CC BY
75
ISSN 1997-0803 ♦ Вестник МГУКИ ♦ 2014 ♦ 4 (60) июль-август ^
Эволюция нормативно-правовых
основ туристской деятельности в период 1993—2013 годов
УДК 338/48
Т. А. Зайцева
Московский государственный университет культуры и искусств
В статье рассмотрены вопросы нормативно-правого регулирования туристской деятельности в России с 1993 по 2013 годы. Уделено внимание разработке общегосударственных, отраслевых и ведомственных актов, направленных на поддержку туристской индустрии в Российской Федерации. Отмечена роль Конституции РФ, устанавливающей права граждан на отдых. В статье уделено внимание совершенствованию нормативного и правового регулирования региональной политики и регионального управления туристской деятельностью путём разработки и утверждения концепций, программ и стратегий регионального развития туризма и санаторно-курортного комплексов.
Ключевые слова: туризм, туристская политика, регулирование туристской деятельности, право.
T. A. Zaitseva
Moscow State University of Culture and Arts, Ministry of Culture of the Russian Federation (Minkultury), Bibliotechnaya str., 7, Khimki city, Moscow region, Russian Federation, 141406
EVOLUTION OF THE REGULATORY FRAMEWORK TOURIST ACTIVITY IN THE PERIOD OF 1993—2013
In article questions of the standard-right regulation of tourist activity in Russia from 1993 to 2013 are considered. The attention to development of the nation-wide, industry and departmental acts directed on support of the tourist industry in the Russian Federation is paid. The role of the Constitution of the Russian Federation establishing the rights of citizens for rest is noted. In article the attention to improvement of standard and legal regulation of regional policy and regional government by tourist activity by development and the approval of concepts, programs and strategy of regional development of tourism and sanatorium complexes is paid.
Keywords: tourism, tourism policy, regulation of tourist activity, the right.
К началу XXI века туризм «стал выгодной и высокодоходной отраслью, сравнимой по эффективности инвестиционных вложений с автомобилестроением и нефтегазодобывающей и перерабатывающей промышленностью» [1]. Кроме того, туризм всё чаще выступает весомым фактором стабилизации всего социально-экономического процесса,
обеспечивая приток денежных средств в регион, создавая рабочие места, прежде всего для местного населения, стимулируя производство товаров и услуг, улучшая инфраструктуру и коммуникации, внося реальный вклад улучшение платёжного баланса страны. Являясь важным средством физического и духовного оздоровления, воспитания,
ЗАЙЦЕВА ТАТЬЯНА АЛЕКСАНДРОВНА — кандидат педагогических наук, профессор, заведующая кафедрой международного и внутреннего туризма Московского государственного университета культуры и искусств, заслуженный работник культуры РФ
ZAITSEVA TATIANA ALEKSANDROVNA — Ph.D. (Pedagogical Sciences), Professor, Head of the Department of international and domestic tourism of the Moscow State University of Culture and Arts, Honored worker of culture of the Russian Federation
e-mail: [email protected] © Зайцева Т. А., 2014
^ Экономика и культура
ф
познания и повышения культурного уровня населения, туризм оказывает влияние на сохранение исторического и природного наследия, развитие природного и культурного ресурсного потенциала, ведёт к гармонизации отношений между странами и народами, заставляет правительства и организации гражданского общества активно участвовать в деле сохранения и оздоровления окружающей среды.
Значение туризма как неотъемлемой части образа жизни современного человека подчёркивается в Конституции Российской Федерации.
Хотя термин «туризм» отсутствует в Конституции РФ, тем не менее право на отдых рассмотрено в этом важнейшем для страны документе полно и многосторонне. Каждый имеет право на отдых, говорится в ст. 37 п. 5 Конституции РФ [2]. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск. Регулирование реализации права на отдых осуществляется в общегосударственных, отраслевых и ведомственных актах трудового пра ва.
Кроме того, Консти ту цией РФ закреплены основные права и свободы человека и гражданина, важные для сферы туризма, в том числе право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27); право на охрану здоровья, в связи с чем в РФ поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта (ст. 41). В Конституции РФ закрепляется также гарантия государства обеспечивать своим гражданам защиту и покровительство за пределами РФ (ст. 61).
С 1992 года в нашей стране начинает формироваться современная правовая база цивилизованного туристского рынка.
В 1992 году, согласно постановлению Правительства РФ от 3 августа 1992 года № 539 «Об утверждении Положения о Министер-
стве культуры и туризма РФ» [3], в России был создан государственный орган регулирования туристской сферы. Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, Россия постепенно приводит своё законодательство в соответствие с общепринятыми международно-правовыми нормами.
Источником концептуальных и законодательных основ ту рист ской дея тельности в России послужила международно-правовая практика в сфере туризма.
