ЭВОЛЮЦИЯ МЕХАНИЗМОВ РАССМОТРЕНИЯ СПОРОВ МЕЖДУНАРОДНЫХ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ С ИХ СЛУЖАЩИМИ Текст научной статьи по специальности «Право»

SCRIPTORIUM

JUSTICIA

Эволюция механизмов рассмотрения споров международных межправительственных организаций с их служащими

Александра Попова*

Воспринимаемые сегодня как некая данность иммунитет международных межправительственных организаций от юрисдикции национальных судов, а также особый статус их сотрудников потребовали создания особых механизмов обеспечения защиты прав международных служащих для урегулирования возникающих внутренних трудовых споров. На сегодняшний день в рамках большинства международных организаций функционируют различные, как формализованные, так и неформализованные, механизмы по рассмотрению соответствующих трудовых споров. Их создание смогло обеспечить международным служащим возможность урегулировать трудовые конфликты с международной организацией-работодателем в условиях отсутствия доступа к национальным судам. Тем не менее в последнее время особенно остро встаёт проблема эффективности таких механизмов с точки зрения обеспечения надлежащих стандартов защиты прав служащих и доступности правосудия. В статье освещаются вопросы эволюции механизмов рассмотрения споров между международными организациями и их служащими с точки зрения реализации права на доступ к правосудию, а также проводится анализ современных подходов международных и национальных судов к данной проблематике. На основе судебной практики делается вывод о необходимости совершенствования механизмов по рассмотрению внутренних трудовых споров международных организаций со служащими в контексте современных международно-правовых реалий.

^ Международные служащие; формализованные и неформализованные механизмы по рассмотрению внутренних трудовых споров; квазисудебные 001: 10.21128/2226-2059-2017-4-55-66 органы; эквивалентная защита; функциональный иммунитет

1.Введение

Осуществляя возложенные на них полномочия, служащие международных межправительственных организаций нередко сталкиваются с нарушениями своих трудовых прав со стороны органов международных организа-ций1. Среди таких нарушений можно встретить: несоблюдение порядка назначения ра-

* Попова Александра Николаевна — аспирантка кафедры международного права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, Москва, Россия (e-mail: Popova-Alexandra.N@yandex.ru).

1 Термин «международная организация» используется применительно к международным межправительственным организациям.

ботника на должность, нарушение норм о пенсионном обеспечении, выплате компенсаций по случаю утраты трудоспособности, производственных травм, болезни и др. Возникающие разногласия зачастую приводят к возникновению спора, который требует разрешения третьей стороной. Первые внутренние механизмы по рассмотрению споров между международными организациями и их служащими возникли параллельно с появлением первых универсальных международных организаций. Так, в рамках Лиги Наций действовала не только процедура обжалования административных решений в Совет Лиги, но и был создан специальный квазисудебный орган — Административный трибунал Лиги

Наций. Однако лишь с закреплением в международном праве понятия иммунитета международных организаций от юрисдикции национальных судов возникла реальная потребность в обеспечении внутренними механизмами защиты прав международных служащих. Целями настоящей статьи являются рассмотрение эволюции данных механизмов, начиная с изучения причин и обстоятельств их создания и заканчивая современными проблемами обеспечения надлежащих стандартов защиты прав служащих, а также исследование вопроса о возможных путях совершенствования существующих механизмов. Для этих целей автор анализирует роль иммунитета международных организаций от юрисдикции национальных судов как основной причины создания механизмов рассмотрения споров со служащими, даёт общий обзор таких механизмов, а также рассматривает проблему эффективности защиты прав служащих в контексте реализации права на доступ к правосудию. Эволюция механизмов по рассмотрению внутренних трудовых споров представляет собой путь поиска на практике наиболее эффективных средств урегулирования разногласий по трудовым вопросам и свидетельствует о том, что подходы к вариантам решения данных проблем постепенно стали меняться на более прогрессивные. Исследование вопросов эволюции производится главным образом с помощью исторического подхода (изучение развития таких механизмов во времени), а также с помощью эмпирического метода (обзор актуальной практики ряда международных организаций, решений международных судов по правам человека и национальных судов). В силу значительного числа международных организаций в настоящей статье исследуются механизмы не всех существующих организаций, а лишь наиболее известные и наиболее активно используемые механизмы рассмотрения споров с международными служащими.

