CC BY
68
ФЕДЕРАЛИЗМ: УСЛОВИЯ ДЛЯ ВОЗМОЖНОСТИ ОБРАЗОВАНИЯ И ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ*
ПАУЛУ РОБЕРТУ БАРБОСА РАМОС, профессор конституционного права и прав человека в Федеральном университете города Мараньяу (Бразилия), магистр права университета Санта-Каталина, координатор магистратуры права и учреждений юстиции в Федеральном университете города Мараньяу, прокурор, доктор конституционного права Университета Сан-Паулу, доктор конституционного права Департамента конституционного права Университета Гранады (Испания)
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
В статье проанализированы вопросы появления и закрепления в конституциях различных государств идеи федерализма, а также рассмотрены его основные характеристики. Конфедеративная модель государства провалилась в США, так как не удалось найти политическую формулу, способную оправдать возможность исполнения центральной властью своих функций в полной мере и с наибольшей эффективностью, таким образом, чтобы это было правильно воспринято штатами, составляющими политическую организацию. Принятие новой формулы осуществления политической власти на американской земле посредством выбора представителей, а также постепенное присоединение штатов-участников позволило США преодолеть недостатки конфедеративной модели, которая делала невозможным мирное и эффективное существование государства. Термин «федеративное государство» впервые появился в немецкой литературе как наиболее верно отражающей контекст и разницу с понятием «конфедерация». Между тем в качестве новой формы организации государства такой контекст был замечен в США, а позднее — в Швеции, Германии и Бразилии. Несмотря на то что американцы являются создателями явления федерализма, в Конституции США 1787 г. не было упоминания о федерации, федерализме или федеративном государстве. В любом случае нельзя отнять у американцев заслуги в изобретении формулы федерализма, претерпевшего некоторые изменения в зависимости от места и условий, к которым он применялся. Государство, которое желает называться федеративным, должно иметь конституцию, две сферы политической власти, входящие в него участники должны обладать определенной автономией, а также возможностью участия в решениях центральной власти. Кроме того, для решения возникающих конфликтов необходимо наличие конституционного суда. Федеративная система позволила решать государственные конфликты с помощью правовой организации, за которой все участники признают право последнего слова в вопросах распределения полномочий между штатами.
Ключевые слова: федерализм, федерация, конфедерация, международный договор, конституция, публичная власть, США, Конституция США 1787 г., демократический режим, разделение полномочий.
FEDERALISM: THE CONDITIONS FOR THE POSSIBILITY OF THE FORMATION AND MAIN CHARACTERISTICS
PAULO ROBERTO BARBOSA RAMOS, professor of constitutional law and human rights at the Federal University of Maranhao (Brazil), master of law at the University of Santa Catalina, coordinator of the Master's of law and justice institutions at the Federal University of Maranhao, prosecutor, doctor of constitutional law at the University of Sao Paulo, doctor of constitutional law of the department of constitutional law at the University of Granada (Spain)
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
The author analyzes the issues of appearance and consolidation of the idea of federalism in the Constitution of the various states and examines the characteristics of federalism. The Confederate state model has failed in the United States, as could not find a political formula that could justify the possibility of execution by the central government of its functions with the greatest efficiency. The adoption of a new formula for the exercise of political power in the USA by choosing representatives as well as the gradual accession of Member States allowed the US to overcome the disadvantages of the confederate model, which made it impossible to peaceful coexistence and effective state. The term "federal state" first appeared in German literature as most accurately reflects the context and the difference with the concept of "confederation". As a new form of organization of the state a federal state was seen in the United States, and later in Sweden, Germany and Brazil. Despite the fact that the Americans are the creators of the phenomenon of federalism, the Constitution of the United States of 1787 does not contain any mention of the federation, federalism, or federal states. In any case, nothing takes away from the merits of Americans in the "invention of the formula" of federalism, which has undergone some changes depending on the
* Статья подготовлена в рамках научного проекта РГНФ 15-33-01214 «Региональная интеграция государств Евразии и Латинской Америки: компаративный анализ» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации).
location and the conditions which apply. The government, which wants to be called a federal, must have a constitution, two spheres of political power, the incoming participants must have a certain autonomy, as well as the opportunity to participate in the decisions of the central government also requires the Constitutional Court to deal with emerging conflicts. The federal system has made a great contribution to the history of mankind: the decision of the state of conflict with the help of legal organization, for which all parties recognize the right of the last word in matters of distribution of powers between the States.
