CC BY
5
ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ НАУКИ
Эволюция правотворческого процесса в России: аспекты периодизации этапов исторического развития
Баранцева Елена Леонидовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Волго-Вятского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) E-mail: lbarantseva@msalkirov.ru
В статье рассматривается актуальная тема, связанная с преемственностью и новизной правотворческого процесса в России. Цель проводимого исследования состоит в анализе взглядов на процесс становления правотворческого процесса в национальной правовой системе России. На основе сравнения идей дореволюционных, советских и современных правоведов, а также на основе проведенного анализа отдельных конституционных норм, автором статьи предпринята попытка приблизиться к выделению устойчивых качеств правотворческого процесса как комплексного института в процессуальном праве. Автор подчеркивает, что само зарождение идеи общественного контроля при осуществлении законодательной деятельности происходит в советский период. В завершении автор приходит к выводу о том, что правотворческий процесс относится к комплексному институту процессуального права, и на каждом этапе его исторического развития наблюдалась преемственность в выделении стадий и принципов правотворческого процесса.
Ключевые слова: национальная правовая система, нормативный акт, закон, правотворчество, законодательный процесс, система права.
В переходный период развития любого государства важным является придание существующим формам отношений власти с населением стабильности. Такую регулятивную функцию берет на себя законодательный акт. Именно посредством закона государство добивается достижения необходимого результата правового регулирования. Стоящая перед законодательным регулированием цель, требует, чтобы и сам законодательный акт был достаточно стабильным, а это возможно лишь при жестком соблюдении процедурных условий.
Жесткая регламентация процедуры принятия нормативно-правового акта в действующем законодательстве указывает еще на одну проблему в общей теории права. Она касается структурного деления права на материальное и процессуальное право, критериев их разграничения. Что дает возможность выдвинуть предположение о формировании самостоятельной отросли, как правотворческий процесс в структуре процессуального права. В связи с чем необходимо выявить природу данного явления, через историю становления и формирования правотворческих процедур определить особенности преемственности в правотворческом процессе.
Методологическую основу составляют сравнительно-правовой метод и принципы историзма и комплексности, которые дают возможность выявить специфику эволюции правотворчества в национальной правовой системе российского государства.
Сложность рассмотрения определяется тем, что в юридической литературе в условиях переходного состояния общества и государства является вопрос о соотношении права и закона и, что следует понимать под законом в национальной правовой системе российского государства. В общей периодизации истории государства и права России восприятие закона как формы закрепления государственной воли, в определенном процедурном порядке и принимаемый в целях регулирования наиболее важных вопросов общественной жизни, связывается прежде всего с деятельностью Петра I.
«Издаваемые законы были практической реализацией теории «общего блага», в соответствии с которой, царь лучше других понимал интересы граждан и сословий. Петр I верил во всесильную мощь законов, посредством которых можно изменить страну» [1, с. 155]. По мнению В.А. Рого-
5 -о
сз ж
■с
ва именно при Петре I законодательная деятельность начала приобретать цивилизованные формы. Именно в период его правления законы стали обнародовать и рассылать на места. Хотя одним из первых обнародованных актов считается Соборное Уложение 1649 года. Однако с Петра это закрепляется официально. Печатание законов как постоянное условие публикации утверждено указом 16 марта 1714 года: «указы... для всенародного объявления велеть печатать и продавать всем» [2, с. 272]. С требованием обнародования важных государственных актов формулируется и правило, что незнание закона не освобождает от наказания, что и было закреплено в указе 23 января 1722 г, но первоначально этот принцип распространялся на государственных служащих. Редко обращаются исследователи к указу 17 (24) января 1722 г. «О составлении Устава для должностей гражданских правителей», в котором, согласно европейских традиций, акт государственный изначально подписывается и затем направляется на опубликование.
В дальнейшем в правовой отечественной мысли вопросы складывания процессуальных норм находят развитие через характеристику закона, его понимание в формальном и материальном смысле, через разграничение актов, содержащих государственную волю.
В понимании К.А. Неволина, закон - «прямое и непосредственное объявление властью своей воли о том, как должны поступать лица, ей подчиненные по отношению к известному роду деяния» [3, с. 48]. Рассуждая об усложнении общественной жизни, о расширении правового регулирования, он, обращает внимание на то, что становится более сложным и выражение властных предписаний. Поэтому, необходимо специальное сословие законоведов деятельность которых и будет связана с законодательной деятельностью. Данная деятельность направлена на создание как отдельных законов, так и Свода законов и Уложения. Отражение процедурных вопросов встречается в позиции автора о порядке. Порядок представлен в значении: «порядка, которым образуются законы в государстве, ... [...] порядок, которым охраняются законы в государстве» [3, с. 64].
