CC BY
224
№ 1, 2008 г.
НАУЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
ТАРБАЕВ С.А.
ЭВОЛЮЦИЯ ОСНОВНЫХ ЦЕЛЕЙ И МЕТОДОВ ПОЛИТИКИ США НА БЛИЖНЕМ
ВОСТОКЕ С 80-Х ГОДОВ XX ВЕКА
Период 80-х - начала 90-х годов XX века в развитии ситуации на Ближнем Востоке может быть охарактеризован как время стагнации мирного процесса в ближневосточном урегулировании.
Тем не менее, вопрос арабо-израильского урегулирования в политике США, хотя и был отодвинут на второй план, все же оставался в этот период в поле зрения американского руководства.
Представляется необходимым отметить, что в 80-е годы XX века условия для продолжения Соединенными Штатами посреднической деятельности в ближневосточном урегулировании были весьма неблагоприятными по ряду причин, среди которых особенно важными были острое противостояние с СССР, исключительно тесные военно-политические связи с Израилем и отказ Вашингтона от сотрудничества с арабскими сторонами конфликта.
Попыткой сдвинуть урегулирование с мертвой точки стало оглашение от 1 сентября 1981 года так называемого “плана Рейгана”, в котором для решения палестинского вопроса президент предложил создать автономию на оккупированных территориях Западного берега и сектора Газа, а затем по истечении пятилетнего переходного периода включить ее в состав Иордании.
Израильское вторжение в Ливан в 1982 году и последовавшие за этим события показали всю нестабильность обстановки на Ближнем Востоке и заставили Вашингтон на практике активизировать миротворческую деятельность.
Однако на практике “план Рейгана”, который американская администрация рассматривала как инициативу в пользу арабов и рассчитывала с помощью умеренных прозападных режимов превратить в основу для мирного урегулирования, потерпел полное фиаско. В данном случае Вашингтон не только продемонстрировал непонимание специфики подхода арабских стран, а также всей сложности и противоречивости ближневосточных реалий, но и не смог добиться поддержки со стороны своего ключевого союзника в регионе - Израиля. Фактически, администрация Рональда Рейгана оказалась не готова к решению такой сложной проблемы, как арабо-израильское урегулирование и снижение остроты конфликта на Ближнем Востоке.
Провал “плана Рейгана” вкупе с неблагоприятными условиями в регионе, проявившимися прежде всего в доминирующей роли праворадикальных сил в израильской политике, а также продолжающейся террористической активности палестинцев, привели к тому, что в середине 80-х годов и вплоть до начала в 1987 году первой палестинской интифады США предпринимали лишь очень осторожные попытки добиться прогресса мирного урегулирования.
Основные усилия при этом были направлены на то, чтобы прежде всего подтолкнуть участников конфликта к ведению мирных двусторонних переговоров. Не исключалась возможность проведения представительной международной конференции, но только в качестве первого шага к прямым двусторонним переговорам.
Вспыхнувшее в декабре 1987 года восстание палестинцев на оккупированных территориях - первая интифада - заставило Вашингтон действовать более решительно и спешно подготовить новую мирную инициативу.
В этой ситуации 4 марта 1988 года американский госсекретарь Джордж Шульц предложил новый план урегулирования. Этот документ как раз и предусматривал созыв широкой международной конференции под эгидой постоянных членов Совета Безопасности. Конференция должна была способствовать началу прямых двусторонних мирных переговоров Израиля с каждым из соседних арабских государств. Президент Рейган лично приложил определенные усилия для того, чтобы “план Шульца” обрел сторонников, прежде всего, в Израиле.
Характерной чертой этого момента было то, что, несмотря на то, что участие палестинцев в предполагаемых переговорах было насущной необходимостью, президент Рейган не уставал клеймить ООП как террористическую организацию, с которой США, разумеется, отказывались иметь какие-либо контакты. В этом, как представляется, заключался наиболее существенный недостаток
105
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
американского подхода, поскольку заключение соглашения между Израилем и палестинцами без участия ООП было бы просто невозможно.