Keywords: federalism, federation, confederation, an international treaty, the constitution, the public power, the United States, the US Constitution of 1787, the democratic regime, the separation of powers.
DOI: 10.12737/14263
Условия возможности появления идеи федерализма. Федерализм — это недавнее политическое явление в истории наций1. В то же время первые попытки создать федерализм были замечены в Соединенных Штатах Америки в последние десятилетия XVIII в. после неудачной реализации традиционной модели конфедерации, которая на ранней стадии показала свои ограничения и недостатки. Таким образом, основоположники идеи, согласно которой мы воспринимаем США сегодня, приложили усилия для того, чтобы разработать наилучшую политическую модель, способную удовлетворить любые нужды государства, которое они хотели создать, а также учесть интересы всех сообществ, которые составили бы его население2.
Имея в виду эти первые соображения, мы задаемся некоторыми важными вопросами: что такое конфедеративная модель государства; почему конфедеративная модель провалилась в США; как должна пониматься федеративная модель и почему отцы-основатели США считали, что она имеет больше шансов на успех?
Попытаемся дать ответы на эти вопросы.
Говоря о конфедеративной модели, следует иметь в виду такую организацию политической власти, согласно которой независимые государства объединяются, используя международный договор, для того чтобы гарантировать в основном свою безопасность и процветание. Это делает конфедерацию правовой международной организацией, но не говорит о том, что государства, которые составляют конфедерацию, не сохраняют свою суверенность перед другими государствами или государствами, ее составляющими. Кроме того, они могут покинуть конфедерацию в любой момент, если посчитают это необходимым. Помимо этого, следует особо выделить то, что решения конфедерации, разработанные совместно странами — членами конфедерации, не влияют напрямую на граждан государств, ее составляющих. Такие ре-
1 См.: Гарсия-ПелайоМ. Сравнительное конституционное право. Мадрид, 1987. С. 215.
2 См.: Кампос П. Б. Начала федерализма: образование североамериканской модели; Рейес А., Кампо Х. Х., Эчевар-рия Х. Х. С. Конституционная демократия. Исследования в честь профессора Франсиско Рубио Льоренте. Мадрид, 2002.
С. 1132—1133.
шения должны быть сначала утверждены данными странами для того, чтобы приниматься к исполнению.
Именно данная последняя характеристика конфедерации явилась наибольшей помехой для успешной реализации этой системы в США. Так как центральная власть постоянно заявляла о независимости составляющих конфедерацию штатов, они, пользуясь предлогом собственной суверенности, часто не подчинялись решениям, принятым центральной властью, которая, следует отметить, всегда составлялась из представителей всех штатов, входящих в конфедерацию.
Такая неудача начала вызывать сомнения в отношении будущего этой идеи в США. Вследствие чего, как мы уже упомянули ранее, отцы-основатели начали обсуждать более совершенную модель, которая позволила бы преодолеть недостатки конфедерации. При этом у них не было точного представления о той схеме, которую они хотели бы создать. Поэтому, основываясь на конкретной реальности ограничений и недостатков конфедеративной системы, они начали разработку модели, в которой эти ограничения и недостатки могли бы быть устранены.
Определяя сопротивление штатов в исполнении решений, принятых центральной властью, как значительную помеху для той модели, которую они хотели бы разработать, было предложено изменить исполнение политической власти посредством адаптации механизма, согласно которому решения центральной власти не зависели бы от последующего одобрения таковых составляющими конфедерацию штатами. Для того чтобы эта идея имела успех, необходимо было разработать основы, согласно которым центральная власть могла бы принимать решения, распространяя такие решения непосредственно на граждан. Таким образом, основным требованием было установление полномочий для каждого штата-участника, которые бы оградили их от вмешательства центральной власти. Отметим, что рассматривалась такая формула, которая позволила бы сосуществование двух сфер политической власти на одной и той же территории посредством выработки общих решений на определенные темы, одновременно не нарушая понятия суверенитета штатов, уже укоренившегося в то время3.
3 См.: Андерсон Д. Политическая релевантность федерализма в XXI веке // Испания и модели федерализма. Мадрид, 2010. № 204. С. 39.
