CC BY
193
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2013 Юридические науки Выпуск 4(22)
УДК 342.24
ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ПРИНЦИП КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ: СОДЕРЖАНИЕ, СПЕЦИФИКА, ПРОБЛЕМЫ
С.В. Горбачева
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права
Нижегородская правовая академия
603000, г. Нижний Новгород, ул. Костина 2 «б»
E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья содержит анализ федерализма с точки зрения принципа конституционно-правового регулирования взаимоотношений центра и регионов; определено, что федерализм как принцип исходит из добровольности сотрудничества и интеграции, подразумевает разнообразные формы своей реализации. Рассмотрены классификация политических федерированных систем, в основу которой положен принцип согласования интересов центра и регионов; особенности подвидов федерирования (например, конфедерация, федерация, феде-ратизм) и дана их основная характеристика. Особое внимание уделяется анализу новой в истории федерализма форме политического объединения - консоциально-сти. Выявлено, что при такой форме государственная власть распределена между постоянными и децентрализованными в рамках государства этническими, религиозными, идеологическими или культурными группировками. Проанализировано новое понятие «федерация в федерации», которое отражает процесс вхождения ряда федеративных государств в Европейский Союз. По мнению автора, такая форма объединения государств порождает многообразие межправительственных отношений равно как и характер их проблематики. Рассмотрена проблема отнесения различных государств к моделям федерализма. В заключение автор определяет федерализм как одну из наиболее целесообразных концепций устройства государства, оптимальный способ сохранения территориальной целостности государства, как эффективную форму развития демократической политической системы.
Ключевые слова: федерализм; конфедерация; федерация; федератизм; консоциальное государство; сотрудничество; интеграция; взаимоотношения; полномочия; регионы
В исследовании конституционной сущности федерализма большое значение имеет изучение федерализма как принципа конституционно-правового регулирования. Содержанием федерализма как принципа является, на наш взгляд, положение, согласно которому способ объединения, способ урегулирования противоречий между территориальными коллективами исключают любые неправовые методы насилия, принуждения. Такой способ основан исключительно на добровольности сотрудничества и интеграции и подразумевает разнообразные формы своей практической реализации.
© Горбачева С.В., 2013
Примером концептуального, творческого подхода к изучению практических форм воплощения федерализма как принципа является предложенная Д. Элейзером типология политических федерированных систем [8, с. 15]. Исходной точкой его теории является определение федерализма как принципа конституционно-правового регулирования взаимоотношений центра и регионов. В данном случае федерализм понимается как конституционная диффузия (рассредоточение) властеотношений таким образом, чтобы сегменты, которые заключили федеративное соглашение, могли участвовать в выработке общей политики управления, а деятельность центра осуществлялась
способом, установленным территориальными объединениями, учредившими союзное сообщество. В территориально-политических образованиях, основанных на использовании федерализма как принципа, подобные задачи решаются путем конституционного распределения полномочий между центром и составными частями союза, причем способом, предназначенным для защиты существования и полномочий центральных органов власти и самоуправляемых территорий.
Федерализм как принцип реализован в широком многообразии структур, каждая из которых адаптирована к особенностям конкретного государства. Подобное многообразие форм федерирования возможно, поскольку «сущность федерализма заключается не в особенном типе территориально-политической структуры, а в специфике учреждения взаимоотношений между соучастниками политической системы; и пока развиваются соответствующие взаимоотношения, множество вариантов территориально-политических структур также будут обладать возможностью развития, что и является совместным с принципом федерализма» [8, с. 18].
Д. Элейзер, анализируя такое многообразие вариантов, рассматривает федерализм как родовое понятие, которое состоит из определенных подвидов. Американским ученым предложена своеобразная классификация реализованных форм федерализма как принципа согласования интересов народов и территориальных образований, их объединения в союзную форму организации государственной жизнедеятельности [8, с. 21].
Такая классификация предусматривает несколько подвидов федерирования. К первому подвиду относится конфедерация. В понимании Д. Элейзера, конфедерация - это объединение нескольких самостоятельных территориально-политических образований, учреждающих совместное управление определенными и ограниченными сферами (как правило, обороной, внешней политикой, в последние десятилетия - экономикой). Подобное объединение ставит центральную власть в непосредственную зависимость от государств - членов конфедерации и тем самым заставляет его оказывать
влияние на население через правительства участников союза. Европейский Союз является убедительным примером точности такой характеристики, имеющим стремление к федерализации.
Федерация является вторым подвидом федерирования. Это составное союзное политическое объединение, состоящее из нескольких территориально-политических единиц и имеющее сильный центр, каждое из полномочий которого передано ему населением составных частей государства; при осуществлении своих полномочий правительство федерации непосредственно связывается с гражданами государства.
Третий подвид классификации Д. Элейзера - федератизм. Такая форма объединения в федерируемых взаимоотношениях предполагает под собой асимметричную связь крупной державы и небольшого государства. Последнее, вовлекаемое в территориальные пределы державы, играет минимальную роль при осуществлении основных союзных функций и полномочий, однако взамен получает существенную автономию (Индия - Бутан, США - Пуэрто-Рико).