По сути дела, “план Шульца” не получил поддержки ключевых участников ближневосточного противостояния, то есть Израиля и палестинцев, а также не встретил достаточного понимания в арабском мире. По этой причине, несмотря на все усилия американских дипломатов и даже президента, он так и не был реализован полностью или частично.
С точки зрения истории развития ситуации на Ближнем Востоке, однако и тем не менее, появление “плана Шульца” отражало определенную положительную динамику ближневосточной политики США. Важно то, что Вашингтон, пусть и допуская различные ошибки и просчеты, за счет таких попыток выдвижения мирных инициатив постепенно приобретал реальный опыт посреднической деятельности и, кроме того, давал понять израильским правящим кругам, что сложившийся статус-кво более уже неприемлем.
По сути дела, американские инициативы заставляли враждующие стороны во всеуслышание формулировать свои условия урегулирования, конкретизировать или пересматривать свои позиции, а это можно рассматривать как опосредованный диалог конфликтовавших сторон.
В итоге установление в конце 1988 года контактов с ООП стало единственным серьезным достижением американской дипломатии на ближневосточном направлении во второй половине 80-х годов.
В дальнейшем ходе событий и развития ситуации в регионе вскоре после избрания на пост президента Джорджа Буша США стали проводить жесткую линию в отношении Израиля, чтобы побудить его руководство занять более конструктивную позицию, делающую возможным начало диалога с палестинцами. Подобные попытки давления на Телль-Авив, в том числе с использованием экономических рычагов, тоже нужно рассматривать как новый и важный элемент американской политики в отношении арабо-израильского мирного урегулирования, возникший именно в 80-е годы XX века.
Следует отметить, что уже к весне 1990 года постоянные оговорки со стороны Тель-Авива и нежелание идти на компромисс породили в американском руководстве разочарование и неверие в результативность миротворческих усилий на ближневосточном направлении. В июне 1990 года, параллельно с охлаждением американо-израильских отношений, Вашингтон принял решение “приостановить” диалог с ООН.
Анализ развития ситуации позволяет полагать, что мирный процесс на Ближнем Востоке оказался в конце 80-х - начале 90-х годов в тупике, в значительной степени из-за действий сторон конфликта: как израильтян, занявших откровенно неконструктивную позицию, так и палестинцев, не сумевших обуздать экстремистов в своих рядах. Очевидно, что в подобных условиях любые посреднические усилия США становились просто бессмысленными, что было осознано администрацией Дж.Буша.
Серьезное возобновление мирного процесса стало возможным только после Кувейтского кризиса 1990-1991 годов, который, без преувеличения, самым коренным образом повлиял на обстановку в регионе и создал условия для поиска более эффективных путей урегулирования арабо-израильского конфликта.
Важную роль сыграл и такой фактор, как распад Советского Союза и его самоустранение с политической арены Ближнего Востока.
Новый важный этап эволюции подходов Соединенных Штатов к ближневосточному мирному процессу после окончания холодной войны охватывает период с 1991 по 2008 год.
Именно в 90-е годы XX века США удалось добиться на Ближнем Востоке определенных успехов. Американская администрация умело использовала благоприятную обстановку (контакты с Сирией, ослабленные позиции ООП и Иордании), сложившуюся в регионе после Кувейтского кризиса 1990-1991 годов, для организации мирной конференции в Мадриде и возобновления мирного процесса.
В частности, как отмечают эксперты, на “палестинском треке” США сыграли активную посредническую роль в рамках “процесса Осло”, главным образом, при подготовке и заключении Промежуточного соглашения 1995 года. Американские дипломаты также приложили немалые усилия, пытаясь спасти мирный процесс на этом направлении от краха после того, как эскалация насилия в регионе и приход в 1996 году к власти в Израиле правых поставили под вопрос реализацию достигнутых договоренностей.
Кроме того, Соединенные Штаты также выступили в качестве гарантии и спонсора важного иорданоизраильского мирного договора в 1994 году.
В то же время наименее успешными были действия Вашингтона на сирийском треке. Из-за ошибок американских дипломатов и нерешительности израильского руководства переговорный процесс на этом направлении продвигался очень медленно. Наконец, серьезный просчет, допущенный американцами в
106
№ 1, 2008 г.