Одной из задач процесса создания этой формулы была необходимость найти точку опоры в идее, согласно которой вся власть исходит от народа, она исполняется напрямую через его представителей, которые обладают полномочием исполнять данную волю в определенных рамках или на заданных условиях. Эта идея в большей степени удовлетворяла намерения отцов-основателей на момент их попыток убедить представителей штатов, составляющих конфедерацию, в том, что внедрение новой системы, согласно которой центральная власть, оказывая влияние напрямую на их территории и граждан, не уменьшит ни в коей мере их позиции и статус в политическом контексте, поскольку полномочия, которые могла бы иметь центральная власть, были бы ограничены двумя штатами-членами с наиболее пространной территорией, как и подобает всем остальным, которые не имеют принадлежности к центральной власти. Помимо этого, легитимность центральной власти была бы аналогичной легитимности штатов-членов — воля народа, который будет действовать в целях исполнения политической власти согласно положениям, собранным в едином тексте, который мы будем называть конституцией4.
Ясно, что вся эта система возникла в исторической реальности американцев. Как известно, в Северной Америке был очень своеобразный процесс колонизации. На самом деле Лондон не приложил особых усилий для колонизации американских территорий. Сами англичане по личным причинам решили эмигрировать на новые земли и устроить там свою жизнь. В ходе этого процесса метрополия иногда вмешивалась в жизнь американских колонистов, которые принимали это в какой-то мере, не создавая иллюзий о возможности сбора налогов, но и удобно признавая свои права принадлежности к британским подданным. Колонисты противостояли, таким образом, потенциальному злоупотреблению со стороны власти Англии, а также преувеличению полномочий местными властями5. Эта манера поведения в значительной степени способствовала развитию понимания того, что только решения сообщества имеют возможность связать его.
В процессе борьбы за независимость осталась эта же система поведения. Кроме того, среди американцев уже получила большую поддержку идея, согласно которой люди имеют определенные права, а цель любой власти — обеспечить их соблюдение6.
Конституция 1787 г., таким образом, укрепила все эти процессы. Она установила формы власти республики, ограничила полномочия и разделила сферы власти для каждого из управлений и отделов для того, чтобы не допустить злоупотреблений при ее испол-
4 См.: Гарсия-ПелайоМ. Указ. соч. С. 215.
5 См.: Кампос П. Б. Указ. соч. С. 1145.
6 Там же.
нении. Причем было ясно установлено, что не существует иерархии между центральной властью и властями штатов-членов, а есть только разделение задач для лучшего выполнения требований, необходимых для создания великого государства. Что, кстати, значительно усложнило бы любую возможность недопустимого накопления власти7.
Центральная власть, являясь федеральной исполнительной властью, никогда и ни на каких основаниях не смогла бы нарушить решения региональных исполнительных властей, поскольку в предложенной конституцией системе был установлен орган, выполняющий роль арбитра, — судебная власть. Основываясь на всем перечисленном, П. Б. Кампос пишет, что федеративное государство, которое появилось с Конституцией США 1787 г., явилось результатом определенных решений, собранных в этом фундаментальном своде правил и являющихся основой новой структуры, сыгравших решающую роль в новой территориальной организации, в которой органы объединения имели право действовать напрямую на граждан, а также создавать независимую судебную власть, имеющую воздействие в любых случаях, подпадающих под действие Конституции и законов США8.
Таким образом, идея конфедеративной модели государства провалилась в США, так как не удалось найти политическую формулу, способную оправдать возможность исполнения центральной властью своих функций в полной мере и с наибольшей эффективностью таким образом, чтобы это не было неправильно воспринято штатами, составляющими политическую организацию. В силу неустойчивости они не хотели ни при каких условиях иметь второй голос и отдать право приема первичных решений центральной власти, что являлось основополагающими требованиями международного договора. Данный договор подразумевал возможность отказа в одностороннем порядке от членства в содружестве; поддержание прямой связи всех его членов с международным сообществом, не предполагая в связи с этим единого представительства; поддержание независимости всех штатов, которые его составляли, что делало нежизнеспособной любую стратегию, используемую для поддержания интересов всех участников в одинаковой мере; невозможность применения решений содружества напрямую к гражданам штатов, которые его составляли, что делало центральную власть заложником штатов — членов содружества, а также вынуждало поддерживать международные юридические отношения между штатами — членами содружества и центральной властью9.