Ассоциированная государственность (associated statehood), по мнению американского ученого, также относится к числу подвидов федерирования, которое предполагает минимальные связи федерируемого государства и крупной державы. Здесь разрыв связей предусматривается объединительным соглашением (США - Маршалло-вы Острова).
Взаимодействие частей в многосоставных обществах создает новую в истории федерализма форму политического объединения - консоциальность (consociation). Д. Элейзером консоциальность рассматривается как «нетерриториальная федерация» («nonterritorial federation»). При такой форме государственная власть распределена между постоянными и децентрализованными в рамках государства этническими, религиозными, идеологическими или культурными группировками, известными в научной практике как «столпы общества» (pillars), «секторы» или «лагеря» (camps). Такие общности федерируются в определенную целостность и осуществляют
совместное управление посредством коалиции лидеров каждой из существующих частей [7, с. 18].
Изучение Конституции Бельгии позволили нам определить ее как слабо сцепленное, консоциальное государство. Согласно основному закону этой страны, региональный, этнический, религиозный, лингвистический признаки лежат в основе формирования органов государства, а также при распределении законодательных и исполнительных полномочий. Такие проявления консоциональности можно обнаружить в Израиле, Канаде, Голландии и Швейцарии. В этих странах (одни из которых являются федерациями, а другие - унитарными государствами), достаточно широко распространена практика «передача территориальным коллективам прав выработки и реализации в жизнь политических решений вместе с пропорциональным перераспределением государственных средств между регионами...» [2, с. 77-79].
Федерация, конфедерация, федера-тизм, ассоциированное государство - все это формы воплощения федерализма как принципа в современный период. В 1994 году Д. Элейзером, в одной из своих работ, была выражена уверенность в том, что XXI век преподнесет новые формы применения федерализма как принципа. В настоящее время, действительно многие исследователи ввели в научный оборот понятие «федерация в федерации» («federation -in - federation»), отражающее процесс вхождения ряда федеративных государств в Европейский Союз [6, с. 93]. Такая форма объединения государств усиливает многообразие межправительственных отношений, однако порождет при этом и серьезные вопросы, ответы на которые пока еще имеют неопределенный характер. При вхождении федеративного государства в Европейский Союз остается неясной роль самих субъектов федерации или автономий: земль в ФРГ или в Австрии, кантонов в Швейцарии. Профессор Джон Н. Бозе отмечает: «они находятся в положении проигравшего участника международных отношений перед лицом преобладания интересов Европейского Союза при формировании общегосударственной политики» [6, с. 94]. Попыт-
ки решить эту проблему предпринимаются в некоторых федеративных государствах путем конституционного предоставления субъектам федерации широких полномочий в сфере внешнеэкономических и внешнеполитических отношений [9, с. 158]. Но такое решение приводит к новым вопросам и новым проблемам, связанным с принципом субординации федерального права, права субъектов федерации, принципом верховенства национального права, государственным суверенитетом. Изучая данную проблему, профессор М.В. Столяров подчеркивает: «...вмешательство Европейского Союза и усиленные требования к федеральному и земельному законодательству (ФРГ и Австрии как членов ЕС) принимаются в этих государства на всех уровнях», что является «еще одним доказательством утверждения Европейского Союза как супергосударства, которое способно управлять европейскими членами порой лучше, чем это делают сами национальные федеративные государства в своих взаимоотношениях с субъектами» [4, с. 268]. Безусловно, федерализм как принцип конституционно-правового регулирования находится в непрерывном развитии, постепенно порождая все более сложные и совершенные способы федерирования, новые разногласия и новые пути их решения.
Предложенная Д. Элейзером классификация федеративных моделей представляет собой большой интерес и получила существенное распространение в российской научной действительности. Однако она вызывает определенные сомнения и вопросы. Например, если согласиться на отнесение всех форм политического объединения суверенных государств или всех форм децентрализации в унитарном государстве к моделям федерализма, то очевидно, что подобная практика приведет к теоретическому размыванию самого понятия «федерализм», его политических и конституционно-правовых принципов и признаков. Обратим внимание, что сегодня разграничение полномочий между центром и различными территориальными коллективами, так же как и представительство корпоративных или территориальных интересов в верхней палате парламента, уже не является исключительным правом федеративных государств. По-
добные признаки можно наблюдать и в конституциях ряда демократических унитарных государствах. Американский ученый Г. Ал-монд отмечает, что концепция разделения властей в современных полигархиях распространяется не только на три ветви государственной власти (исполнительную, законодательную, судебную), но также и на неофициальные политические институты (коммуникации, партии, группы интересов) [5, с. 31].
Российский политолог А. Салмин также отмечает: «...гарантия стабильности и работоспособности демократических институтов повсюду выражается не только в разграничении трех ветвей власти, но и в сдержках и противовесах, в упорядочении "контрвласти" ... будь то утверждение взаимодействия между большинством и оппозицией, распределение полномочий и ответственности между центром и регионами ... или любыми местными единицами» [3, с. 14]. Такая идея воплощена в конституционном праве многих унитарных государств Европы (Великобритания, Испания, Швеция и др.).