1999 году при подготовке саммита в Женеве, привел к коллапсу переговорного процесса на этом треке и потере доверия сирийского руководства к американской администрации Дж.Буша.
Следует особо отметить, что в середине 90-х годов США пришлось во многом изменить подход к посреднической деятельности. Если в первой половине десятилетия Вашингтон лишь обеспечивал ведение диалога, предоставляя сторонам самостоятельно определять параметры соглашений и время от времени помогая сглаживать особенно острые углы, то после прихода к власти в Израиле Биньямина Нетаньяху американцам удалось оказывать на обе стороны давление и самим выдвигать серьезные мирные инициативы.
Более того, в начале XXI века имело место качественное изменение подхода США к проблеме палестино-израильского урегулирования: Вашингтон стал не просто пытаться убедить стороны прекратить насилие, но и начал прикладывать немалые усилия для того, чтобы ликвидировать социальную и экономическую базу конфликта.
Президент Дж.Буш и его администрация развили бурную деятельность, направленную на прямое поощрение серьезных демократических реформ в ПНА, которые рассматриваются Вашингтоном как наиболее необходимое современное условие для возобновления прерванного второй интифадой мирного процесса. Нельзя не отметить при этом тот факт, что такого рода инициатива американского руководства имеет ярко выраженный мессианский характер, поскольку демократия преподносится как глобальное универсальное средство для преодоления любых современных внешне- и внутриполитических кризисов, а содействие ее распространению в регионе объявляется главным и еда ли не “священным долгом” Соединенных Штатов и их союзников.
Таким образом, используя весь свой политический авторитет, США стали одним из учредителей и участников “квартета” международных посредников по Ближнему Востоку, призванного подтолкнуть стороны к поискам компромисса. Американский подход, который увязывал реформы ПНА с продолжением мирного процесса, лег в основу разработанного “квартетом” плана палестино-израильского урегулирования так называемой “дорожной карты” ближневосточного урегулирования.
Характерно также, что рассматриваемый период США оказывали всестороннюю финансовую поддержку реформаторским усилиям палестинского руководства, что можно рассматривать как серьезный положительный фактор. При этом Вашингтон прямо требовал от ПНА вести активную борьбу с терроризмом. Не менее важно то, что США всеми силами удерживали Израиль от агрессивных действий в отношении палестинцев в ответ на частые провокации ряда экстремистских организаций исламистского и националистического толка.
В январе 2006 года в результате победы ХАМАС на парламентских выборах на внутриполитической арене ПНА произошли значительные изменения. В этой связи от США потребовались дополнительные усилия по созданию благоприятных условий для осуществления палестино-израильского диалога.
Дальнейшая стратегия американского руководства на данном ближневосточном региональном направлении будет зависеть от того, удастся ли наладить устойчивые контакты с новым правительством ПНА и убедить его отойти от радикальных позиций. Судя по заявлениям и действиям американских официальных лиц, США не оставили надежд на позитивное развитие ситуации и сигнализировали ХАМАС о готовности к сотрудничеству.
Анализ состояния и деятельности этнических лобби в политике США и их влияния на ближневосточную политику показывает, что активность групп интересов является весьма существенной.
Важным фактором формирования внешне- и внутриполитического курса Вашингтона, который не может быть проигнорирован при рассмотрении политики США в отношении ближневосточного урегулирования, являются вопросы, касающиеся лоббирования в США, роли лобби в политической системе Соединенных Штатов. Группами интересов решаются многие актуальные проблемы и задачи политики. Механизмы регулирования лоббистской деятельности, а также отношение к лобби в американском обществе и политическом истеблишменте приобрели в США важную роль в общей системе современной внешней политики.
По своему состоянию и составу еврейская община США способна постоянно анализировать и координировать деятельность различных организаций, являющихся частью произраильского лобби.
Характерно, что в США существуют различные политические силы, действующие в интересах Израиля: с одной стороны, это американская еврейская община и созданные ею организации, а с другой, - это группы, не связанные с еврейской общиной, но придающие большое значение отношениям Соединенных Штатов с Израилем. Считается, что произраильское лобби США тесно связано с некоторыми профсоюзами и правохристианскими силами. Тем не менее, ведущая роль в произраильском
107
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
лоббировании конгресса и администрации США, несомненно, принадлежит американской еврейской общине. Как правило, если речь заходит о произраильском лобби, имеется в виду именно эта его составляющая, действующая очень активно и эффективно.