7 См.: Гамильтон,Мадисон иДжей. О Конституции Соединенных Штатов / пер. Е.ЖасиРибейру. Сан-Паулу, 1964. С. 62.
8 См.: Кампос П. Б. Указ. соч. С. 1133—1134.
9 См.: Гарсия-ПелайоМ. Указ. соч. С. 241—242.
С принятием новой формулы исполнения политической власти на американской земле и постепенным присоединением штатов-участников посредством выбора представителей США преодолели недостатки конфедеративной модели, которая делала невозможным мирное и эффективное сосуществование штатов. Таким образом, миру была представлена новая модель государства, созданная на основе того, что ему было необходимо, а не как результат ранее продуманной и внедренной идеи. М. Гарсия-Пелайо замечает, что название «федеративное государство» в первый раз было произнесено только во время Рейнской конфедерации и только Захариа вон Берг Клюбер упоминает этот термин как противопоставление конфедерации. Таким образом, испанский специалист утверждает, что термин «федеративное государство» впервые появился в немецкой литературе как наиболее верно отражающей контекст и разницу с понятием «конфедерация». А в качестве новой формы организации государства такой контекст был замечен в США, а позднее — в Швеции, Германии и Бразилии. Эта организация подразумевала наличие нового юридическо-политического субъекта, независимого от штатов-составляющих. Подобная формула нуждалась в новом названии, так как имела новые формы, которые были результатом долговременной работы10.
Несмотря на то что американцы являются создателями явления федерализма, которому можно дать ясное определение и сформулировать его отличия от других форм государства, имеющего «подлинные» характеристики, в Конституции США 1787 г. не было упоминания о федерации, федерализме или федеративном государстве. Достаточно просто прочесть американскую Конституцию, чтобы избавиться от сомнений. В любом случае нельзя отнять у американцев заслуги в «изобретении формулы» федерализма, претерпевшего некоторые изменения в зависимости от места и условий, к которым он применялся.
Основная идея федерализма состоит в том, что это не закрытая модель, которую можно применить только к определенной стране, следующей тем же путем и имеющей те же компоненты, количество и качество элементов, которые имела страна, в первый раз использовавшая эту модель, даже не зная, что она создавала новую методику исполнения политической власти.
Существует несколько элементов, характеризующих федеративное государство. Для начала следует отметить один: штаты-участники и центральная власть располагают полномочиями, которые они получают непосредственно от граждан, взаимодействуя с ними напрямую11. Этот элемент
10 См.: Гарсия-ПелайоМ. Указ. соч. С. 216.
11 См.: Элазар Д. Х. Исследование федерализма. Барселона, 1990. С. 26.
является наиболее важным в поддержании равновесия власти федеративной системы, он сдужит краеугольным камнем системы образования государства. Если в государстве центральная власть слишком сильна, а власть штатов-участников слаба, есть опасность образования децентрализованного унитарного государства12. Если же центральная власть слаба, а штаты-участники сильны, то существует риск, что такое содружество станет конфедерацией, а кроме того, это может стать причиной политического распада.
Правда в том, что конституцией, в которой должны быть записаны все основные правила политической инженерии федеративной системы, установлены механизмы, призванные гарантировать идеальный баланс между субъектами политической системы. Это влечет верное исполнение обязанностей властями посредством правильного понимания своих функций, обеспечивая в то же время развитие демократического режима13, так как должно быть в любом достойном федеративном государстве14.
Важно заметить, что для строительства законного федеративного государства нужно иметь минимальные необходимые данные для равномерного разделения власти, а также демократию, поскольку она в качестве политического режима стимулирует сознательное участие граждан в общественных делах, позволяя постоянно укрепляться прямому общению между политическими субъектами. Необходимость распространения решений центральной власти на граждан штатов-участников сделала возможными пересмотр конфедеративной системы и строительство федеративной.
Таким образом, юридическое существование федеративного государства выражается в конституции в правовом и политическом смысле, а не в со-глашении15. Настоящая цель федеративной консти-
12 Территориальная децентрализация может иметь две формы: 1) чисто административную децентрализацию, которая может иметь в качестве субъектов муниципалитеты и провинции; 2) региональную децентрализацию, которая характеризуется не территориальными изменениями, а в большей мере тем, что каждая страна имеет свой собственный устав и распространяет свои интересы на законодательную и управляющую сферы, создавая для этого соответствующие органы. Территориальная децентрализация может распространиться до такой степени, что станет невозможно отличить ее от федеративного государства. Это позволяет многим исследователям утверждать, что федеративное государство — всего лишь последняя степень децентрализации (см.: Гарсия-Пелайо М. Указ. соч. С. 242—243).