2. Иммунитет международных организаций от юрисдикции национальных судов: развитие механизмов по рассмотрению внутренних трудовых споров

Со второй половины 40-х годов XX века обозначилась тенденция стремительного роста

числа международных межправительственных организаций, что неизбежно повлекло за собой увеличение численности международных служащих и, как следствие, возрастание числа внутренних трудовых споров. К тому времени национальные суды, куда всё ещё обращались международные служащие за защитой своих прав, стали уже достаточно активно отказывать в разрешении такой категории конфликтов, признавая отсутствие у них юрисдикции на рассмотрение споров с участием международных организаций и подтверждая неприменимость национального права к регулированию соответствующих правоотношений2. Так, Кассационный суд Италии в решении по делу International Institute of Agriculture v. Profili постановил, что поскольку Международный институт сельского хозяйства обладал полномочиями самостоятельно принимать решения по внутренним вопросам, без вмешательства государств-членов, то в отсутствие согласия Института такое вмешательство недопустимо3. Постепенно в международном праве появилось более общее понятие иммунитета международных организаций от юрисдикции национальных судов, отправной точкой для которого стала Конвенция ООН о привилегиях и иммунитетах Объединённых Наций, которая впервые закрепила иммунитет Объединённых Наций, имущества и активов этой организации «от любой формы судебного вмешательства, кроме случаев, когда организация сама определённо отказывается от имму-нитета...»4. Иммунитет от юрисдикции национальных судов позволил обеспечить независимое функционирование международных организаций, а также не допустить, чтобы национальные суды разных государств предоставляли бы международным служащим неодинаковые средства защиты и виды компенсаций, а различающееся законодательство потребовало бы различных форм доказательств и наделило бы служащих нерав-

2 См.: Grunebaum-Ballin P. De l'utilité d'une juridiction spéciale pour le règlement des litiges intéressant les services de la S.D.N. // Revue de Droit International et de Législation Comparée. T. 2. 1921. No. 1-2. P 78-82.

3 См.: Italian Court of Cassation. international institute of Agriculture v. Profili. Case No. 254. Decision of 26 February 1931.

4 Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations. Adopted by the General Assembly of the United Nations (далее - UNGA) on 13 February 1946. Art. II. Sect. 2.

ными процессуальными правами. По мнению М. Вуда, наделение международной организации иммунитетом важно по следующим причинам: а) опасность предвзятого или недобросовестного решения, вынесенного национальным судом; б) необходимость защиты от необоснованных действий, предпринятых по неуместным мотивам; в) нежелание национальных судов определять правовые последствия действий международной организации5. В 1980 году Апелляционный суд округа Колумбия в деле Marvin R. Broadbent et al. v. OAS et al. чётко обозначил, что «отношения между международной организацией и её внутренним административным штатом являются некоммерческими, и в отсутствие отказа от иммунитета действия, определяемые или вытекающие из этих отношений, не могут служить основанием для иска против органи-зации»6; а отказ от иммунитета открывает путь к разным решениям судов государств-членов, выносящих постановления в отношении правил, распоряжений и решений международных организаций; «нарушение однородности в применении правил или распоряжений в отношении штата сотрудников подорвало бы способность организации эффективно функционировать»7.

ООН стала первой организацией, документально наделённой иммунитетом от юрисдикции национальных судов. Вслед за ООН государства постепенно стали наделять иммунитетом и другие международные организа-ции8, что исключало варианты рассмотрения внутренних трудовых споров в национальных судах по месту нахождения организации. Международный Суд ООН (далее — МС ООН, Международный Суд), подобно его прообразу — Постоянной палате международного правосудия, не подходил для этих целей, так как его Статут не предполагал возможности доступа к суду частных лиц. В связи с этим стала очевидной необходимость соз-

5 См.: BlokkerN. International Organizations: The Untouchables? // International Organizations Law Review. Vol. 10. 2014. No. 2. P 259-275, 272.

6 The US Court of Appeals for the District of Columbia Circuit. Marvin R. Broadbent et al. v. OAS et al. Case No. 78-1465. Decision of 8 January 1980.