Произраильское лобби, организованное еврейской общиной США, имеет сложный состав: в первую очередь, это непосредственно лоббистская организация - AIPAC (American-Israel Public Affairs Committee), в то же время интересы Израиля защищаются различными общественными еврейскими организациями, которые, при всем том, не специализируются на политическом лоббизме, например, Американский еврейский комитет, Сионистская организация Америки, Национальный комитет действия и другие.
Влиятельные произраильские лоббистские организации, непосредственно связанные с американской еврейской общиной, характеризуются опорой, в первую очередь, на многочисленную, политически активную и мощную в финансовом отношении еврейскую общину. Характерен также их многообразный состав - от воинствующих сионистов до правозащитников; тесная взаимосвязь еврейских организаций, несмотря на кажущиеся различия; финансовые возможности, намного превосходящие возможности потенциальных конкурентов; прочные связи в правительственных кругах и в конгрессе, активное привлечение к лоббистской деятельности бывших государственных деятелей, имеющих серьезный опыт и знания.
Следует отметить в данном контексте, что какое-либо лобби, имеющее финансовую поддержку арабских государств и связанное с ними политически, в Вашингтоне, фактически, отсутствует. А то, что называется “арабским лобби”, на самом деле, представляет собой организации, созданные и финансируемые американскими арабами, которые стремятся укрепить свои позиции путем увеличения своего участия в политическом процессе.
Крупнейшие лоббистские организации арабской общины в США - это союз Американского арабского анти-дискриминационного комитета с Национальной ассоциацией американских арабов и Институт американских арабов.
Арабское лобби в последнее время старается повлиять на конгресс таким образом, чтобы сделать американскую политику на Ближнем Востоке более сбалансированной, т.е. учитывающей точку зрения арабов и ориентированной на развитие отношений с арабским миром, а не только с Израилем. Другая очень важная задача, стоящая перед арабским лобби, - завести связи и контакты в конгрессе, чего ему пока что очень не хватает.
Сравнение произраильского и арабского лобби в США показывает, что позиции произраильского лобби в США по-прежнему необычайно сильны, и американские политики почти всегда с готовностью выражают свою поддержку Израилю, но, тем не менее, и их арабские оппоненты сумели добиться некоторых успехов. Лоббистские усилия арабской общины стали в последние годы более организованными и эффективными, что, в свою очередь, способствовало росту ее политического авторитета, политики и администрация начала прислушиваться не только к голосу американских евреев. Однако американским арабам потребуется пройти еще очень долгий путь, чтобы сплотить свои ряды, аккумулировать необходимые ресурсы и превратиться в политическую силу, способную конкурировать с произраильскими объединениями и организациями.
В целом следует сделать вывод, что после арабско-израильских войн 1967 и 1973 годов, приводивших к обострению конфронтации между СССР и США, в американском руководстве возникло понимание того, что в условиях холодной войны локальный конфликт легко может превратиться в глобальный вследствие вовлечения сверхдержав.
Эмбарго, введенное нефтедобывающими арабскими странами в отношении Израиля и его союзников во время войны 1973 года, продемонстрировало, что продолжение конфликта создает прямую угрозу экономической безопасности США. Кроме того, сохраняющаяся напряженность мешала Вашингтону, в котором многие видели основного пособника израильской агрессии, налаживать отношения с арабскими государствами Ближнего Востока.
Однако уже в первой половине 70-х годов ХХ века Соединенные Штаты начинают все более активно участвовать в ближневосточном урегулировании, а в ряде случаев Вашингтон сумел добиться определенных успехов.
Женевская мирная конференция по Ближнему Востоку, организованная совместно с СССР и ООН в декабре 1973 года, стала первым шагом США в рамках мирного процесса. Она создала важный политический прецедент - арабы и израильтяне впервые встретились за столом переговоров - и позволила начать переговоры о разъединении войск.
108
№ 1, 2008 г.