Общие концептуальные положения и правовые нор мы со вре мен ного рос сий ского туризма были сформулированы на государственном уровне в 1990-х — начале 2000-х годов. В соответствии с рекомендациями международных актов и с учётом национальных ин тересов страны од ной из приори тет ных задач нашего государства провозглашена все мер ная под держ ка раз ви тия ту риз ма. К началу XXI века сложились вполне определённые направления государственной политики Российской Федерации в области туризма. Они отражены в последней редакции Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [4].
Государство, содействуя туристской деятель но сти и соз да вая бла гопри ят ные условия для её развития, приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности законодательно оп ре де ляет под держ ку и раз ви тие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма. Государственным регулированием и государственной поддержкой охвачен сегодня широкий круг аспектов, проблем и направлений туристской дея тельно сти, включая разработ ку и реализацию федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма, содействие в продвижении туристского продук та на внутрен нем и мировом туристских рынках, защиту прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности, информационное обеспечение туризма и
ф
ISSN 1997-0803 ♦ Вестник МГУКИ ♦ 2014 ♦ 4 (60) июль-август ^
ф
целый ряд других сторон и граней туристского процесса в России.
Совершенствование нормативного правового регулирования реализуется на всей территории Российской Федерации. Её практическое воплощение происходит, главным образом, на уровне отдельных субъектов Федерации (республик, краёв, областей, автономных областей и округов, городов федерального значения). Одна из основных задач региональной политики и, соответственно, регионального управления туристской деятельностью заключается в постепенном выравнивании благосостояния на-се ле ния в ка ж дом регионе, ис клю че нии чрезмерных контрастов социальных условий. Основные направления региональной политики в области туризма в Российской Федерации реализуются путём разработки и ут вер жде ния кон цеп ций, про грамм и стратегий регионального развития туризма и санаторно-курортного комплекса, путём соз да ния и под держ ки ос нов ных ком понен-тов туристской инфраструктуры (гостиниц, туристско-информационных центров и др.). Активно развивается региональное законодательство о туристской деятельности. Во мно гих субъ ек тах Рос сий ской Фе де ра ции к настоящему времени приняты специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (законы «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутреннего и въездного туризма» и т.д.).
К сожалению, не всегда региональные законы реально способствуют развитию туризма в субъектах РФ, так как их содержание дублирует содержание федерального закона. В федеральном законе заложены общие подходы к регулированию сферы туризма. Между тем региональные законы обяза ны помогать в решении про блем, связанных с развитием туристских дестинаций Рос сии.
В структуре исполнительной власти субъектов Российской Федерации образованы и
функционируют органы управления туризмом, на которые возложены функции государственного регулирования туристской деятельностью на территории конкретного субъекта Федерации. К органам управления туризмом, наряду с монофункциональным назначением (агентства), отнесены и органы управ ления с по лифунк циональным на значением (департаменты, комитеты, управления, министерства) [5]. Однако несмотря на разницу в названиях органов управления, цели, задачи и функции этих подразделений в отношении туристской деятельности в целом очень схожи, так как регулируются соответствующими нормативно-правовыми актами и положениями.
Так, например, среди основных задач Департамента инвестиционной политики и государственной поддержки предпринимательства Тюменской области в части развития внут рен него и въезд ного ту риз ма осо бо выделяются такие задачи, как разработка и реализация областных программ и комплексов мероприятий по развитию внут-рен него и въездного ту ризма в Тюменской области; меры государственной поддержки субъектов туристской индустрии; содей-ст вие раз ви тию ви дов ту риз ма, на прав ленных на увеличение туристического потока в Тюменскую область и повышение инвестиционной привлекательности туристической отрасли; участие в разработке и исполнении федеральных программ развития туризма в Тюменской области; содействие продвижению туристского продукта и распространение информации о туристских объектах Тюменской области и ряд других направлений [6]. Аналогичные задачи решают органы управ ления ту риз мом и в дру гих регионах.
С принятием в 2003 году Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и последующих изменений к нему существенно расширились права администраций районного и муниципального уровня в части самостоятельного решения многих вопросов организации
ф
^ Экономика и культура
Ф
и поддержки туристском деятельности на территории муниципальных образований. Поэтому к настоящему времени функции ре гио нальных ор га нов управ ле ния ту риз-мом дополнены специальными функциями и, соответственно, специальными подразделениями в структуре муниципальных администраций, которые занимаются вопросами государственного регулирования туристской дея тельности.
В начале XXI века туризм в Российской Федерации представлял собой сложный межотраслевой комплекс, в рамках которого непосредственно туристская деятельность, направленная на организацию путе-ше ст вий, всё в боль шей степе ни ста нови лась од ной из от рас лей эко но ми ки.