13 См.: Воттс Р. Л. Испания: подпольная многонациональная федерация? // Испания и модель федерализма. 2010. № 204. С. 61.
14 См.: Андерсон Д. Указ. соч. С. 45.
15 См.: Гарсия-ПелайоМ. Указ. соч. С. 231—232.
туции — собрать несколько территориальных единиц в совместную организацию, подчиняющуюся общей юридической системе. В связи с этим основным и характерным для любой федеративной конституции является наличие общего устава штатов-участников, который выражается в системе их прав и обязанностей перед федерацией. Такой устав входит в федеративную конституцию, но независим от конституций каждого штата-участника16.
Именно поэтому М. Гарсия-Пелайо утверждает, что в федеративном государстве в некоторых случаях функционирует одна власть для всех территорий и граждан. В других же случаях существует множество властей. При такой системе гражданин в одних сферах подчиняется центральной власти, в других — региональным властям. Поэтому так важно в федеративной конституции разделить полномочия между федерацией и штатами-участниками. Это гарантирует штатам-участникам наличие того политического статуса, который записан в конституции каждого из них17.
Методика разделения полномочий является наиболее важной темой в федеративной системе для существования центральной власти, сильных штатов-участников и конституции. Касаясь разделения полномочий, М. Гарсия-Пелайо представляет классификацию, которую мы считаем наиболее верной. Вот она: 1) особенные случаи, для которых законодательная и исполнительная деятельность или один из этих видов деятельности полностью принадлежат одной из сторон, будь то федерация или штаты-участники. Эти полномочия могут быть разделены на: а) случаи, в которых законодательная и исполнительная деятельность принадлежат только федерации. В такой ситуации исполнение может быть как прямым посредством федеральных органов, так и косвенным посредством штатов-участников, которые в этом случае действуют как федеральные органы под надзором и присмотром федерации. Соединенные Штаты Америки являются примером первого варианта, Швеция — второго; б) случаи, в которых законодательная и исполнительная деятельность принадлежит только штатам-участникам; в) случаи, в которых законодательную деятельность выполняет федерация, а исполнительную — штаты-участники; г) случаи, в которых законодательную деятельность выполняют штаты-участники, а исполнительную — федерация; 2) частные случаи, т. е. те, которые могут регулироваться как штатами-участниками, так и федерацией. Они подпадают под следующую классификацию: а) штаты-участники могут выполнять законодательную деятельность, только если федерация не исполняет
16 См.: Гарсия-ПелайоМ. Указ. соч. С. 232—233.
17 Там же. С. 234.
своих полномочий; б) случаи, когда деятельность отдана штатам-участникам при условии, что федерация может осуществлять законодательную деятельность при необходимости; в) случаи, когда основная законодательная деятельность выполняется федерацией, а детальная или регламентарная принадлежит штатам-участникам18.
В дополнение к вышесказанному следует добавить, что существует два метода формального разделения полномочий: наиболее общий состоит в обозначении федеральных полномочий, как происходит в США, и отделении не вошедших в список для исполнения штатами и, наоборот, обозначение полномочий штатов-участников и отделение всех остальных для исполнения федерацией, как происходит в Канаде19.
Первоначально американская техника намного преувеличила значение системы эксклюзивных полномочий как для штатов-участников, так и для центральной власти, что постепенно было изменено при помощи Верховного суда. Это развилось в знаменитую теорию подразумеваемых полномочий, применяемых, чтобы узаконить деятельность центральной власти при исполнении определенных задач, необходимых для консолидации американской федеративной системы.
Законодательной власти всегда принадлежит ведущая роль на американской политической сцене. Это настолько очевидно, что не будет ошибкой заметить: история американской федеративной системы, как и история США вообще, строится вокруг решений Верховного суда, в течение более 200 лет адаптировавшихся к новым потребностям страны, у которой всегда имелась цель ограничить внутреннюю власть, обеспечивая ее равновесие. Все это делается, учитывая первую составляющую федеративной системы — конституцию.
Основные характеристики федерализма. Рассмотрим основные характеристики федералистской системы.