В связи с вышеизложенным следует согласиться с замечанием профессора Л.М. Карапетяна, о том, что «прогрессы федерализации, которые наблюдаются в унитарных государствах, сами по себе еще не являются причиной для включения их в разряд федерации, тем более, если это выражено только в разделенном правлении и в использовании принципов самоуправления, так как они бывают при любой форме государственного устройства» [1, с. 26].
Федерализм многолик и сложен и в каждом конкретном случае обладает исключительными особенностями. Федерализм в настоящее время перестает быть способом решения какой-либо одной или нескольких проблем из области государственной и общественной жизни. Федерализм - это не только распределение предметов ведения и полномочий между центральными органами управления и территориальными коллективами, это одна из наиболее целесообразных концепций устройства государства, эффективная форма развития демократической политической системы, нуждающаяся в постоянном совершенство-
вании, оптимальный способ сохранения
территориальной целостности сложного
государства.
Библиографический список
1. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М: Ин-фра-М, 2001. 352 с.
2. Лейпхарт A. Демократия в многосоставных обществах: сравн. исслед. М.: Аспект Пресс, 1997. 287 с.
3. Салмин A. Предисловие научного редактора // Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. М.: Аспект Пресс, 1997. 287 с.
4. Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. Казань: Фэн, 1998. 303 с.
5. Almond С.А., Powell G.B. Comparative Politics Today: А world View. Boston, 1988. 600 p.
6. Boase J. Faces of Asymmetry: German and Canadian Federalism // Evaluating Federal System. - Centre For Constitutional Analysis (HSRC) - UTA and Co, LTD -Dodrecht. Boston-London. 1997. 427 p.
7. Elazar D. Exploring Federalism. Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1987. 321 p.
8. Elazar D. Federal System of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Harlow, 1994. 216 p.
9. Schmitt N. The Foreign Policy of Spanish Autonomous Communities Compared to that of Swiss Cantons // Evaluating Federal System. 374 p.
Bibliograficheskij spisok
1. Karapetjan L.M. Federativnoe ustrojstvo Rossijskogo gosudarstva. M: Infra-M, 2001. 352 s.
2. Lejphart A. Demokratija v mnog-osostav-nyh obshhestvah: sravn. issled. M.: Aspekt Press, 1997. 287 s.
3. Salmin A. Predislovie nauchnogo redaktora // Lejphart A. Demokratija v mnog-osostavnyh obshhestvah. M.: Aspekt Press, 1997. 287 s.
4. Stoljarov M.V. Rossija v puti. Novaja fed-eracija i Zapadnaja Evropa. Sravnitel'noe issledovanie po problemam federalizma i regionalizma v Rossijskoj Federacii i stranah Zapadnoj Evropy. Kazan': Fjen, 1998. 303 s.
5. Almond C.A., Powell G.B. Comparative Politics Today: A world View. Boston, 1988. 600 p.
6. Boase J. Faces of Asymmetry: German and Canadian Federalism // Evaluating Federal System. - Centre For Constitutional Analy-
sis (HSRC) - UTA and Co, LTD -Dodrecht. Boston-London. 1997. 427 p.
7. Elazar D. Exploring Federalism. Tusca-loosa: The University of Alabama Press, 1987. 321 p.
8. Elazar D. Federal System of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Harlow, 1994. 216 p.
9. Schmitt N. The Foreign Policy of Spanish Autonomous Communities Compared to that of Swiss Cantons // Evaluating Federal System. 374 p.
FEDERALISM AS A PRINCIPLE OF CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGULATION OF RELATIONS BETWEEN THE CENTER AND REGIONS: CONTENT, SPECIFICITY, PROBLEMS
S.V. Gorbacheva
Nizhny Novgorod Law Academy 2 "b", Costin st., Nizhny Novgorod, 603000 E-mail: [email protected]
Abstract: The article is devoted to a detailed analysis of federalism from the point of view of the principle of constitutional and legal regulation of relations between the center and the regions; determined that the actual content of the principle of federalism is based solely on the voluntary co-operation and integration, and includes various forms of its practical implementation. The author formulates the concept of federalism from the point of view of the principle of constitutional and legal regulation of relations between the center and the regions. Analyzed the classification of federal political systems, based on the principle of coordinating the interests of the center and the regions; analyzed on the basis of classification of the author examines the characteristics of subspecies of the Federation (eg, confederation, federation, federatizm) and gives their main characteristics. Particular attention is paid to the analysis of a new form of federalism in the history of political union - consociational. It was revealed that in this form of state power is distributed between permanent and decentralized within state ethnic, religious, ideological or cultural groups. The article analyzes the new concept of «federation to federation», which reflects the occurrence of a number of federal states in the European Union. The author comes to the conclusion that this form of association strengthens the diversity of intergovernmental relations, at the same time creating and serious questions, the answers to which are generally still have uncertain. The problem of classification of different states to models of federalism. In conclusion, the author defines federalism as one of the most useful concepts structure of the state, the best way to preserve the territorial integrity of the State, as an effective form of development of a democratic political system.
Keywords: federalism; confederation; federation; federatizm; consociational state; cooperation; integration;
mutual relations; credentials; regions