Новые подходы к государственному регулированию развития туризма в сочетании с богатейшим природным и культурно-историческим потенциалом России создали предпосылки для формирования российской туристской отрасли как высокодоходной, способной решать социально-экономические проблемы и выступать мощным фактором оздоровления нации.
Серьёзные изменения произошли в области законодательного регулирования туристской сферы в середине первого десятилетия нового века. Эти изменения оказали ощу ти мое влия ние на каче ст вен ное со стояние всей ин дуст рии российско го ту риз ма, придали новый импульс её развитию благодаря сис тем ным мерам по по вы ше нию ответственности туроператоров, расширению географии российского туристского предложения, улучшению качества национального туристского продукта. Так, например, Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [7] и изменения в нём от 2006 года при мощной государственной поддержке позволяют создавать особые экономические зоны турист-ско-рекреационного типа (ОЭЗ ТРТ) на Алтае, Байкале, в Ставропольском крае и др. регионах. Положения закона направлены на то, чтобы российские туристские центры и
курорты достигли международного уровня. Впервые в России законодательно был утверждён порядок привлечения инвестиций, вы год ный рос сий ским и зару беж ным ин ве-сторам.
Из ме не ния, вне сён ные в 2007 году в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», свя за ны, пре ж де все го, с от ме ной ли цен зи-рования и введением института финансовых гарантий, повышающих, по мнению законо-дате лей, степень от вет ст вен ности организаторов ту риз ма перед их клиен та ми. Вне сено су ще ст вен ное уточ не ние в тол ко ва ние понятия «социальный туризм»: теперь он может официально осуществляться «за счёт средств работодателей». Впервые в российском законодательстве появились понятия туристских профессий: экскурсовод, гид-переводчик, инструктор-проводник. Турист ский продукт в обнов лён ном за конода-тельстве представлен как комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта. Расширено понятие «индустрия туризма»: в него теперь включены не только операторы туристских информационных систем, но и такие компоненты, как объекты санаторно-курортного лечения, которое в результате обрело давно уже признанное в мире зна-че ние ле чебного ту риз ма. В совет ское вре мя санаторно-курортное лечение и туризм были законодательно и ведомст вен но разобщены, хотя эти виды деятельности осущест-в ля лись в од них и тех же ку рорт но-ту рист-ских центрах, с использованием одних тех же ле чеб ных и оз до рови тель ных фак торов и методов.
Учитывая тот факт, что наличие разнообразных туристско-рекреационных ресурсов страны позволяет развивать практически все ви ды ту риз ма, сре ди при ори тет ных и актуальных направлений в Федеральной целевой программе развития внутреннего
Ф
ф
Ф
ISSN 1997-0803 ♦ Вестник МГУКИ ♦ 2014 ♦ 4 (60) июль-август ^
и въездного туризма до 2018 года называет ся раз ви тие таких ви дов, как рек реа ци-онный (пляжный), культурно-познавательный, деловой, активный, оздоровительный и экологический туризм, а также морские и речные круизы, сельский туризм, создание условий для автотуристов и др. [http://www. russiatourism.ru/]. Так, эффективное освоение богатейшего культурно-познавательного потенциала может принципиально изменить ситуацию. В международном рейтинге кон ку рен тоспособности стран в ту рист-ском секторе, опубликованном Всемирным экономическим форумом в марте 2009 года, Россия заняла лишь 59 место из 133 стран, а российские объекты культурного наследия при этом занимают 9-е место. Перспективность активизации культурно-познавательного потен циала для развития ту ризма очевидна, так как в условиях нестабильных сезонных условий в большинстве регионов именно культурно-познавательный туризм может стать катализатором устойчивого и наиболее равномерного туристского потока, в наименьшей степени зависимого, по срав не нию с дру ги ми ви да ми и фор ма-ми туризма, от сезонных колебаний. Поэтому в 2012 году Правительством Российской Федерации была принята Государственная про грам ма по Россий ской Фе де ра ции «Развитие культуры и туризма на 2013—2020 годы», которая представляет систему мероприятий и инструментов, обеспечивающих
достижение приоритетов и целей государствен ной по ли ти ки в сфе ре культу ры и ту риз-ма, и нацелена на максимальное использование возможностей взаимной интеграции туристских организаций и организаций сферы культуры как на уровне регионов, так и на федеральном уровне [http://www.lawrussia.ru/ texts/legal_213/doc213a408x530.htm]. При этом учи ты вает ся, что в ми ро вой струк ту ре туристских поездок ведущая роль принадлежит культурно-познавательным мотивациям. В 2012 году Российскую Федерацию посети ли 28,2 млн. иностран ных гра ж дан, из ко торых лишь око ло 10 про цен тов при бы ли с туристскими целями, тогда как, согласно прогнозу Всемирной туристской организации, Российская Федерация при соответствующем уровне развития туристской ин-фра струк ту ры спо собна при ни мать в год до 40 млн. иностранных туристов.
