CC BY
742
Экспертиза
Владимир ЖИДКИХ
ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА
В статье рассматривается федерализм как форма государственности. Исследуется современная российская государственность, в совокупности отражающая всё многообразие федеративного устройства. Характеризуются предпосылки укрепления целостности государства, преодоления центробежных тенденций, повышения авторитета федеральной власти.
The article is devoted to a phenomenon of federalism as a form of statehood. Modern Russian statehood reflecting diversity and variety of federated structure is studied as well. The paper characterizes backgrounds and preconditions necessary for consolidation of state’s integrity, overcoming of centrifugal tendencies and increase confidence toward federal authority.
Ключевые слова:
государственность; федерализм; феодальный федерализм; федеративное устройство; федеративные отношения; федеративный договор; централизованное государство; statehood; federalism; feudal federalism; federated structure, treaty and relations; central state.
Федерация является ключевым звеном в российской государственности, представляющей собой сложнейший комплекс разнообразных структур, институтов политической власти, обусловленных социальными, экономическими, политическими, культурными традициями, условиями жизнедеятельности народов.
На состоянии государственности сказываются территориальноклиматические факторы, политико-правовые условия, традиции национально-государственного строительства, особенности менталитета, экономические возможности страны. Государственность тяготеет к историческим традициям и национальному опыту решения проблем организации политической жизни.
Первая российская федеративная демократическая республика просуществовала недолго. 6 января 1918 г. декретом ВЦИК было распущено Учредительное собрание. Соответственно прекратила свое существование и учреждённая в 1917 г. федеративная республика.
Построить федеративное по форме и авторитарное по существу Российское государство в экстремальных условиях гражданской войны и военной интервенции сумели большевики во главе с В.И. Лениным, которые использовали Советы в качестве органов большевистской власти. Однако Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, несмотря на свое название, на всём протяжении своего существования не была федерацией в полном смысле слова. Она, скорее, обладала признаками унитарного государственного образования, имеющего в своём составе автономии.
Преобразование в современную федерацию началось в 90-е гг. прошлого столетия, юридически оно оформлено Федеративным договором 1992 г. и Конституцией 1993 г.
Каким должен быть российский федерализм? Дискуссии на эту тему продолжаются не один десяток лет. Однако выводы и учёных, и практиков расходятся кардинальным образом. Одни считают, что изменения, вносимые в законодательство, отражают «огромные полномочия Российской Федерации», но в них всё меньше остается полномочий, принадлежащих регионам. Другие — что речь идёт о наведении порядка.
Нерешённость фундаментальных теоретических и прикладных проблем развития российского федерализма отрицательно сказывается на политическом поведении масс, лишая их необходимых ориентиров в оценке деятельности его различных звеньев. Всё это вме-
ЖИДКИХ Владимир Александрович — к.полит.н, доцент; член Совета Федерации Федерального Собрания РФ
сте взятое не может не влиять на политическую стабильность в обществе, на политическое осознание насущных задач различными государственными структурами, на обеспечение власти необходимой поддержкой со стороны народа.
Характер современного этапа становления российского федерализма объективно требует обстоятельных политических и социологических исследований, раскрывающих сущность, признаки и принципы, типы и модели федерализма, перспективы его развития.
Учитывая сложность такого политического явления, как федерализм, и в целях его успешного изучения предполагается применение целого арсенала подходов и методов научного исследования как теоретического, так и эмпирического характера. Прежде всего, выделим междисциплинарный подход, предполагающий взаимодействие родственных наук. Он позволяет ввести в активный оборот научного познания соответствующие концепции, теории, парадигмы других наук, которые так или иначе причастны к изучению федерализма. Их интеграция приводит к обнаружению недостаточно изученных аспектов, позволяет на этой основе вскрыть новое в уже известном предмете, обеспечить приращение научного знания.
С методологической точки зрения обзор взглядов различных авторов на многовариантные проявления федерализма имеет существенное значение. Такой анализ концептуально уточняет представление о роли и месте федерализма в структуре государственной власти, определяет правовую базу его функционирования.
Федерализм опирается на определённую политическую, этносоциальную и экономическую базы. Большинство этносов в полиэтнической федеративной системе России имеют в своей основе тип расселения, где границы этноса не полностью совпадают с границами этнических образований. Из двадцати одной республики России лишь в шести основные народы составляют большинство (Чечня, Ингушетия, Чувашия, Тыва, Кабардино-Балкария, Северная Осетия). Опыт совместного проживания и сотрудничества содействует формированию отношений, пронизанных толерантностью, стремлением к взаимопониманию. Немаловажное значение для формирования основ федерализма в этих условиях имеют социально-
психологические особенности русского национального характера. По данным последней переписи населения, представители русского этноса составляют абсолютное большинство в составе населения России — 118 млн чел. Как правило, именно они играют роль социальной среды, в которую включаются представители других этносов.