Мы не считаем, что только такая форма государства, которая отвечает всем данным американского федерализма, может называться федералистской20. Американская система не является лучшей моделью федералистской системы и единственной существующей. Поскольку эта система была создана первой, она оказывает заметное влияние на те государства, которые хотят быть федералистскими21. Поэтому невозможно, говоря о федерализме, не обращаться к его истокам, т. е. к первой стране, принявшей эту систему сосуществования различных сфер политической власти и давшей этому феноме-
18 См.: Гарсия-ПелайоМ. Указ. соч. С. 234—235.
19 Там же. С. 235.
20 См.: Кампо П. Б. Указ. соч. С. 1132.
21 Там же.
ну его основные особенности. В любом случае важно иметь в виду, что не существует идеальных и чистых форм федерализма22.
Забегая вперед, отметим, что мы не намереваемся прикладывать максимальные усилия для того, чтобы рассмотреть федерализм во всех политических режимах, как это делают некоторые авторы, очарованные положительными сторонами этой системы государства. Ограничим свой анализ основными характеристиками, особенно теми, которые нам кажутся наиболее значимыми для обеспечения эффективного ограничения власти посредством адекватного и эффективного распределения политических полномочий в стране. Важнее не то, чтобы государства, которые называют себя федералистскими, отвечали всем выделенным нами характеристикам, а то, чтобы посредством определенной методики различные субъекты политической власти могли выполнять свою работу таким образом, чтобы она обеспечивала потребности граждан и в то же время гарантировала их свободы23.
Любая федеративная система должна по меньшей мере отвечать следующим характеристикам24: а) наличие конституции; б) наличие двух юридических институтов: центрального и второстепенного, причем последний обладает автономией, т. е. собственными полномочиями, возможностью самоорганизации, а также выбора правительства и членов законодательной власти, которые имеют полномочия для законодательной деятельности по вопросам, установленным федеральной конституцией, а также ресурсы, необходимые для выполнения своих обязанностей; в) неразрывность федеративной связи; г) частичная законодательная деятельность, выраженная в разработке общих законопроектов при поддержке сената, который должен обеспечивать равноправие; д) наличие конституционного трибунала, который следит за распределением полномочий; е) возможность вмешательства со стороны федерации25.
Такие характеристики присущи первой стране, которая использовала федеративную систему26. Повторим: это не говорит о том, что все страны, которые хотят быть федералистскими, должны обязательно соответствовать этим характеристикам, так как у каждой страны свои история и реальность. Кроме того, федеративные организации ди-намичны27.
22 См.: Воттс Р. Л. Указ. соч. С. 63.
23 Там же. С. 61.
24 См.: ВерготтиниД. де. Сравнительное конституционное право / пер. и введ. П. Л. Верду. Мадрид, 1985. С. 269.
25 См.: Араухо Л. А. Д. Общие характеристики федерализма; Бастос С. (координатор). О новой федерации. Сан-Паулу, 1995. С. 50.
26 См.: Воттс Р. Л. Указ. соч. С. 59—60.
27 Там же. С. 81.
На самом деле главное — это отношение интеллектуальной лояльности к феномену федерализма. Невозможно увидеть федерализм в унитарном децентрализованном государстве или конфедерации, так как эти политические реалии отвечают своим собственным характеристикам, отличным от присущих федерализму.
Таким образом, чтобы определить, является ли государство федеративным, помимо того, что это государство должно быть не составным, а объединен-ным28, необходимо провести проверку, которую мы назвали «проверка качества».
Такая проверка основывается на определении наличия основных элементов федерализма в государственном устройстве стран, которые считают себя таковыми. Первый элемент, о котором мы поговорим, — наличие конституции, т. е. фундаментального закона, который определяет правила игры в отношениях политических властей. Другими словами, мы должны будем проверить, устанавливает ли конституция — основной документ государства явное разделение полномочий между членами федерации и в то же время определяет ли она сферы влияния центральной власти и штатов-участников.
Ясно, что в настоящее время распределение полномочий не так линейно, как было в то время, когда была разработана американская Конституция. Поэтому, для того чтобы понять, как ее применить к более современной модели разделения полномочий, надо обратиться к пояснениям, имеющимся в Конституции. Сегодня к полномочиям каждого участника объединения, которые уже существуют и всегда должны существовать под страхом исчезновения федерации, добавляются совместные29 и об-щие30 полномочия.
