CC BY
132
Татьяна МОРДАСОВА
ФАКТОРЫ РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКЕ
В статье рассматриваются теоретические вопросы общественного участия в современной российской публичной политике. Речь идет о параметрах общественного участия: его объемах, формах и уровнях, необходимых для демократического режима; факторах, обеспечивающих или затрудняющих его проявление; оценке эффективности влияния на политическое управление.
The article seeks to shed light on social participation in public politics of modern Russia. The article presents the parameters of social participation: quantities, forms and stages due to the democratic regime; factors to favor or slow down; efficiency of influence on political governance.
Ключевые слова:
публичная политика, общественное участие, взаимодействие органов власти и структур гражданского общества, оценка эффективности общественного участия в публичной политике; public politics, public participation, collaboration between government authorities and civil society organizations, estimation of effectiveness of social participation in public politics.
МОРДАСОВА
Татьяна
Александровна —
к.филос.н., доцент;
доцент кафедры
экономики и
управления
Астраханского
государственного
университета
iset2006@mail.ru
При всей неоднозначности оценок качества современной российской политики ее неоспоримой характеристикой становится усиление роли общественного участия в разработке и реализации значимых политических решений. Общественное участие является не только показателем усложнения содержания и взаимосвязей в сфере политического, но и доказательством того, что многие процессы необходимо держать под контролем, так как они становятся многообразными и вариативными. В ситуациях, когда управляемая система намного сложнее управляющей, характер, механизмы и формы их взаимодействия принципиально изменяются, управляющая и управляемая системы становятся интегрированными в единое целое1. Одновременно возникает вопрос о параметрах общественного участия: его объемах, формах и уровнях, необходимых для демократического режима; факторах, благоприятствующих или затрудняющих проявление общественного участия; оценке эффективности его влияния на политику. Важно понимать, какие решения, как и в какой степени принимаются сообща, а какие остаются монополией властных структур.
Закономерно, что для ответов на поставленные вопросы принципиальное значение имеет определение самих понятий «публичная политика» и «общественное участие». Рассмотрим подробнее основные подходы, сложившиеся в зарубежной и российской политической науке, к характеристике публичной политики и общественного участия в ней.
При анализе сущности «публичной политики» выделяют американскую и западноевропейскую традиции в изучении данного феномена2. В США, начиная с 50-х гг. ХХ в., понимание публичной политики связано с соотношением понятий policy (политика как программа действий) и politics (политика как система взглядов) и имеет прагматический характер, представляя собой публичный менеджмент, то есть совокупность методик, предназначенных для лиц, принимающих решения. Западноевропейский подход пред-
1 Государственная политика и управление / под ред. Л. В. Сморгунова. Российская политическая энциклопедия, 2006, с. 17.
2 Шматко Н.А. Феномен публичной политики // Социс, № 7, 2001.
М. :
полагает изучение роли государства в регулировании публичной сферы. Акцент делается на том, что современное государство активно привлекает институты гражданского общества, демократическую общественность, экспертное сообщество для достижения общественного согласия и совместного принятия политических решений при относительной открытости (публичности). Важно, чтобы институты гражданского общества не воспроизводились политической системой в целях легитимации, а возникали спонтанно из повседневной практики общественного участия. Поэтому особый интерес представляет анализ потребности в возникновении публичной политики.
Тема российской публичной политики приобрела достаточно широкое звучание после «Гражданского форума» (Москва, 2001 г.), «Тольяттинского диалога» (2002 г.), 3-го всероссийского конгресса политологов «Выборы в России и российский выбор» (2003 г.), в рамках которого работала секция «Публичная политика как инструмент российского выбора». В докладах Н.Ю. Беляевой, В.В. Лобанова, Ю.А. Красина, Л.И. Никовской, С.П. Пе-регудова, В.Н. Якимца1 основной акцент при понимании сущности публичной политики был сделан на том, что реалии современной российской демократии имеют ряд принципиальных особенностей, которые оказывают существенное влияние на проявление публичности. Например, к числу важных последствий вхождения в демократический транзит относится четкое институциональное оформление трех секторов общества как субъектов публичной политики: государственного, коммерческого и некоммерческого.