7 Ibid.

8 См., например: Agreement Establishing the WTO. Art. VIII. § 2;

Statute of the Council of Europe. 5 May 1949 // European Treaty

Series. No. 1. Art. 40 (a).

дания специальных внутренних механизмов для рассмотрения споров служащих с международной организацией, что являлось на тот момент единственным вариантом урегулирования такой категории разногласий. Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН предусмотрела пункт о том, что Объединённые Нации устанавливают положения для соответствующих способов разрешения споров, возникающих из договоров, и иных споров частноправового характера, в которых ООН выступает в качестве стороны9. Применительно к трудовым правоотношениям ответ был дан в Консультативном заключении МС ООН «О значении присуждения компенсации Административным трибуналом ООН», в котором Суд признал за организацией необходимость создать внутренние механизмы разрешения трудовых споров10. Признавая иммунитет ООН от юрисдикции национальных судов, Суд посчитал, что полномочия ООН по созданию административного трибунала для рассмотрения споров с международными служащими необходимы для эффективной работы организации и являются важнейшим фактором обеспечения высоких стандартов работоспособности, компетентности и добросовестности11. Другие международные организации последовали такой же логике и стали признавать общий принцип, согласно которому персоналу должно быть гарантировано право на разрешение трудовых споров с международной организацией.

Таким образом, наделение международных организаций иммунитетом от юрисдикции национальных судов повлекло за собой встречную обязанность обеспечить защиту прав международных служащих на уровне организаций. Практически все существующие международные организации, как будет показано ниже, пошли по пути создания внутренних механизмов рассмотрения споров со служащими либо делегирования их функций механизмам других международных организаций.

9 Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations. Adopted by UNGA on 13 February 1946. Art. VIII. Sect. 29 (a).

10 См.: International Court of Justice (далее — I.C.J.). Effect of awards of compensation made by the United Nations Administrative Tribunal. Advisory opinion of 21 December 1953 // I.C.J. Reports 1954. P 47—63.

11 Ibid. P 57.

3. Существующие механизмы

по рассмотрению споров служащих с международными организациями и их классификация

К настоящему времени в рамках универсальных, межрегиональных и региональных международных организаций созданы и функционируют различные механизмы по рассмотрению внутренних трудовых споров, которые можно объединить в две группы: формализованные и неформализованные механизмы. Формализованные механизмы, в отличие от неформализованных, требуют определённой, чётко прописанной процедуры рассмотрения заявления. К ним относится прежде всего рассмотрение споров в административном порядке путём обращения к вышестоящим органам, должностным лицам организации, специальным комитетам по рассмотрению жалоб, а также обращение к судебным или квазисудебным органам. В отношении последних универсальные и региональные классические международные организации и региональные интеграционные объединения пошли различными путями. Поскольку классические международные организации лишены собственных судов с доступом частных лиц, включая сотрудников организаций, они вынуждены были искать свои пути решения трудовых конфликтов и стали либо делегировать соответствующие функции административным трибуналам ООН или Международной организации труда (далее — МОТ), либо создавать собственные международные административные трибуналы. Региональные же интеграционные объединения, которые имеют в своём составе суд с обязательной юрисдикцией и возможностью доступа частных лиц, пошли по пути наделения этих судов компетенцией по рассмотрению жалоб служащих против органов интеграционных объединений12. Исторически первым административным трибуналом был трибунал Лиги Наций, который после прекращения существования Лиги вошёл по решению Международной конференции труда в качестве струк-

12 См., например: Statute of the Court of Justice of the European Union. Protocol No. 3 to the Treaty on European Union (consolidated version), as amended by Regulation 2016/1192 of the European Parliament and of the Council of 6 July 2016 on the transfer to the General Court of jurisdiction at first instance in disputes between the European Union and its servants. Art. 50a.

