами программы КОР лучше всего работают там, где существует взаимодополняемость активов по обе стороны границы, так
6 F. Bieber, "After Dayton, Dayton? The Evolution of an Unpopular Peace," Ethnopolitics, Vol. 5, No. 1 (2006): 15-31.
7 D. Chandler, "The EU and Southeastern Europe: The Rise of Post-liberal Governance," Third World Quarterly, Vol. 31, No. 1 (2010): 69-85.
8 Richard Holbrooke, To End a War (New York: Modern Library, 1999).
что совместная работа может принести пользу обеим сторонам9. Они оказались более сложными там, где регионы и населенные пункты по обе стороны границы считают себя конкурентами в экономическом развитии, включая размещение крупных активов, таких как аэропорты, или привлечение внутренних инвестиций. Национальные правительства часто проявляют осторожность, требуя сложных и бюрократических процедур и применения национальных норм. Приверженность региональных политиков зачастую носит кратковременный характер, поскольку в результате сотрудничества с другой стороной они получают мало голосов. Несмотря на эти трудности, трансграничное сотрудничество является ценным механизмом сокращения конфликтов в исторически спорных районах. Европейская интеграция также повлияла на политику национальных меньшинств и апатридов. Мы можем различать две различные реакции. а) для некоторых национальных движений Европа понизила порог отделения, поскольку националистические партии могут утверждать, что издержки и боль будут уменьшены и что государству больше не нужно заботиться об общих благах, таких как оборона и денежно-кредитная политика, или справляться с внешними факторами, такими как межрегиональная конкуренция, поскольку Европа занимается этим. Такова, например, позиция Шотландской национальной партии (с ее лозунгом «Независимость в Европе») и некоторых баскских националистов10. б) более широко и интересно то, что европейская интеграция позволила некоторым движениям полностью отказаться от традиционных представлений о независимости и суверенитете в пользу позиции «постсуверености». Эта позиция признает, что в интегрированной Европе старый язык государственности больше не имеет значения и что суверенитет обязательно разделяется и разделяется. Если она может быть разделена между Европой и государствами, то логически она может быть далее разделена между государством и его составными частями. Таким образом, национальные движения восприняли Европу не как нечто угрожающее их суверенитету, а как нечто расширяющее их сферу действия, чтобы стать значимыми участниками многоуровневой системы. Они объединили свои усилия с более сильными регионами для продвижения идеи третьего уровня управления в новой Европе, который признавал бы культурное и национальное разнообразие, а не только межгосударственные различия.
Выводы
Существует много свидетельств того, что перспектива работы в плюралистической Европе, где государственная структура менее доминирует, послужила укрощению национализма и снижению сепаратистских и ирредентистских требований. Однако следует добавить, что опыт Конвенции о будущем Европы и проекта конституционного договора оказался разочаровыва-
9 F. Bieber, "Ethnicity and Territory in International Peace Proposals in the Former Yugoslavia" in: Constitutional Dimensions of Cultural and Territorial Pluralism in the Balkan, ed. J. Woelk, (The Hague: Martinus Nijhoff/Brill, 2010).
10 Mirko, Pejanovi, The Political Development of Bosnia and Herzegovina in the Post-Dayton Period, (Sarajevo: Sahinpasi, 2007)
ющим для этих движений, поскольку в этих документах очень мало говорилось о регионах и странах без гражданства, сосредоточившись вместо этого на разделении полномочий между Союзом и его государствами-членами11. Кроме того, европейское влияние было оказано на более широкий вопрос о национальных меньшинствах и правах меньшинств.
Рамочная конвенция «О защите национальных меньшинств» является инструментом, с помощью которого правительства могут принимать меры по защите меньшинств. Она гибка, не пытается сама определять меньшинства и действует скорее под моральным давлением, чем под диктовку. Слабость заключается в том, что национальные правительства могут назначать свои собственные меньшинства, позволяя некоторым из них подрывать дух Конвенции, соблюдая при этом букву ее положений.