Изменение в законодательстве XIX и начала XX веке позволяет увидеть формирование специальных норм, регулирующих вопросы принятия государственных актов.
В работах Н.К. Ренненкампфа определено понятие закона в широком (обширном) и узком (тесном) смысле. В первом значении это каждое веление государственной власти, а во втором значении - «те нормы признаются законом, которые прошли законодательный путь» [4, с. 69]. Так как исполнение и соблюдение законов является все-~ общей обязанностью, то начинают предъявляться сэ требования к процедуре принятия. Законодатель-^ ный путь состоит из этапов: инициатива, обсуж-^ дение, утверждение и обнародование законов.
Соблюдение условий принятия закона начинает включаться и в содержание принципа законности.
Интересна позиция Н.М. Коркунова о форме закона, в которой определено, что выделять закон среди актов, закрепляющих государственное веление можно с 1810 года. Это связано с образованием Государственного Совета. И далее, он писал о признаках закона: «... отличительными признаками Закона служат у нас предварительное обсуждение предполагаемой меры в государственном совете. Только проведение дела через совет есть законодательный порядок» [5, с. 327]. Также особой чертой такого акта является наличие Высочайшей подписи.
В соответствии со Сводом основных государственных законов от 23 апреля 1906 законы издаются Государем в единении с Государственным Советом и Государственной Думой, без одобрения которых и утверждения Государя ни один закон не может воспринять силу. Исключение составляют вопросы, касающиеся устройства армии и флота (если они не требуют денежного расхода) и направляемые на утверждение императора через совещательные военный и адмиралтейств советы. Во время прекращения деятельности Государственной Думы, при чрезвычайных обстоятельствах, советом министров мог представить на утверждение Государя законодательный акт, но таким актом нельзя было вносить изменения как в основные законы, так и в акты, касающиеся деятельности Государственного Совета и Государственной Думы и в постановления о выборах в Совет и Думу. Действие такой меры носило временный характер, если по истечении 2 месяцев после возобновления слушаний в Государственной Думе не будет внесен соответствующий законопроект, или его не одобрят Государственная Дума или Государственный Совет.
Правоведы, анализируя положения Основного закона Российской империи сходились во мнении, что к отличительным признакам закона относится процедура его принятия.
Согласуется с позицией Н.К. Ренненкампфа и высказанная позднее позиция Е.Н. Трубецкого о стадиях законодательного пути, который четко обозначает: 1) законодательную инициативу (почин); 2) обсуждение закона; 3) утверждение закона и 4) обнародование закона. При этом он приходит к выводу о том, что: «Эти четыре момента всегда имеют место во всех государствах, независимо от того, какое, где существует государственное устройство и какая форма правления» [6, с. 115].
Таким образом, с периода правления Петра Великого начинает оформляться не только законодательство, но и сам правотворческий процесс, формируются и основные принципы правотворческого процесса, к которым относятся изначально законность и гласность. Основные стадии законотворческого процесса: инициатива (исходит прежде всего от главы государства), принятие, опубликование и обнародование. На этапе перехода к новой модели государственности - к Советской России, вновь
актуальными являются вопросы о праве и законе, о формах закрепления государственной воли.
Начать необходимо с особенностей советской правовой системы на этапе ее становления:
1) абсолютный приоритет политической точки зрения над юридической, что, в свою очередь, определяло приоритет политической нормы над правовой;
2) отсутствие деления на частное и публичное право;
3) ведущая роль правовой доктрины. Под правовой доктриной понимались документы, которые достаточно авторитетно формулировали марксистско-ленинскую доктрину. Доктрина -это не только юридические работы, опубликованные в стране, а прежде всего документы, которые достаточно авторитетно формулируют марксистско-ленинское учение.
4) Основными источниками, помимо доктрины, являются законы, революционная целесообразность, социалистическое правосознание.
П.И. Стучка указывал первоначально три вида нормативно-правовых актов: закон, декрет, указ. Лишь после принятия Конституции 1936 года устанавливается деление на законы и указы. При сравнении юридической силы нормативных актов он отмечал, что поскольку существует упрощенный порядок законотворчества, то, следовательно, не существует разницы между законом и декретом. «У нас декрет имеет одинаковую силу, издан ли он Всероссийским Съездом Советов, ВЦИК или его Президиумом, или, наконец, Совнаркомом. В пределах "Положений" полную силу имеют и постановления СТО, Малого Совета и отдельных наркоматов» [7, с. 134]. Однако в основе данной деятельности должен лежать принцип «революционной законности».