Опираясь на определённую экономическую базу, федерализм обеспечивает наряду с ярко выраженным культурным и языковым своеобразием единое экономическое пространство субъектов Федерации, сравнительно равномерное размещение промышленности, сельского хозяйства, транспорта. Однако эти условия имеются только в европейской части России, хотя и здесь они недостаточно развиты. В целом в масштабах России экономическая дифференциация регионов представляет собой деструктивный фактор. Среди субъектов Федерации чётко выделяются депрессивные регионы, долговременно экономически отсталые, регионы относительно стабильного развития, регионы преимущественно ресурсной и преимущественно внешнеэкономической ориентации и др. Сложившаяся экономическая дифференциация — важный фактор в решении проблемы разграничения полномочий между центром и регионами, т.к. уровень приобретаемых регионами полномочий должен быть соотнесён с их реальными экономическими возможностями.
Проводимые в последние годы реформы в сфере федеративных отношений и региональной политики направлены на обеспечение максимальной консолидации общества, на согласованность действий всех звеньев управленческой вертикали, укрепление правовых основ федерализма. Укрепление вертикали власти, чёткое разграничение компетенции между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным самоуправлением стали средством сохранения единства в многообразии.
Действующая Конституция РФ закрепила основы развития нашей страны как демократического, федеративного правового государства с республиканской формой правления. Федерализм был положен в основу государственно-территориального устройства. Тесное взаимодействие двух уровней государственной власти в сфере государственного управления
способствовало укреплению основ конституционного строя и федеративного устройства государства, сложившейся формой которого является федерация, призванная обеспечить единство при сохранении политико-территориального, национального и культурного многообразия.
Конституция РФ заложила в основу федеративных отношений принципы государственной целостности, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов, равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Реализация этих принципов, равно как и развитие федеративных отношений в Российской Федерации, прошли несколько этапов. Первый этап формирования федеративных отношений в стране протекал до момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. В этот период преобладали центробежные тенденции. Формирование федеративных отношений происходило в условиях существенных противоречий между «федеральным центром» и регионами, что отразилось в преобладании практики опережающего нормотворчества субъектов РФ в части закрепления принципов суверенитета и расширения круга полномочий до урегулирования этих вопросов в федеральном законодательстве. В этом плане роль Федеративного договора состояла в урегулировании наиболее спорных моментов и в достижении согласия путём разграничения предметов ведения и полномочий между «федеральным центром» и регионами России. Данный договор дал импульс дальнейшему конституционно-правовому развитию федеративных отношений. Однако с его подписанием республики получили статус суверенных государств, что было истолковано некоторыми из них как неограниченный суверенитет.
Следующий этап развития федеративных отношений ознаменовался принятием в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации. Одной из главных её черт стали провозглашение равноправия всех субъектов РФ между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами госу-
дарственной власти, закрепление принципа верховенства Конституции России и федерального законодательства, разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов федерации. Принятие Конституции дало возможность по-новому выстраивать законодательство страны с целью создания единого правового пространства и правовой базы федеративных отношений.
Согласно конституционным нормам, появилась практика заключения договоров по урегулированию сложных взаимоотношений между регионами и федеральным центром. В условиях пробелов в законодательстве сложностей было достаточно, в особенности в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Заключение договоров, допускающих перераспределение в пользу субЪектов федерации предметов ведения и полномочий, стало средством решения политических и экономических задач. Договорная практика была компромиссом между слабой центральной властью и рядом субъектов федерации. Для преодоления наметившихся центробежных тенденций был принят ряд законов по вопросу укрепления федеративных отношений.
Новый качественный этап формирования федеративных отношений в стране начался с 2000 г. Были усовершенствованы принципы организации органов государственной власти субъектов федерации, созданы координирующие структуры в семи федеральных округах, начата подготовка дальнейшего совершенствования системы федеративных отношений, государственной региональной и национальной политики. Активно велась работа по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. За этот период были созданы предпосылки укрепления целостности государства, преодолены основные центробежные тенденции, повысился авторитет федеральной власти. Были выработаны эффективные подходы к разграничению компетенции между федеральным центром и регионами, во взаимоотношениях с местным самоуправлением, в формировании органов государственной власти субъектов федерации, чётко разграничившие полномочия по предметам совмест-
ного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а также определён порядок их реализации.
Сформированная система органов государственной власти стала отвечать принципу разделения властей, а законодательное закрепление разграничения компетенций позволило перенести реализацию полномочий на тот уровень управления, где они могут осуществляться более эффективно. Такая модель построения федеративных отношений дала возможность оптимально сочетать централизацию и децентрализацию государственной власти, способствовала обеспечению более прочного политического, правового и социально-экономического единства страны.
Аналогичными механизмами был обеспечен принцип равноправия субъектов Российской Федерации, который нарушался существовавшей договорной практикой и политической преференцией в отношении ряда субъектов Российской Федерации. Был обеспечен равный статус
всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношении с федеральным центром.
Чёткое разграничение компетенции между уровнями власти является одним из элементов реформы федеративных отношений, что обусловило изменения в порядке формирования исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В целях оптимизации системы управления и воссоздания вертикали власти была осуществлена схема наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по представлению президента Российской Федерации. Эта мера имела важные политические и управленческие последствия в части продолжения политики делегирования федеральных полномочий при минимальном риске разрушения вертикали исполнительной власти и расширения возможностей федерального центра в предупреждении и преодолении кризисных ситуаций.
