CC BY
69
УДК 347.471:635.018
Т. С. Серегина
Эволюция организационно-правовых форм объединений граждан в области садоводства и огородничества
Законодательное закрепление садоводческих и садово-огородных товариществ как юридических лиц, сходных по характеристикам с постсоветскими и современными садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, впервые произошло в советский период. По нашему мнению, садоводческое и садово-огородное товарищество советского периода - это организация в составе системы потребительской кооперации СССР, деятельность которой направлена на удовлетворение интересов членов товарищества, их семей и социалистического государства в целом.
В статье сделан вывод о том, что садоводческое, огородническое и дачное некоммерческое товарищество постсоветского периода (до 1 сентября 2014 г.) являлось самостоятельной организационно-правовой формой, в отличие от советского (кооперативного) периода и настоящего времени (с 1 сентября 2014 г. садоводческое, огородническое и дачное некоммерческое товарищество стало разновидностью товарищества собственников недвижимости).
Анализируя действующее российское законодательство в сравнении с советским и постсоветским (до 2014 года) периодом, делается вывод, что в современный период в решении многих организационно-правовых вопросов до сих пор сохранены тенденции советского периода, что и обусловило необходимость введения с 1 января 2019 г. существенных законодательных изменений.
Legislative consolidation of gardening and vegetable growing partnerships as legal entities, similar in characteristics to post-Soviet and modern gardening, vegetable growing and dacha farming non-profit partnerships, first occurred in the Soviet period. According to the author, the gardening, vegetable and growing partnership of the Soviet period is an organization within the USSR consumer cooperation system, whose activities are aimed at meeting the interests of the members of the partnership, their families and the socialist state as a whole. The article concluded that the gardening, vegetable growing and dacha farming non-profit partnership of the post-Soviet period (until September 1, 2014) was an independent organizational and legal form, unlike the Soviet (cooperative) period and the present (since September 1, 2014, gardening, vegetable growing and dacha farming nonprofit partnership has become a kind of partnership of property owners). Analyzing the current Russian legislation in comparison with the Soviet and post-Soviet (until 2014)
© Серегина Т. С., 2019
period, the author concludes that in the modern period the tendencies of the Soviet period are still maintained in solving many organizational and legal issues, which made it necessary to introduce from January 1, 2019 significant legislative changes.
Ключевые слова: садоводство, огородничество, дачное хозяйство, некоммерческое товарищество, потребительский кооператив, некоммерческое партнерство, товарищество собственников недвижимости.
Key words: gardening, vegetable growing, dacha farming, non-profit partnership, consumer cooperative, non-profit association, partnership of real estate owners.
Анализируя историко-правовые материалы (в числе которых Русско-византийский договор 911 г., Духовная грамота Ивана Даниловича Калиты, Русская Правда и иные документы) [5, 12, 13, 15], а также труды ученых
A. П. Вергунова и В. А. Горохова [4], а также И. В. Черказьяновой [16] и
B. Д. Черного [17], важно отметить, что возникновение садоводческих и огороднических объединений граждан напрямую было связано с развитием древнейших занятий человечества - садоводством и огородничеством. При этом представляется важным согласиться с мнением А. П. Вергунова и В. А. Горохова, которые утверждают, что «Русская история, ее конкретные события самым непосредственным образом отражались на характере садов и парков» [4].
В формировании российских садоводческих и огороднических объединений особую роль сыграли лидеры государства. Исследования нормативных правовых источников позволяют прийти к выводу о том, что, начиная с XVII в., феномены садоводства и огородничества постепенно приобрели «царский размах» - рассматриваемая деятельность становится «постоянной заботой царей».
Так, последний царь всея Руси и первый император Всероссийский Петр I создал образцовые сады и питомники, а для осуществления такой деятельности он пригласил на службу иностранных мастеров садоводства и огородничества.
По указам Павла I в 1797 г. вводится запрет на продажу дворовых людей и крестьян без земли, а также на разделение семей при продаже. Тем самым крестьяне и иностранные колонисты постепенно приобщаются к разведению плодовых деревьев и виноградников [1]. Император и самодержец Всероссийский Александр I разрешил отведение крестьянам общественных земель, безо всякого платежа в казну или сельскому обществу.
Всероссийский император, царь Польский и великий князь Финляндский, пятнадцатый самодержец из династии Романовых Николай I
97
предоставил сначала жителям Новороссийского края, затем Бессарабии, а также Закавказского края право разведения плодовых садов и виноградников на казенных и общественных землях на льготных условиях пользования, а в некоторых случаях и с предоставлением земли в полную собственность.