Затем, благодаря челночной дипломатии Генри Киссинджера, Израиль подписал в 1974 году соглашения о разъединении войск с Египтом и Сирией. Это способствовало снижению напряженности, сохранявшейся после войны 1973 года, и риска возобновления боевых действий на Ближнем Востоке.
Президент США Джимми Картер сыграл ключевую роль при подготовке и подписании в 1978 году кемп-дэвидских соглашений, содержавших базовые принципы мирного урегулирования и знаменовавших собой серьезный психологический прорыв в деле преодоления взаимной ненависти и недоверия между арабами и израильтянами.
При посредничестве и поддержке Вашингтона в 1979 году был подписан мирный договор между Египтом и Израилем. Несмотря на все присущие ему недостатки, этот договор исключил возможность продолжения арабо-израильского конфликта в прежних масштабах.
Установление осенью 1988 года контактов с ООП позволило США стать полноценным посредником на палестино-израильском направлении мирного процесса, поскольку у них появились контакты с обеими противоборствующими сторонами. Кроме того, подобный шаг допустимо расценивать и как своеобразный исторический сигнал Тель-Авиву о том, что настало время для диалога с палестинским национальноосвободительным движением.
Следует также признать, что США сыграли ведущую роль в подготовке мирной конференции в Мадриде в 1991 году, умело использовав благоприятную обстановку, сложившуюся в регионе после Кувейтского кризиса, и добившись возобновления мирного процесса.
Позже США проделали значительную работу в рамках “процесса Осло” в 1993-2000 годах. Вашингтон оказывал дипломатическое давление на обе стороны конфликта, подталкивая их к выработке компромиссного решения. Во второй половине 90-х, несмотря на неблагоприятную обстановку в регионе, США приложили немало усилий, добиваясь от сторон конфликта выполнения ранее заключенных соглашений.
Далее Соединенные Штаты способствовали заключению исторически важного йордано-израильского мирного договора в 1994 году, выступив в качестве гаранта и спонсора.
Однако следует отметить, что, наряду с отмеченными выше успехами, США потерпели в своей посреднической деятельности несколько серьезных неудач, среди которых в результате проведенного анализа представляется необходимым выделить следующее.
Как известно, США в конце 70-х - начале 80-х годов не смогли обеспечить выполнение того раздела соглашения “Рамки мира”, который касался палестино-израильского урегулирования.
Позже, в 90-е годы, Соединенным Штатам так и не удалось добиться прогресса на сирийском треке. Из-за ошибок американской дипломатии урегулирование на этом направлении шло очень медленно, а серьезный просчет, допущенный американцами в 1999 году при подготовке саммита в Женеве, привел к коллапсу переговорного процесса и к откату на прежние позиции.
В июле 2000 года провал саммита в Кемп-Дэвиде ознаменовал крах “процесса Осло”, показал недостаточное понимание американским руководством позиции арабов и неготовность действовать более решительно, чтобы добиться от сторон выполнения соглашений. Как представляется, это отразилось на судьбе “процесса Осло” самым негативным образом.
Также явно негативные последствия имела попытка Вашингтона повлиять на ситуацию изнутри -через реформирование политики ПНА. Были созданы условия для прихода к власти движения ХАМАС, а это вновь поставило под вопрос судьбу мирного процесса на Ближнем Востоке.
Исторический анализ комплекса фактического материала и документальных источников позволили определить наиболее характерные черты американской ближневосточной политики на рубеже ХХ и XXI веков.
Во-первых, это цикличность, обусловленная переходом власти от одной администрации к другой. Каждый американский президент и его администрация по-своему подходили к решению проблемы ближневосточного урегулирования. Кроме того, перемещение израильского политического спектра от умеренных к правым и обратно заставляло американцев резко менять посредническую тактику в ходе дипломатических акций и переговоров.
Во-вторых, необходимость действовать в условиях, когда противники желают мира, но на совершенно разных, нередко взаимоисключающих условиях. В то же время глубокая вовлеченность США в переговорный процесс привела к затратам на поддержку урегулирования таких объемов времени и ресурсов, что США не могли прекратить свое участие в нем, поскольку это отразилось бы на их престиже в мире крайне нежелательно.