В теории права однозначно определено, что государство реализует свои функции в правовой и организационной формах. Правовая форма это прежде всего правотворчество. Анализируя советское правотворчество Н.В. Крыленко в работе «Ленин о суде и уголовной политике» акцентирует внимание на трех этапах в становлении и развитии советского правотворчества: революционное правотворчество, этап концентрации законодательной власти и её нормирующей роли, этап устойчивого планового законодательства. «По мере укрепления роли государственной власти и плановых принципов социалистического хозяйства.насту-пает период точных законов, исполнение коих обязательно для всех» [8, с. 269]. Говоря о гарантиях революционной законности особым средством выступает контроль со стороны масс. «Основной гарантией революционной законности является, однако, не только формальный прокурорский надзор, а самодеятельность широчайших масс и организованная ими проверка исполнения законов» [8, с.270]. Интересный пример по осуществлению данного контроля был приведен в газете «Вятская правда» за 1927 год. Кизнерским сельским советом (входил в состав Сарапульского уезда Вятской
губернии) было принято постановление, в котором давалась оценка деятельности суда и в качестве решения, предлагалось за кражу назначать только высшую меру наказания. И еще один пример постановления, данным сельским советом: «вменяем местной санитарной комиссии в обязанность привязывать всех бродячих собак» [9]. Положение о народном контроле, которое в свое время предложил В.И. Ленин, и, на котором, заострил внимание Н.В. Крыленко, на современном этапе развития правотворчества нашло в развитии общественного контроля.
И П.И. Стучка и Н.В. Крыленко в качестве источника права указывают закон. Но именно П.И. Стучка обращает внимание на процедурные характеристики. Под законом понимался акт, принятый в определенном процессуальном порядке. Постановление Петроградского ВРК от 30 октября 1917 года определяло три стадии законотворческого процесса: законодательной инициативой обладали народные комиссариаты, которые вносили законопроект на рассмотрение правительством; далее шли стадия утверждения правительством, стадия подписания председателем правительства и опубликования закона [10]. Это был один из первых нормативных актов в котором говорилось о процедуре принятия законодательных актов. В дальнейшем законодательная процедура определяется в Конституциях Советского государства, более последовательно изложены основные стадии в Конституции СССР 1936 года. Здесь выделяются стадии законодательной инициативы, принятия закона палатами Верховного Совета: Советом Союза и Советом Национальностей. Законы принимаются простым большинством. Если закон принят обеими палатами, то он считается утвержденным. Подписываются законы председателем и секретарем Президиума ВЦИК. Они же направляют закон на опубликование. Тот же самый порядок принятия закона закрепляется и в республиканских конституциях. Конституциями 1924 года и 1936 года устанавливается принцип приоритета союзного акта над республиканским, за исключением тех вопросов, которые относятся к исключительному ведению республик.
Как в теории, так и в практике правотворчества основное внимание уделялось материальным, а не процедурным характеристикам. Что отражалось в акцентуации принципов правотворческой деятельности. «Характерными чертами законотворческой деятельности Верховного Совета СССР и верховных советов союзных и автономных республик являются: русский революционный размах и большевитская деловитость, последовательный демократизм и гибкость регламента, высокая организованность и неизменная эффективность р результатов» [11, с. 388]. ИД
Категория «законодательного процесса» Ч
т
по разному рассматривается в нынешней теории К государства и права и в конституционном праве. ё
Так в теории государства и права традиционно у её рассматривают, как разновидность правотвор- А
CM CM
ческого процесса, а тот в свою очередь оценивается как начальная стадия в механизме правового регулирования, а также как вид государственной деятельности.
В науке конституционное право законодательный процесс рассматривают как: «урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов» [12].
Законодательный процесс составляет совокупность предусмотренных законодательством процедур разработки, внесения на рассмотрение, принятия и введения в действие законов. Законодательный процесс рассматривается и как определенный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, последовательно повторяющихся во взаимной связи процедур.
Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко сформированы процессуальными нормами конституционного права. Пренебрежение какой-либо из стадий либо несоблюдение процедурных правил выражает нарушение законности в законотворчестве. История развития законодательства показывает, что постепенно оформляется система правотворческих отношений. На их содержание оказывает влияние историческая эпоха, но при этом сохраняется определенная преемственность в закреплении основных стадий, принципов и гарантий правотворчества. Нормы, определяющие порядок закрепления государственной воли, начинают образовывать отдельный предмет правового регулирования, а это является не маловажным фактором в становлении нового процессуального института - правотворческий (законодательный) процесс.