Ориентир государственных лидеров на поддержку садоводства и огородничества привел к появлению в XIX - начале XX в. Министерства земледелия и госимуществ (1894), формированию опытных садов и питомников (Петербургский Ботанический сад, Орловский древесный питомник, образцовые сады в Сочи, Сухуми и т. д.); а также созданию специальных училищ, опытных станций и школ садоводства и огородничества в Воронеже, Курске, Тамбове и других городах. Помимо этого, на практике широко распространялись «правильные знания» о плодовых культурах и организации ведения плодоводства.
Изучение теоретических материалов советского периода позволило прийти к выводу о том, что в советское время садоводческие и огороднические объединения стали постепенно обособляться, в отличие от «царского периода». Однако это всего лишь первые зачатки формирования таких объединений, полной самостоятельности садоводческие и огороднические объединения еще не приобрели. Так, в 1929 г. на свободных землях вблизи промышленных центров стали появляться садово-огородные кооперативные товарищества. Право на их создание официально было закреплено в п. 1 постановления Экономического Совета РСФСР от 13 апреля 1929 г. «О садово-огородных, жилищно-строительных кооперативных товариществах» [10].
В советский период садоводство и огородничество получили широкое распространение с принятием постановления Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 г. № 807 «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих» и постановления Совета Министров РСФСР от 16 декабря 1955 г. № 1522 «О дальнейшем развитии садоводства и виноградарства рабочих и служащих» [2]. Для урегулирования общественных отношений стали применяться типовые уставы, подробно регламентирующие деятельность садоводческих товариществ как юридических лиц, не являющихся государственными организациями.
А поскольку в рассматриваемый период широко применялся один из основных методов осуществления государственного руководства строительства коммунизма - социалистическая законность [11], то, все советские граждане, государственные органы, общественные и кооперативные организации, должностные лица безусловно и точно должны были исполнять все правовые нормы Советского государства, содержащиеся в постановлениях,
98
инструкциях, уставах, положениях и т. д. Данные обстоятельства доказывают тот факт, что самостоятельными юридическими лицами садоводческие и садово-огородные товарищества в СССР так и не были, они относились к потребительским кооперативным объединениям и организациям.
Период 1990-1991 гг. ознаменовался крайне низким жизнеобеспечением населения страны, заработная плата в сельском хозяйстве практически не выплачивалась. При этом государственный подход к возможности ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства в индивидуальном порядке стал более лояльным, чем в советское время. Поэтому уже в начале 1990-х гг. некоторые граждане набирали сразу несколько участков в дальнейшей надежде их выгодной реализации (не для производственных целей).
А поскольку объемы сельскохозяйственного производства были и остаются весьма существенными как для каждой отдельной семьи, так и в целом для российской экономики (в конце 1980-х гг. в коллективных садах производилась большая часть картофеля, овощей, плодов и ягод), то в связи с ослаблением отрасли сельского хозяйства в стране возник продовольственный кризис. Сложная экономико-политическая ситуация привела к стимулированию расширения землеотвода под садовые участки (особенно в крупных городах).
Как справедливо пишет С.Е. Жмурко, садовый участок для горожан стал средоточием всех интересов: в свободное от основной работы время люди использовали собственный труд, чтобы вырастить овощи и фрукты для семейного потребления и частично на продажу; для обездоленных слоев населения это был единственный вариант обеспечить себя благоустроенным жильем; помимо этого, они стали в большей степени проводить на своих участках все отпуска и выходные дни [6].
А с появлением Федерального закона № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» [9] садоводческое, огородническое и дачное некоммерческие товарищества стали признаваться самостоятельной организационно-правовой формой юридических лиц. В ст. 4 указанного закона было установлено, что граждане для реализации своих прав на получение садовых, огородных и дачных земельных участков вправе использовать любые три организационно-правовые формы объединений, обладающих статусом самостоятельного юридического лица - некоммерческой организации, а именно: 1) некоммерческое товарищество, 2) потребительский кооператив, 3) некоммерческое партнерство.
Анализируя законодательство 1998-2014 гг., можно прийти к выводу, что существенных различий в правовом регулировании садоводческого,
99
огороднического и дачного некоммерческого товарищества; садоводческого, огороднического и дачного потребительского кооператива; садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого партнерства не имелось; при этом каждая из рассматриваемых трех групп юридических лиц обладает своей спецификой.
Например, членство в любом таком объединении должно было быть основано на соблюдении определенных условий. В первую очередь, чтобы стать членом некоммерческого товарищества или партнерства необходимо было достижение лицом восемнадцатилетнего возраста; для потребительского кооператива - шестнадцатилетнего возраста. Однако и в данном случае закон допускал возможность лица стать членом объединения независимо от возраста, в том числе малолетним и несовершеннолетним лицам от 14 до 18 лет в случае, если к ним переходили права на земельные участки членов садоводческого объединения по наследству либо в результате дарения или иных сделок.