турного подразделения в состав МОТ и был переименован в Административный трибунал МОТ13. В рамках ООН потребность в учреждении квазисудебного органа проявилась особенно остро, в связи с чем был образован Административный трибунал ООН, функционировавший вплоть до реформы 2009 года. В упомянутом Консультативном заключении Международного Суда ООН «О значении присуждения компенсации Административным трибуналом ООН» Суд признал Административный трибунал ООН независимым и подлинно судебным органом, а его решения обязательными для исполнения сторонами спора14. В 2009 году Административный трибунал ООН был упразднён и была создана двухуровневая система — Трибунал по спорам ООН (первая инстанция) и Апелляционный трибунал ООН (апелляционная инстанция). Компетенцию трибуналов ООН и МОТ по спорам своих сотрудников признало большинство организаций системы ООН и ряд других международных организаций. Некоторые классические международные организации также решили создать собственные административные трибуналы (например, группа организаций Всемирного банка, Международный валютный фонд, НАТО, Совет Европы, Межамериканский банк развития, Азиатский банк развития). У региональных интеграционных объединений другая судьба: они стали наделять свои суды, предоставляющие доступ частным лицам, включая служа -щих органов интеграционных объединений, компетенцией по рассмотрению таких споров (например, Суд Европейского Союза, а также суды ряда других интеграционных объединений, созданные по модели Суда ЕС15, в частности, Суд Общего рынка стран Восточной и Южной Африки (СОМЕБА)16, Суд Восточноафриканского сообщества (ЕАС)17,

13 International Labour Organization. Record of Proceedings. International Labour Conference. 29th Session. Montreal. 1946. P 38-43.

14 I.C.J. Effect of awards of compensation made by the United Nations Administrative Tribunal. Advisory opinion of 21 December 1953 // I.C.J. Reports 1954. P 53.

15 Исполинов А. С. Что скрывается за броским термином «инте -грационное правосудие»? // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2017. № 3. С. 105-120, 112.

16 The Rules of the Court of Justice. The Common Market for Eastern and Southern Africa. 2003. Art. 27.

17 Treaty for the establishment of the East African Community.

30 November 1999. Art. 31.

Трибунал Южноафриканского сообщества развития (БЛОС)18 и др.).

Кроме того, в рамках практически всех международных организаций были созданы и другие механизмы по рассмотрению трудовых споров со служащими — так называемые неформализованные механизмы. К ним можно отнести и обращение в Канцелярию Ом-будсмена, и процедуру медиации и другие согласительные процедуры, и помощь рабочих консультантов, и деятельность комиссии/инспектора по вопросам этики и др. В некотором смысле обращение к данным механизмам представляется более целесообразным, поскольку является быстрым и менее затратным, однако такое рассмотрение споров нельзя сравнить с полноценным разбирательством судебными или квазисудебными органами (административными трибунала -ми), обеспечивающим публичное, полное и беспристрастное рассмотрение спора, реализацию принципа состязательности сторон, а также применение аналогичных подходов к разрешению аналогичных споров.

В целом можно отметить, что в настоящее время наблюдается значительное разнообразие существующих внутренних механизмов международных организаций по рассмотрению споров со служащими. Их создание позволило решить проблему защиты прав международных служащих, не имеющих доступа к национальным судам, предоставив возможность рассмотрения внутренних трудовых споров, не ставя при этом под угрозу иммунитет международных организаций.

4. Новые стандарты защиты и проблема эффективности механизмов по рассмотрению внутренних трудовых споров

В настоящее время количество споров служащих с международными организациями продолжает возрастать (так, например, по подсчётам автора, количество подобных споров, рассматриваемых в рамках одного из первых административных трибуналов — Административного трибунала МОТ, возросло за последние 10 лет почти в два раза: в 2006 году

18 Protocol on Tribunal and the Rules of Procedure thereof. South African Development Community. Adopted on 7 August 2000. Art. 19.

было рассмотрено 89 споров, в то время как в 2016 году — 161 спор10), кроме того, повысились требования к стандартам защиты прав служащих. Ужесточился подход к качеству защиты их прав как со стороны международных судов по правам человека, так и со стороны национальных судов. Для реализации права служащих на рассмотрение их споров с международной организацией теперь требуется не просто наличие внутренних механизмов, а обеспечение должного уровня эффективности защиты.