Литература
1. Рогов, В.А. История государства и права России I - начала XX веков. - М., 1995.
2. Владимирский-Буданов, М.Ф. Обзор истории русского права. - Ростов-на-Дону, 1995.
3. Неволин К.А. Энциклопедия законоведения /Классика российского права. Консультант-плюс, 2008
4. Ренненкампф Н.К. Юридическая энциклопедия. Изд.-е четвертое, Киев. 1913. /Классика российского права. Консультант-плюс, 2008
5. Коркунов Н.М. Указ и закон. - С.- Петербург. Типография М.М. Стасюлевича, 1894. /Классика российского права. Консультант-плюс, 2008
6. Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права- Москва, Типография «Русский труд», 1907.
7. Стучка П.И. Революционная роль права и государства. Общее учение о праве // Стучка П.И. Избранные произведения по марксистско-ленинской теории права. Рига, 1964.
8. Крыленко Н.В. Ленин о суде и уголовной политике: К 10-летию со дня смерти. 1924-1934/ Н.В. Крыленко. - М.: Советское законодатель-ство,1934.
9. Горохов В. Прокуратура в деревне // Вятская Правда, 1927-181-С.3.
10. СУ. 1917. № 1. Ст. 12.
11. Денисов А.Н. Основы марксистско-ленинской теории государства и права: курс лекций /; Высш. парт. шк. при ЦК ВКП (б), каф. гос. права и советск. стр-ва. - Москва: ВПШ при ВКП(б), 1948.
12. Безруков А.В. Конституционное право России: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2015.
EVOLUTION OF THE LAW-MAKING PROCESS IN RUSSIA: ASPECTS OF PERIODIZATION OF STAGES OF HISTORICAL DEVELOPMENT
Barantseva E.L.
Volga -Vyatsk Institute (branch) of the University named by O.E. Kutafin (MSAL)
The article deals with a topical issue related to the continuity and novelty of the law-making process in Russia. The purpose of the research is to analyze the views on the process of formation of law-making process in the national legal system of Russia. On the basis of comparison of ideas of pre-revolutionary, Soviet and modern jurists, as well as on the basis of the analysis of individual constitutional norms, the author of the article makes an attempt to come closer to the identification of sustainable qualities of the law-making process as a complex institute in procedural law. The author emphasizes that the very origin of the idea of public control in the implementation of legislative activity occurs in the Soviet period. In conclusion, the author comes to the conclusion that the law-making process belongs to a complex institute of procedural law, and at each stage of its historical development there was continuity in the identification of stages and principles of the law-making process.
Keywords: national legal system, normative act, law, legislation, legislative process, system of law
References
1. Rogov, V.A. The history of state and law of Russia I - early XX centuries. - M., 1995.
2. Vladimirsky-Budanov, M.F. Review of the history of Russian law. - Rostov-on-Don, 1995.
3. Nevolin K.A. Encyclopedia of Jurisprudence /Classics of Russian law. Consultant-plus, 2008
4. Rennenkampf N.K. Legal Encyclopedia. fourth edition, Kiev. 1913. /Classics of Russian law. Consultant-plus, 2008
5. Korkunov N.M. Decree and law. - St. Petersburg. Printing house of M.M. Stasyulevich, 1894. /Classics of Russian law. Consultant-plus, 2008
6. Trubetskoy E. N. Encyclopedia of Law - Moscow, Russian Labor Printing House, 1907.
7. Stuchka P.I. The revolutionary role of law and the state. The general doctrine of law // Stuchka P.I. Selected works on the Marxist-Leninist theory of law. Riga, 1964.
8. Krylenko N.V. Lenin on the court and criminal policy: On the 10th anniversary of his death. 1924-1934/ N.V. Krylenko. - M.: Soviet legislation, 1934.
9. Gorokhov V. Prosecutor's office in the village // Vyatskaya Prav-da, 1927-181-S.3.
10. SU. 1917. No. 1. Article 12.
11. Denisov A.N. Fundamentals of the Marxist-Leninist theory of state and law: a course of lectures /; Higher School of the Central Committee of the CPSU (b), Department of State Law and Sovietsk. page. - Moscow: Higher School of Economics at the CPSU(b), 1948.
12. Bezrukov A.V. Constitutional law of Russia: a study guide. 3rd ed., reprint. and additional M.: Justicinform, 2015.