Вторым условием было наличие гражданства Российской Федерации, которое дает право беспрепятственного вступления в члены любого некоммерческого объединения. Иностранные лица и лица без гражданства также могли стать членами таких объединений, при этом особенности их прав на садовые, огородные и дачные земельные участки определялись в соответствии с законодательством Российской Федерации.
И третьим существенным условием стало наличие прав на земельные участки, находящиеся в составе садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений. Такие права могли быть приобретены гражданами как на момент создания соответствующего объединения, так и в дальнейшем в связи с переходом прав на земельные участки по гражданско-правовым или иным основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом РФ и земельным законодательством.
Что же касается особенностей уплаты взносов в садоводческое, огородническое и дачное некоммерческое объединение, то здесь целесообразно отметить различие в установлении видов взносов. Так, в некоммерческом товариществе и некоммерческом партнерстве существовали вступительные, членские и целевые взносы; а в потребительском кооперативе - вступительные, членские, паевые и дополнительные.
Помимо этого, любое садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение могло приобретать или создавать имущество за счет взносов его членов, что приводило к различным особенностям по форме собственности на имущество общего пользования:
100
- в некоммерческом товариществе имущество являлось совместной собственностью его членов (за исключением средств специального фонда, поскольку они являются собственностью самого товарищества и созданы на основании решения общего собрания товарищества);
- в потребительском кооперативе и некоммерческом партнерстве такое имущество находилось в собственности садоводческого, огороднического или дачного кооператива или некоммерческого партнерства как юридического лица.
Важно отметить, что в этот период существовал и ряд серьезных проблем, таких как: множественность организационно-правовых форм садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, неоправданно большие размеры членских и иных видов взносов, сохранившаяся советская тенденция административного преследования за строительство жилых домов на садовых и дачных участках с последующим запретом на регистрацию в пригодных для проживания объектах капитального строительства (об этом свидетельствуют, в частности, постановления Конституционного суда РФ от 14 апреля 2008 г. № 7-П и от 30 июня 2011 г. № 13-П) [18], внушительные цены на буровые работы и строительство скважин на воду, размер которых варьируется в пределах от 1 до 2,5 млн р. (в отсутствие централизованного водопровода без них проживание на даче невозможно), невозможность осуществления реальной поддержки садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям (как действующим, так и вновь созданным) со стороны органов местного самоуправления по обеспечению их инженерными коммуникациями и т. д.
Помимо этого, возникла и проблема законодательного урегулирования соотношения организационно-правовых форм юридических лиц: 1) садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого товарищества (занимающих достаточно весомое место в постсоветской России); 2) садоводческого, огороднического и дачного потребительского кооператива; 3) садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого партнерства.
Все это привело к возникновению труднорегулируемой действовавшим законодательством ситуации в садоводческом, огородническом и дачном хозяйстве страны, в котором практически половина всего населения (по разным оценкам число граждан варьируется от 40 до 60 млн чел.) занималась рассматриваемыми видами деятельности.
В итоге, с 1 сентября 2014 г. в России начался новый этап развития садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ. Они утра-
тили свою былую самостоятельность, а стали видом товарищества собственников недвижимости. Федеральным законом от 5 мая 2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» были внесены существенные изменения в положения Гражданского кодекса РФ о юридических лицах. В частности, было введено положение, согласно которому организационно-правовые формы некоммерческих организаций могут теперь быть предусмотрены только Гражданским кодексом РФ, а не иными федеральными законами, как раньше. Иными словами, в настоящее время в ГК РФ закреплен закрытый перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Все юридические лица стали существовать в корпоративной либо унитарной форме [8].
В итоге к корпоративным юридическим лицам стали относиться садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества; садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие партнерства; садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие потребительские кооперативы.
При этом, если ранее все они признавались самостоятельными некоммерческими организациями, то теперь стали видами иных некоммерческих организаций, также являющихся корпоративными. Так, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества стали видом товариществ собственников недвижимости; садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие партнерства - ассоциаций (союзов); садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие потребительские кооперативы -потребительских кооперативов.
Важно учитывать, что для Российской Федерации такая организационно-правовая форма юридического лица, как «товарищество собственников недвижимости» является новой и мало исследованной [3].