Важнейшим и незыблемым в связи с этим было признано право служащих международных организаций на доступ к правосудию. Хотя большинство документов о правах человека напрямую не содержат статей о праве на доступ к правосудию, толкование положений о гарантиях на справедливое судебное разбирательство, содержащихся в таких документах, как, например, Всеобщая декларация прав человека20, Международный пакт о гражданских и политических правах21, Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее — Европейская Конвенция)22, позволяет сделать вывод о наличии подразумеваемого права у лица на доступ к правосудию. Европейский Суд по правам человека (далее — ЕСПЧ, Европейский Суд) в деле Golder v. UK23 признал право на доступ к суду неотъемлемым элементом статьи 6 Европейской Конвенции и отметил, что это право должно не просто существовать, а быть эффективным.

К сожалению, следует констатировать тот факт, что не все международные организации в настоящее время способны самостоятельно обеспечить эффективную защиту прав служащих организации. Так, Евразийский экономический союз (далее — ЕАЭС) на данном этапе не может обеспечить надлежащую

19 Triblex: case-law database of the International Labour Organization Administrative Tribunal. URL: http://www.ilo.org/dyn/ triblex/triblexmain.bySession?p_lang=en&p_all=Y (дата обращения: 31.10.2017).

20 Universal Declaration of Human Rights. UNGA Resolution No. 217(III).

21 International Covenant on Civil and Political Rights. 19 December 1966.

22 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. Adopted on 4 November 1950, entered into force on 3 September 1953.

23 European Court of Human Rights (далее — ECtHR). Golder v. the United Kingdom. Application no. 4451/70 [1975]. Judgment of 21 February 1975. § 28—36.

защиту трудовых прав сотрудников Евразийской экономической комиссии (далее — ЕЭК) и других институтов ЕАЭС, обладающих согласно Договору о ЕАЭС статусом международных служащих24. Ярким примером тому служит отказ Большой коллегии бывшего Суда Евразийского экономического сообщества (далее — ЕврАзЭС) в рассмотрении жалобы гражданина Грушенкова25. Не пройдя конкурсного отбора в ЕЭК, заявитель, желая оспорить результаты конкурса, обратился в Суд ЕврАзЭС с запросом о разъяснении того, может ли он обратиться в Суд с заявлением об оспаривании действий (бездействия) ЕЭК. Суд ЕврАзЭС разъяснил, что все подобные вопросы должны рассматриваться в ещё не созданной тогда Комиссии по этике ЕЭК в соответствии с Договором о ЕЭК. Но для эффективной судебной защиты этого было явно недостаточно. Позднее в Консультативном заключении от 3 июня 2016 года Суд ЕАЭС, разъясняя Положение о проведении аттестации сотрудников ЕЭК по запросу служащих ЕЭК, попытался обозначить роль Комиссии по этике как полноценного неформального механизма урегулирования трудовых споров по аналогии с правовыми подходами ООН, указав, что «у сотрудников Комиссии [ЕЭК. — А.П.] имеется практическая возможность для урегулирования вероятных трудовых споров, иных конфликтных ситуаций посредством тех правовых инструментов, которые созданы в Комиссии по аналогии с практикой других международных организаций26».

Тем не менее решения Комиссии по этике носят лишь рекомендательный характер. Организация не предоставляет никаких внутренних судебных или квазисудебных механизмов, куда могли бы обратиться служащие. Сам Суд ЕАЭС в соответствии со статьёй 46 Статута по заявлению сотрудников и должностных лиц органов Союза и Суда ЕАЭС может разъяснять положения Договора, международных договоров в рамках Евразийского экономического союза и решений его органов, связан-

24 Положение о социальных гарантиях, привилегиях и иммуните -тах в Евразийском экономическом союзе. Приложение № 32 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. П. 2.

25 См.: Суд Евразийского экономического сообщества. Постановление Большой коллегии по запросу гражданина Грушенкова от 20 января 2014 года. Дело № 2-2/1-2014.

26 Суд Евразийского экономического союза. Консультативное

заключение Большой коллегии от 3 июня 2016 года. С. 14—15.

ных с трудовыми правоотношениями, лишь в форме консультативных заключений, носящих рекомендательный характер27. Следовательно, предоставление таких разъяснений нельзя назвать эффективной судебной защитой персонала в спорах с институтами ЕАЭС. Следует признать отсутствие у служащих возможности эффективного рассмотрения споров компетентным судебным или квазисудебным органом. Вследствие этого служащие могут столкнуться с проблемой поиска доступной судебной защиты, если внутренних механизмов рассмотрения споров окажется недостаточно. Иными словами, могут ли служащие обратиться в национальные суды по месту нахождения международных организаций, и есть ли у них шанс получить там защиту прав с учётом иммунитета организации? Существуют ли какие-либо ограничения иммунитета в условиях реализации права служащих на судебную защиту? Можно ли при данных обстоятельствах признать нарушение права служащих на доступ к суду?