Характерно, что до сих пор обсуждается вопрос о том, состоялось ли гражданское общество в современной России2. Интересно, что, согласно данным фонда «Общественное мнение», в 2001 г. понятие «гражданское общество» у 55% наших граждан вызывало реакцию: «впервые слышу». В осмыслении теории и практики
1 Сборник программ и тезисов участников секции № 11 «Публичная политика как инструмент российского выбора» 3-го всероссийского конгресса политологов «Выборы в России и российский выбор», 28—29 апреля 2003 г., Москва. — М. : Центр публичной политики, 2003.
2 Тощенко Ж.Т. Состоялось ли гражданское
общество в России //Социс, 2007, № 1, с. 27.
гражданского общества принятым является противопоставление его государству, хотя речь должна идти также и об экономической сфере, так как экономика может легко разрушить гражданскую сферу или, наоборот, создать условия для ее развития. Проблемой является также многозначность понятия «гражданское общество», что объясняется не только разнообразием национальных школ и традиций, определяющих специфику его рассмотрения, но и эволюцией самого понятия в процессе его изучения.
Несколько сложнее обстоит дело с понятием «общественное участие», поскольку существует множество подходов к пониманию самого термина «участие» и оно формирует представление о различных ситуациях участия граждан в процессе принятия решений. Так, например, под «участием» понимают действия частных граждан, посредством которых они стремятся повлиять на власть и политику или поддержать ее. Соответственно, участие может быть «поддерживающим», то есть предполагает демонстрацию приверженности правящему режиму, и «влияющим», то есть попыткой изменить приоритеты государственной политики или повернуть ее в другом направлении в соответствии с интересами конкретных участников политического процесса. Наконец, существует «контактирующее участие», которое зависит от социально-экономического статуса участников. Чем он выше, тем чаще они обращаются к должностным лицам для консультаций и согласований. Таким образом, речь может идти о публичных и приватных формах участия. Последние служат частным интересам в ущерб интересам большинства, но вместе с тем демонстрируют вовлеченность граждан в общественное участие3. Можно найти и различные уровни участия: информационное, когда власть дает некоторую информацию (обычно задним числом) о своих планах; содействующее, когда правительственные структуры дают возможность сделать свой вклад (письменно или устно) в обсуждение этих планов; дискуссионное, когда помимо информации и сбора «отзывов» (реакции на информацию) правительственные структуры пре-
3 Джанда К., Берум Д.М., Голдман Д., Хула К.В. Трудным путем демократии. Процесс государственного управления в США. — М. : РОССПЭН, 2006, с. 207-209.
доставляют возможность принять участие в обсуждении (форумы, слушания) своих планов; соучастие, когда граждане имеют возможность непосредственно участвовать в разработке решения1.
В российской практике рассмотрения понятия «участие» делается акцент на различие в понимании «политического», «гражданского» и «общественного» участия. Политическое участие — это артикуляция интересов социально-политических общностей в системе политико-властных отношений, формы, способы и результаты которой зависят от особенностей политического режима, политического сознания и политической культуры, качества политической конкуренции. Понятие «гражданское участие», прежде всего, акцентирует внимание на вовлеченности граждан в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ и проектов, разнообразных гражданских инициатив, являясь поэтому менее связанной с властными отношениями формой участия. Понятие «общественное участие» во многом совпадает по смыслу с гражданским, но используется применительно к таким институтам гражданского общества, как некоммерческие общественные организации, подчеркивая тем самым различие в деятельности политических партий и движений третьего сектора. В нем также отсутствует электоральная и протестная активность.
При всех положительных сторонах общественного участия следует обратить внимание на его недостатки: возможность получения ошибочной информации в связи с недостаточной экспертной подготовкой участников; неизбежное увеличение длительности процесса выработки, принятия и реализации политических решений; закономерное увеличение объема работы органов власти из-за появления многочисленных альтернатив.
Важно понимать, что сами собой практики и технологии общественного участия развития не получат, они могут быть реализованы только под воздействием таких основных факторов, как отношение к гражданскому обществу власти и бизнеса,
1 Nelissen N. Methods of public relations in Western Europe. Experiments with public participation in urban renewal in Western European municipalities // Cities of Europe: public participations in revitalizing of urban environment / ed. by T. Deelstra, O.Yanitsky. — M., 1991, p. 53.