Хартия региональных языков и языков меньшинств направлена на защиту менее используемых языков и языков меньшинств. Опять же, она носит добровольный характер, и ни Франция, ни Бельгия не смогли ратифицировать ее -Франция из-за нежелания признавать меньшинства, а Бельгия из-за опасений, что она будет использована франкоязычным меньшинством во Фландрии для отстаивания своих прав, что расстроит Федеральное урегулирование.
Европейский Союз воспринял некоторые из этих идей в процессе расширения в Центральную и Восточную Европу, рассматривая решение вопросов меньшинств как условие стабильности, но действовал с большой осторожностью. Его политика характеризуется следующим:
- уделением особого внимания правам лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, а не коллективным правам групп меньшинств;
- избеганием вопросов внутреннего управления в государствах-членах;
- особым нежеланием поддерживать территориальную автономию в качестве решения национальных конфликтов;
- тенденция к ограничению вопросов прав меньшинств Центральной и Восточной Европой.
Эти права были частью Копенгагенских критериев членства в ЕС во время Восточного расширения. Когда эти критерии были включены в Acquis de l'Union (свод законов, применимых ко всем членам организации), не хватало только одного - положения о защите меньшинств. Подтекст очевиден. ЕС готов настаивать на том, чтобы страны-кандидаты уважали права меньшинств, но существующие государства-члены не желают возлагать на себя подобную обязанность12.
Заключение
Никакая государственная система не может быть постоянно стабильной. Он всегда будет содержать напряженность в своей конструкции. Федеральные системы существуют для того, чтобы управлять напряженностью; они часто включают компромиссы и вводят новую напряженность через сами свои инсти-
11 Preston King, Federalism and Federation (Beckenham: Croom Helm 2012), 74.
12 Will Kymlicka, "Federalism and Secession: At Home and Abroad," Canadian Journal of Law and Jurisprudence, Vol. 13, No. 2 (2000):207-224.
туты. Даже если система кажется стабильной по отношению к данному контексту и набору проблем, она может столкнуться с проблемами, когда проблема или контекст меняются, как мы видели в Германии и Швейцарии.
Экономический контекст имеет важное значение, поскольку автор отмечает, что европейская интеграция и глобализация усилили тенденции к конкуренции между территориями и подорвали обоснованность интегратив-ной региональной политики. Социальная солидарность оказалась под давлением, но государства национального благосостояния все еще существуют и участвуют в мощных формах перераспределения13. Эти формы, в свою очередь, зависят от сильного федерального государства, обладающего финансовыми возможностями для перераспределения и контроля ключевых положений социального обеспечения, в частности денежных переводов. Федерализм более сложный в современном государстве всеобщего благосостояния, чем они были, когда была принята американская Конституция, но опыт показывает, что федерализм и государство всеобщего благосостояния не являются несовместимыми. В настоящее время ведутся исследования по вопросу о том, делают ли мультикультурализм и многонациональность менее вероятной социальную солидарность внутри государств, но пока никаких определенных выводов сделано не было. Здесь на первый план выходит политическая культура, особенно наличие норм сотрудничества и сдержанности, а также вера в главенствующую заинтересованность в сохранении единства государства. Перед лицом этих мощных исторических, культурных и экономических сил
14
политические институты могут играть ограниченную, но важную роль .
Политическая культура и практика не являются независимыми от институтов, но формируются ими. Экономические тенденции являются мощными, но ими можно управлять, если принимать правильные решения; это действительно является основанием для принятия мер по созданию рынка вплоть до европейского уровня15. На региональном уровне также существуют новые возможности для противостояния глобальным экономическим изменениям с помощью местных ответных мер, зависящих от правильного институционального набора в правительстве и гражданском обществе.
Литература
1. Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies (New Haven: Yale University Press, 1977). Arend Lijphart, "Non- Majoritarian Democracy: A Comparison of Federal and Consociational Theories," in Publius: The Journal of Federalism, Vol. 15, No. 2 (1985): 3-15.