Как будет показано ниже, в ситуации, когда на уровне ЕАЭС отсутствует эффективная судебная защита прав служащих, вероятно, единственным возможным вариантом защиты будет обращение служащих в национальные суды. В данном случае решение вопроса о признании национальным судом своей юрисдикции будет зависеть от оценки судом наличия доступных альтернативных механизмов защиты. По нашему мнению, решение российского суда по месту нахождения ЕЭК (в г. Москве) будет зависеть от наличия на уровне международной организации таких эффективных альтернативных механизмов. Если организация не предоставляет служащим данных механизмов, то национальные суды, как будет отмечено ниже, могут принимать к рассмотрению и удовлетворять иски заявителей, не принимая во внимание ссылки на иммунитет международной организации.

4.1. Требование Европейского Суда по правам человека об эквивалентной защите прав международных служащих

В условиях отсутствия надлежащей защиты прав сотрудников на уровне международной

27 Статут Суда Евразийского экономического союза. Приложение № 2 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. Статья 46.

организации возникает конфликт между необходимостью реализации иммунитета организации от национальных судов и правом служащих на доступ к суду. Впервые решение проблемы соотношения иммунитета международных организаций и права служащих на судебную защиту было предложено ЕСПЧ в 1999 году, когда Суд вывел тест наличия разумных альтернативных мер для защиты прав сотрудников. В известном деле Waite and Kennedy v. Germany, помимо прочего, поднимался вопрос о том, было ли нарушено право заявителей на доступ к правосудию и рассматривалось ли его соотношение с иммунитетом международной организации. Заявители обратились в ЕСПЧ, не удовлетворившись отказом национальных судов Германии в рассмотрении их иска против Европейского космического агентства, для которого они выполняли работу по договору с третьим лицом. Немецкие суды подтвердили роль иммунитета международной организации, признав его «препятствием для дальнейшего судебного разбирательства»28. По мнению Федерального суда Германии по трудовым спорам, в принятии искового заявления в отношении ответчика, который пользуется иммунитетом от судебного преследования и не отказался от него, должно быть отказано29. ЕСПЧ отметил роль иммунитета международной организации от национальных судов как основы её надлежащего функционирования, в то же время указав, что иммунитет от преследования в национальных судах зависит от доступности заявителям «разумных альтернативных мер для эффективной защиты своих прав, гарантированных Конвенцией30». В данном деле ЕСПЧ признал наличие таких альтернатив: «Поскольку предметом спора в данном деле являлся вопрос трудовых правоотношений заявителей с Европейским космическим агентством, они могли и должны были обратиться со своим вопросом в Комиссию по апелляциям Европейского космического агентства31» либо с иском о возмещении ущерба к своему непосредственному британскому работодателю. В связи с этим ЕСПЧ пришёл к выводу, что отказ немецких судов