109
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
В-третьих, недостаточное внимание к кропотливой подготовительной работе по дипломатическому сближению позиций сторон нередко приводило к тому, что в результате предварительного согласования, проводимого при посредничестве США, у участников конфликта формировались неправильные представления о взглядах и намерениях оппонентов, что зачастую вело к неизбежному срыву переговоров, поскольку стороны прибывали на встречи с диаметрально противоположными представлениями о возможных параметрах будущих соглашений и оказывались не готовы к конструктивному диалогу в ходе переговорного процесса.
Сложность недопонимания специфики палестино-израильского конфликта, его долгая и запутанная история часто порождала атмосферу иррациональной взаимной ненависти и страха, преодолеть которую многие годы не удавалось.
В-четвертых, неполное осознание сложных мотивов сторон конфликта, для которых “героическая борьба” часто автоматически приносит общественное признание и огромный политический вес, нередко более привлекательна, чем мир на невыгодных условиях, сопряженный с непопулярными мерами.
В-пятых, особые отношения с Израилем приводили часто к тому, что, занимаясь поисками мирного решения, США не отказывались от односторонней поддержки Израиля, который с их точки зрения, является единственной демократической страной в регионе и, соответственно, ключевым союзником на Ближнем Востоке. Стремясь по традиции рассматривать варианты мирного урегулирования с точки зрения статус-кво, американское руководство в своих посреднических усилиях зачастую забывало о том, что Израиль в глазах общественного мнения является оккупирующей стороной и, согласно международному праву, именно он должен идти на уступки в переговорном процессе.
Рассмотрение деятельности еврейских и арабских лоббистских организаций в США показало, что произраильское лобби является одним из самых мощных в Вашингтоне, поскольку опирается на поддержку достаточно многочисленной финансово обеспеченной и политически очень активной еврейской общины США.
Главным объектом усилий произраильских лоббистов являются американские законодатели, в чьем ведении находятся вопросы предоставления помощи другим государствам и процесс определения политического курса США в мире.
Степень влияния произраильских групп интересов на политику США показать и измерить достаточно сложно, поскольку трудно провести грань между теми решениями, которые принимаются благодаря усилиям лобби, и теми, которые продиктованы собственными национальными интересами США. Тем не менее, однако, “всемогущество” произраильского лобби представляется скорее мифом, чем реальностью. Тель-Авив действительно получает от США политическую поддержку, но нельзя объяснять это только деятельностью лобби. Израиль - главный и надежный стратегический партнер США на Ближнем Востоке, и его поддержка отвечает интересам Соединенных Штатов. Египет, например, тоже получает значительный объем американской помощи, военной в том числе, однако, “египетского” лобби в Вашингтоне нет, но и в этой стране есть стратегические интересы США, в обеспечении которых на Ближнем Востоке и эта страна играет большую роль на протяжении многих десятилетий.
В последние десятилетия в Америке набирают силу лоббистские организации, созданные и финансируемые арабской общиной США. Основная цель арабского лобби - добиться, чтобы США проводили сбалансированную политику по отношению с арабским миром. Представители этих организаций все более активны в различных СМИ, они также все чаще выступают в качестве консультантов для президентской администрации, экспертов на слушаниях в Конгрессе и Сенате США, проводят экспертизу законопроектов, рассматриваемых в Конгрессе.
Однако в ходе поисков решений различных региональных проблем, в том числе арабо-израильского урегулирования, пока арабское лобби не может на равных конкурировать с произраильскими группами интересов, поскольку не имеет таких связей, а главное, располагает гораздо меньшими финансовыми и организационными ресурсами и опытом политической деятельности в глобальном масштабе.
В целом политика США в ближневосточном урегулировании в 90-е годы ХХ в. - начале XXI в. прошла очень серьезный эволюционный путь, американская администрация проделала значительную посредническую работу для урегулирования арабо-израильского конфликта. Тем не менее, в этом процессе развития были допущены серьезные ошибки, которые во многом предопределили замедленность мирного урегулирования на палестинском и, особенно, сирийском направлениях, установившуюся в начале XXI века и характеризующую нынешнюю ситуацию в регионе Ближнего Востока
110