Закончив этот первый этап, определив наличие конституции, надо узнать, рассматривает ли эта кон-
28 См.: БадиаХ. Ф. Унитарное государство, федеративное государство и региональное государство. Мадрид, 1978. С. 84.
29 Совместные полномочия очень характерны для общества с высоким социальным обеспечением, в котором социальные запросы с каждым годом все увеличиваются. Это требует от государственных субъектов совместного обеспечения эффективности социальной политики.
30 Понятие общих полномочий описывается в бразильской Конституции 1988 г. Они касаются деятельности, которая должна выполняться всеми субъектами федерации без исключения, например, гарантировать основные права инвалидов. Эта система, однако, вызывает некоторую путаницу, так как любой хозяйствующий субъект может потребовать от другого выполнения обязанностей, потому что согласно закону ответственность должна быть разделена между всеми в равной степени, а федеральная конституция не определяет прямые обязанности каждого из участников. Вследствие этого, честно говоря, мы не видим никакой выгоды в общих полномочиях.
ституция больше одной политической сферы политической власти, поскольку существует конституция, не признающая больше одной сферы политической власти, как, например, Конституция Франции. Наличие у государства конституции не обязательно означает, что это федеративное государство. Его можно считать федеративным только в том случае, если в его конституции признается больше одной политической власти. Кроме того, каждая сфера этих политических властей должна составлять правовой организм, т. е. должна управляться своей собственной конституцией, хотя все отдельные конституции должны подчиняться законам, устанавливаемым федеральной конституцией. В любом случае должны иметься федеральный конституционный орган и уставные конституциональные органы31, которые подчиняются собственным законодательным процессам, способным создавать полномочия, прямые и косвенные, не нарушая схемы, выработанные федеративной конституцией.
Несмотря на все вышесказанное, этих двух характеристик недостаточно для того, чтобы определить государство как федеративное. Необходимо, чтобы в конституции государства были обозначены сферы влияния каждого участника, т. е. указано, что и частные власти, и центральная власть имеют эксклюзивные полномочия32, и они признаются частными субъектами юридическими лицами. Несмотря на то что так называемые совместные полномочия имеют большое значение в федеративном государстве, эксклюзивные полномочия необходимы для того, чтобы охарактеризовать его как таковое.
Наличие полномочий также основывается на наличии ресурсов, которые будут использованы для их выполнения. В конституции должно быть четко прописано, из каких источников получают ресурсы для выполнения отведенной деятельности каждым участником, так как финансирование всегда является важным вопросом в совместном государстве33.
При этом не стоит забывать, что все входящие субъекты должны участвовать в разработке общих решений. Это осуществляется с помощью законодательной палаты или Федерального сената. Сна-
31 См.: Руффия П. Б. ди. Конституционное право. Мадрид, 1987. С. 632.
32 Определенная деятельность закрепляется за центральной властью в эксклюзивной форме. Например, заключение договоров, объявление войны, заключение мира, организация и содержание вооруженных сил, внешняя политика, системы мер и весов, денежная и почтовая системы, телеграф, телефон, радио, система авиационного сообщения.
33 См.: АрнолдР. Фундаментальные концепции немецкого федерализма. Пример для испанской реформы? // В Испании и автономии. Размышления 25 лет спустя. Барселона, 2005. С. 735.
чала сенаторы США выбирались на законодательных ассамблеях штатов-участников. В связи с внесением поправок в Конституцию в начале XX в. они стали избираться гражданами своих штатов, так же как и депутаты. В любом случае количество сенаторов осталось неизменным для всех штатов-участников, так как их функция заключается в том, чтобы гарантировать автономию штатов-участников от центральной власти.
В дополнение к этим элементам конституция должна обеспечить неразрывность федеративной связи, так как это одна из тех характеристик федерации, которая делает ее отличной от конфедерации и придает ей характер вечного объединения. Именно потому, что федерация делает ставку на уважение к отличиям, в ее конституции уточняется наличие эксклюзивных полномочий для каждого участника, что априори недопустимо для тех стран, которые вступают в объединение, желая в скором времени отделиться. Следуя этой логике, укажем другой необходимый элемент федеративного государства, а именно, федеральное вмешательство, т. е. лишение полномочий того штата-участника, который, нарушая правила игры, способствует распаду федерации.