В настоящий момент товарищества собственников недвижимости в России на практике сталкиваются с рядом проблем, требующих доктриналь-ного разрешения, к примеру: 1) очень сложен порядок распоряжения имуществом общего пользования членов товарищества собственников недвижимости; 2) нередко возникают злоупотребления при банкротстве товарищества собственников недвижимости; 3) появилась коллизия между общим и специальным законодательством: членами товарищества собственников
недвижимости могут быть только собственники земельных участков, однако членами садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ являются не только собственники, но и арендаторы земельных участков, а также лица, имеющие земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования.
В результате реформы законодательства о садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве с 1 января 2019 г. в России упразднилось дачное хозяйство и остались лишь садоводческие некоммерческие товарищества и огороднические некоммерческие товарищества. Таким образом, по мнению А. А. Кунаккузина и Г. А. Иванцовой, происходит «стирание» специфики садоводческих и огороднических товариществ по действующему гражданскому законодательству в условиях применения к ним норм о товариществах собственности недвижимости [7].
Следует подчеркнуть, что современное законодательство о садоводстве и огородничестве нуждается в упорядочении. На наш взгляд, изменения действующего законодательства о садоводческих (огороднических) некоммерческих товариществах, товариществах собственников недвижимости должны быть направлены прежде всего на сохранение идентифицирующих признаков и частичной самостоятельности садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ.
Это можно сделать посредством введения, например, в ст. 123.12 Гражданского кодекса РФ пункта, допускающего возможность участия в товариществе собственников недвижимости лиц, имеющих земельных участок на праве собственности и ином вещном праве (пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования). В п. 1 этой же статьи можно внести изменения, к примеру, о закреплении в нем возможности формирования товариществ собственников недвижимости в соответствии с территориальным принципом - по месту нахождения земельных участков (на которых в том числе расположены объекты недвижимости).
В целом дальнейшие исследования должны быть направлены на выявление проблем товариществ собственников недвижимости, садоводческих некоммерческих товариществ и огороднических некоммерческих товариществ, и поиск способов их преодоления.
Список литературы
1. Балашова С. А. Организация садоводства. - М., 2012. - С. 6.
2. Бутовецкий А. И. Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества как собственники недвижимости (новеллы Гражданского кодекса Российской Федерации) // Право: журн. Высш. шк. экономики. - 2014. - № 4. - С. 93.
3. Бутовецкий А. И., Ковалева Е. Л. Комментарий к новому закону «О ведении гражданами садоводства и огородничества». - М., 2018. - С. 5.
4. Вергунов А. П., Горохов В. А. Русские сады и парки. - М., 1987. - С. 5
5. Елина О. Ю. От царских садов до советских полей: история сельскохозяйственных опытных учреждений XVIII - 20-е годы XX в. Т. I. - М., 2008. - С. 205 - 207.
6. Жмурко С. Е. Садоводы, дачники и их объединения: защита прав и интересов. - М., 2016. Вып. 7. - С. 3.
7. Кунаккузин А. А., Иванцова Г. А. Товарищество собственников недвижимости как организационно-правовая форма некоммерческих организаций // Путь науки. - 2015. - № 5. - С. 86.
8. О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации: федер. закон от 5 мая 2014 № 99-ФЗ // СЗ РФ. - 2014. - № 19. - Ст. 2304.
9. О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан: федер. закон от 15 апр. 1998 № 66-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - № 16. - Ст. 1801.
10. О садово-огородных, жилищно-строительных кооперативных товариществах: постановление Экономического Совета РСФСР от 13 апр. 1929 г. // Изв. ЦИК СССР и ВЦИК. - 1929. - № 91.
11. Прытков А. М. Что надо знать председателю правления потребительского общества по правовым вопросам. - М., 1972. - С. 3.
12. Рубаник В. Е. Государство, право и суд в Киевской Руси: историко-юри-дический очерк. - М., 2013. - С. 231.
13. Сахаров А. Н. Дипломатия Древней Руси (IX - первая половина X в.). -М., 2014. - С. 10.
14. Создание условий для развития садоводства обсудили в Госдуме [Электронный ресурс]. - URL: <http://souzsadovodov.ru/news/glavnye-novosti/227-sozdanie-usloviy-dlya-razvitiya-sadovodstva-obsudüi-v-gosdume> (дата обращения: 20.04.2019).
15. Черепнин Л. В. Русские феодальные архивы XIV-XV веков. Ч. 1. - М., 1948. - С. 18.
16. Черказьянова И. В. История садоводства в Старой Руссе. Научно-популярный очерк. - СПб., 2011. - С. 8.
17. Черный В. Д. Русские средневековые сады. Опыт классификации. - М., 2010. - С. 3.
18. Чурилов Ю. Ю. Судебные прецеденты для практикующих юристов. - Ростов н/Д., 2017. - С. 264-266.