характеристика гражданских структур и их социальной базы, ценностные ориентиры гражданского общества и их воздействие на политическое управление.
Необходимо обратить внимание на характер и уровень поддержки государством гражданского общества, технологии формирования предложений общественными структурами, природу третьего сектора, поскольку ему присуще большее разнообразие, чем другим участникам публичной политики. Существенно также, что взаимодействие гражданских институтов построено исключительно на базе разделяемых ценностей и интересов, а не на логике увеличения экономических или политических ресурсов (логика бизнеса и логика власти). Равенство, солидарность, открытость и доверие — это принципы, которые должны отражать внутреннюю организацию общественных структур.
В современной России существуют также реальные проблемы, связанные с действием механизмов общественного участия: отсутствие последовательной государственной политики в области развития и поддержки гражданских инициатив; несовершенство законодательства; нестабильность политического процесса; нехватка финансовых средств и переключение на государственное финансирование, особенно после отказа от иностранных доноров; недостаток навыков планирования, управления собственными ресурсами; неумение лидеров некоммерческих организаций вести диалог с властью и бизнесом, брать ответственность за результаты деятельности; пассивность и недоверие населения.
Важно обеспечить условия деятельного участия структур гражданского общества, не попадая при этом в зависимость от них. Как показывает практика, возможны две модели интеграции интересов гражданского общества в политический процесс. Первая — экспертно-бюрократическая модель, когда в самом государстве действуют структуры, специально занимающиеся анализом общественных инициатив, трансформацией их в процесс выработки и реализации политических решений. Вторая — модель демократического участия, то есть институты гражданского общества самостоятельно представляют свои интересы, оказывая извне влияние на формирование государственной политики. Безусловно, сегодня взаимодейс-
твие российского государства с гражданским обществом строится в соответствии с первой моделью. Ее преимущество в том, что обеспечивается прямой выход требований общественных групп на государственные механизмы принятия решений. Но одновременно бюрократия корректирует эти требования и ресурсную базу институтов гражданского общества в жестком соответствии с собственными интересами и целями. Как следствие, во взаимоотношениях государства и гражданского общества периодически возникают проблемы, вызванные или стремлением государства подчинить себе гражданские структуры, или не всегда обоснованными претензиями гражданского общества выполнять не свойственные ему властные функции. В итоге есть опасность, что, сконцентрировавшись на управлении внутренними процессами, можно потерять конечный результат. Например, реально возникновение конфликта между эффективностью решения и его законностью.
Сегодня уже можно говорить о накопленном опыте оценки эффективности общественного участия в публичной по-литике1, что особенно актуально в связи с деятельностью Общественной палаты Российской Федерации и подобных структур в регионах. Исследования подтверждают, что сформировался политический
1 Мерсиянова И.В., Якобсон Л.И. Негосударственные общественные организации: институциональная среда и эффективность деятельности. — М. : Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007; Шувалова Н. Благотворительность в зеркале общественного мнения. Обзор исследований. — М. : Издательский проект Форума Доноров, 2009.
и общественный заказ на новое государственное управление, в основе которого — эффективная и прозрачная деятельность, ориентированная на выявление и удовлетворение общественных потребностей с учетом мнения заинтересованных групп и независимой экспертизы на всех стадиях принятия, реализации, контроля и оценки результатов государственных программ, проектов и решений. Изменение в системе политического управления современного российского общества приводит к необходимости изучения новых закономерностей во взаимоотношениях государства, бизнеса и гражданского общества. В теории и практике публичной политики появляются проблемы, которые контролируются и решаются властями, и проблемы, возникающие в самом обществе, решить которые без его непосредственного участия невозможно. Однако государство не проявляет активности в создании условий для развития гражданского общества, и поэтому важна позиция самого гражданского общества, требующая четкости и однозначности, внятных предложений, повседневного присутствия в среде принятия политических решений.
Таким образом, публичная политика не является сферой борьбы за власть или оппозиционной деятельности, это — сфера компромиссной культуры отношений власть — бизнес — общество. Понять законы функционирования практик общественного участи в российской публичной политике можно при условии выявления внутри и вне гражданского общества факторов, обусловливающих необходимые формы такого участия.