Это единственная оговоренная в конституции федеративного государства возможность вмешательства центральной власти в автономные сферы политической власти штатов-участников. Если конфликт решается каким-либо другим способом, отличным от вмешательства посредством конституционного суда, то такую систему нельзя назвать федеративной. Поэтому конституционный суд — это главное в федеративной системе. Без авторизации конституционного суда и без признания права этого органа на решение конфликтов ни одна федерация не может существовать. Федеративная система сделала великий вклад в историю человечества: решение государственных конфликтов с помощью правовой организации, за которой все участники признают право последнего слова в вопросах распределения полномочий между штатами. Правда, Конституция Швейцарии не авторизует Конституционный суд решать вопросы полномочий между своими участниками, однако это является исключением из правила и отражает характеристики, присущие этой конкретной стране, в которой серьезные решения принимаются всеми гражданами.
Таким образом, государство, которое хочет называться федеративным, должно иметь конституцию и по крайней мере две сферы политической власти, а входящие участники должны обладать определенной автономией и возможностью участия в решениях центральной власти. Кроме того, необходимо наличие конституционного суда для решения возникающих конфликтов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Андерсон Д. Политическая релевантность федерализма в XXI веке // Испания и модели федерализма, Мадрид, 2010. № 204.
Араухо Л. А. Д. Общие характеристики федерализма; Бастос С. (координатор). О новой федерации. Сан-Паулу, 1995.
Арнолд Р. Фундаментальные концепции немецкого федерализма. Пример для испанской реформы? // В Испании и автономии. Размышления 25 лет спустя. Барселона, 2005.
Бадиа Х. Ф. Унитарное государство, федеративное государство и региональное государство. Мадрид, 1978. Верготтини Д. де. Сравнительное конституционное право / пер. и введ. П. Л. Верду. Мадрид, 1985. Воттс Р. Л. Испания: подпольная многонациональная федерация? // Испания и модель федерализма. 2010. № 204. Гамильтон, Мадисон и Джей. О Конституции Соединенных Штатов / пер. Е. Жаси Рибейру. Сан-Паулу, 1964. Гарсия-Пелайо М. Сравнительное конституционное право. Мадрид, 1987.
Кампос П. Б. Начала федерализма: образование североамериканской модели. Рейес А., Кампо Х. Х., Эчевар-рия Х. Х. С. Конституционная демократия. Исследования в честь профессора Франсиско Рубио Льоренте. Мадрид, 2002.
Руффия П. Б. ди. Конституционное право. Мадрид, 1987. Элазар Д. Х. Исследование федерализма. Барселона, 1990.
REFERENCES
Anderson D. Politicheskaya relevantnost' federalizma v XXI veke. Ispaniya i modeli federalizma, Madrid, 2010. No. 204. Araukho L. A. D. Obshchie kharakteristiki federalizma; Bastos S. (koordinator). O novoy federatsii. San-Paulu, 1995. Arnold R. Fundamental'nye kontseptsii nemetskogo federalizma. Primer dlya ispanskoy reformy?. V Ispanii i avtonomii. Razmyshleniya 25 let spustya. Barselona, 2005.
Badia Kh. F. Unitarnoe gosudarstvo, federativnoe gosudarstvo i regional'noe gosudarstvo. Madrid, 1978. Vergottini D. de. Sravnitel'noe konstitutsionnoe pravo / per. i vved. P. L. Verdu. Madrid, 1985. Votts R. L. Ispaniya: podpol'naya mnogonatsional'naya federatsiya?. Ispaniya i model' federalizma. 2010. No. 204. Gamil'ton, Madison i Dzhey. O Konstitutsii Soedinennykh Shtatov / per. E. Zhasi Ribeyru. San-Paulu, 1964. Garsiya-Pelayo M. Sravnitel'noe konstitutsionnoe pravo. Madrid, 1987.
Kampos P. B. Nachala federalizma: obrazovanie severoamerikanskoy modeli. Reyes A., Kampo Kh. Kh., Echevarriya Kh. Kh. S. Konstitutsionnaya demokratiya. Issledovaniya v chest' professora Fransisko Rubio L'orente. Madrid, 2002. Ruffiya P. B. di. Konstitutsionnoe pravo. Madrid, 1987. Elazar D. Kh. Issledovanie federalizma. Barselona, 1990.