2. D. Chandler, "The EU and Southeastern Europe: The Rise of Post-liberal Governance," Third World Quarterly, Vol. 31, No. 1 (2010): 69-85.
13 Ronald Watts, "Federalism, Federal Political System, and Federation," Annual Review of Political Science, Vol. 1, No. 1, (1998): 121.
14 Peter Wallensteen, Understanding Conflict Resolution: War, Peace and the International System (New Delhi and Thousand Oaks: Sage Publications, 2nd edition, 2007), 3.
15 Michael Burgess, Comparative Federalism (Theory and Practice) (London: Routledge, 2006).
117
3. Daniel Elazar, "Federalism and Consociational Regimes," Publius: The Journal of Federalism, Vol. 15, No. 2 (1985): 17-34.
4. F. Bieber, "After Dayton, Dayton? The Evolution of an Unpopular Peace," Ethnopolitics, Vol. 5, No. 1 (2006): 15-31.
5. F. Bieber, "Ethnicity and Territory in International Peace Proposals in the Former Yugoslavia" in: Constitutional Dimensions of Cultural and Territorial Pluralism in the Balkan, ed. J. Woelk, (The Hague: Martinus Nijhoff/Brill, 2010).
6. Michael Burgess, Comparative Federalism (Theory and Practice) (London: Routledge, 2006).
7. Mirko, Pejanovi, The Political Development of Bosnia and Herzegovina in the Post-Dayton Period, (Sarajevo: Sahinpasi, 2007)
8. Peter Wallensteen, Understanding Conflict Resolution: War, Peace and the International System (New Delhi and Thousand Oaks: Sage Publications, 2nd edition, 2007), 3.
9. Preston King, Federalism and Federation (Beckenham: Croom Helm 2012), 74.
10. Richard Holbrooke, To End a War (New York: Modern Library, 1999).
11. Ronald Watts, "Federalism, Federal Political System, and Federation," Annual Review of Political Science, Vol. 1, No. 1, (1998): 121.
12. Will Kymlicka, "Federalism and Secession: At Home and Abroad," Canadian Journal of Law and Jurisprudence, Vol. 13, No. 2 (2000): 207-224.
FEDERALISM IN THE EUROPEAN UNION E.G. Adleiba
Kazan federal university Kazan, Russia
Abstract. Federalism served to divide power in the State, improve the efficiency of public administration and resolve conflicts in divided societies. These objectives may be complementary or competing. Federal design issues included: problem definition; unit delimitation; symmetry and asymmetry; powersharing; intergovernmental cooperation; federal culture; financial autonomy and alignment; and individual and collective rights; and external guarantees. European integration has had a significant impact on the federal and decentralized systems . In post-war Western Europe, there was a trend towards cooperative federalism and a dilution of the responsibilities of the two layers. In recent years, there had been a shift towards competitive federalism and clarification of the role of the levels. Fiscal alignment had been threatened with collapse. Many proposals have been put forward, some of them successful and others not, to reform federal and decentralized systems in the interests of efficiency, clarity and accountability. The success of federalism depended in part on historical politics, political culture, domestic and external economic trends. However, institutional design plays a role in providing appropriate incentives for political actors and in balancing centrifugal and centripetal trends.
Keywords: federalism, power sharing, separation of powers, European Union, decentralization, political culture, economy
For citation: Adleiba E.G. Federalism in the European Union. Kazan Bulletin of Young Scientists. 2020;4(4): 112-118.
Сведения об авторе
Адлейба Эмиль Гочаевич, магистрант Казанского федерального университета, г. Казань, Россия. Email: adleibaemil@gmail.com
Author of publication
Emil G. Adleiba, magistrand of Kazan Federal University, Kazan, Russia. Email: adleibaemil@gmail.com
Дата поступления 15.10.2020 Принята к публикации 20.10.2020