Таким образом, усовершенствованное законодательство и организационные механизмы, активная и целенаправленная государственная политика в сфере туризма позволяет ощутимо активизировать использование богатейшего природного и культурно-исторического туристского потенциала нашей страны, наиболее эффективно решать проблемы социального характера, связанные с доступностью к культурным и при род ным цен но стям, при вле кать в Россию всё большее количество туристов из-за ру бе жа.
Примечания
1. Государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма на 2012—2020 годы» : утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 2567-р.
2. Ежегодный доклад о состоянии и проблемах развития туризма в России // Национальная туристская ассоциация. Москва, 1995. 2 с.
3. Конституция Российской Федерации : принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года [Электронный ресурс] : [веб-сайт]. Электрон. дан. 2009. URL: http://constitution.kremlin.ru (дата обращения: 2.03.2014).
4. Постановление Правительства Тюменской области от 3 июля 2006 года № 160 «Об утверждении "Положения о департаменте инвестиционной политики и государственной поддержки предпринимательства Тюменской области"» [Электронный ресурс] : [веб-сайт]. Электрон. дан. 2006. URL: http://admtyumen.ru/ogv_ru/index.htm
5. Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской
Ф
ф
^ Экономика и культура
Федерации (2011—2018 годы)» : утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 года № 644.
6. Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» № 132-Ф3 от 24 ноября 1996 года (ред. от 03.05.2012 № 47-ФЗ).
7. Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» № 116-ФЗ от 22 июля 2005 года (ред. от 23.07.2013 № 231-ФЗ).
References
1. State Program of the Russian Federation «Development of Culture and Tourism for 2012—2020». (In Russian).
2. Ezhegodnyy doklad o sostoyanii i problemakh razvitiya turizma v Rossii [Annual report on the status and problems of tourism development in Russia]. Natsional'naya turistskaya assotsiatsiya [National Tourism Association]. Moscow, 1995. 2 p.
3. Constitution of the Russian Federation : adopted by the popular vote December 12, 1993. Available at: http://constitution.kremlin.ru (accessed: 2.03.2014). (in Russian).
4. Resolution of the Government of the Tyumen region from July 3, 2006 № 160 «On approval of the 'Regulations of the Department of Investment Policy and State Support of Enterprising of Tyumen Region'». Available at: http://admtyumen.ru/ogv_ru/index.htm. (In Russian).
5. Federal Target Program «Development of domestic tourism in the Russian Federation (2011—2018 years)». (In Russian).
6. Federal Law «On the basis of tourist activity in the Russian Federation» № 132-FL dated 24 November 1996 (eds. from 03.05.2012 № 47-FL). (In Russian).
7. Federal Law «On Special Economic Zones in the Russian Federation» № 116-FL of 22 July 2005 (eds. from 23.07.2013 № 231-FL). (In Russian).
# ^
о^еномен «культурного бренда» в процессе создания имиджа российских регионов
УДК 332.14:338.48 А. С. Старцева
Московский государственный университет культуры и искусств
В статье анализируется сущность феномена «культурный бренд». Культурный бренд может продуцироваться на основе концепции определённого историко-культурного памятника, который может претендовать на повсеместную известность в своём регионе, стране, мире. Выявляется целесообразность создания и продвижения «культурного бренда», рассматриваются проблемы, связанные с особенностями формирования «культурного бренда» российских регионов и страны в целом. Рассматривается символизация, закладываемая в концепцию создания «культурного бренда» (логотип как средство идентификации определённой территории в его символическом виде), а также его ценностная основа. Приводятся примеры создания бренда российских регионов: Тулы, Рязани. Выявляются их недостатки и преимущества. Исследуется проблема, связанная с процессом отчуждения от нравственных и эстетических ценностей, которая является отражением механизма «снижения» культурного уровня населения, имеющего стихийный характер. Данная проблема оказывает непосредственное влияние на имидж территории. Ключевые слова: культурный бренд, имидж и бренд территории, геокультурный бренд, репрезентация региона.
СТАРЦЕВА АНАСТАСИЯ СЕРГЕЕВНА — аспирантка кафедры культурологии и антропологии Московского государственного университета культуры и искусств
STARTSEVA ANASTASIIA SERGEEVNA — doctoral student of Department of cultural studies and 195
anthropology, Moscow State University of Culture and Arts
e-mail: [email protected] © Старцева А. С., 2014