28 ECtHR. Waite and Kennedy v. Germany. Application no. 26083/94. Judgment of 18 February 1999. § 22.

29 Ibid.

30 Ibid. § 68.

31 Ibid. § 69 (2).

возбудить производство против Европейского космического агентства не является нарушением права заявителей на судебную защиту, гарантированного пунктом 1 статьи 6 Европейской Конвенции, отметив, что данное право не является абсолютным и в некоторых случаях может подлежать ограничению, если это ограничение не нарушает саму суть данного права32. То есть право любого частного лица на обращение в суд может быть ограничено в силу наличия у международной организации иммунитета, но только в том случае, если этот иммунитет используется в законных целях и существуют альтернативные внутренние формальные механизмы рассмотрения трудовых споров. В этом случае национальные суды имеют право отказать в принятии иска к международной организации. Следуя данной логике, в рассматриваемом деле заявители не должны были обращаться с трудовыми вопросами к национальным судам Германии и требовать применения национального законодательства для разрешения соответствующих споров. «Прочтение пункта 1 статьи 6 Конвенции и гарантии, закреплённой им, на доступ к суду как обязательно требующих обеспечения действия национального законодательства в подобных делах, по мнению Европейского Суда, препятствует надлежащей работе международных организаций и противоречит существующей тенденции расширения и укрепления международного сотрудничества»33. Аналогичным был подход ЕСПЧ и в деле Beer and Regan v. Germany, где Суд подтвердил, что право на доступ к суду, гарантированное пунктом 1 статьи 6 Европейской Конвенции, требует возможности обращения к судебным органам, но не именно к национальным судам, и также обратился к тесту наличия разумных альтернативных средств обеспечения правовой защиты в соответствии с целями пункта 1 статьи 6 Конвенции34. Данный тест постепенно стал активно применяться Европейским Судом и в других делах, например Klausecker v. Ger-many35 и Perez v. Germany36. В деле Bospho-

32 Ibid. § 59.

33 Ibid. § 72.

34 ECtHR. Beer and Regan v. Germany. Application no. 28934/95.

Judgment of 18 February 1999. § 58, 62—63.

35 См.: ECtHR. Klausecker v. Germany. Application no. 415/07.

Judgment of 6 January 2015. § 64, 69—76.

36 См.: ECtHR. Perez v. Germany. Application no. 15521/08.

Judgment of 6 January 2015. § 64.

rus v. Ireland ЕСПЧ подчеркнул, что защита фундаментальных прав со стороны международной организации требует предоставления средств, как минимум эквивалентных тем, которые подразумеваются Европейской Конвенцией, при этом «эквивалентность» защиты означает лишь её соразмерность, а не полную идентичность37. В решении ЕСПЧ по делу Gasparini v. Belgium and Italy Суд признал, что НАТО, сотрудником которой являлся заявитель, предоставила защиту, эквивалентную той, которая предусматривается Европейской Конвенцией, и на этом основании была признана неприемлемой жалоба служащего против государств, которые, по мнению заявителя, не обеспечили создание в организации эффективного альтернативного внутреннего механизма, соответствующего конвенционным требованиям38. Напротив, Бельгия и Италия обоснованно полагали, что правила, регулирующие процедуру в Апелляционном совете НАТО, гарантируют справедливое разбирательство39.

Таким образом, Европейский Суд по правам человека, предложив тест наличия разумных альтернативных эквивалентных мер для защиты прав сотрудников, первым проложил дорогу к эффективной защите прав международных служащих и отказу от абсолютного иммунитета организаций для этих целей.

4.2. Условие об эффективной защите прав международных служащих в практике национальных судов

Многие европейские национальные суды, учитывая позицию Европейского Суда по правам человека, стали идти навстречу международным служащим в случаях, когда, по их мнению, международная организация не способна обеспечить эффективную защиту их прав, принимая к рассмотрению иски служащих против международных организаций и даже вынося решения в пользу заявителей. Так, Брюссельский суд по трудовым делам в решении по делу Siedler v. Western European Union частично удовлетворил жалобу бывшей

37 ECtHR. Bosphorus v. Ireland. Application no. 45036/98. Judgment of 30 June 2005. § 155.

38 ECtHR. Gasparini v. Italy and Belgium. Application no. 10750/ 03. Judgment of 12 May 2009. P 10.

39 Ibid.

сотрудницы Западноевропейского союза, не согласившейся с размером присуждённой ей компенсации за несоблюдение администрацией установленного срока расторжения договора, а также за незаконное увольнение40. Апелляционный суд подтвердил решение суда первой инстанции и также признал обоснованной жалобу, основанную на применении бельгийского национального законодательства. Суд апелляционной инстанции, опираясь на решение ЕСПЧ по делу Waite and Kennedy v. Germany, определил, насколько внутренние процедуры в рамках Западноевропейского союза соответствуют «разумным альтернативным мерам» эффективной защиты прав заявителя, и посчитал, что Комиссия по рассмотрению споров Западноевропейского союза не гарантировала реализации всех элементов права на судебную процедуру в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Европейской Конвенции и пунктом 1 статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах: решения Комиссии не подлежали принудительному исполнению, процедура рассмотрения не являлась публичной, а члены Комиссии назначались только на два года, поэтому гарантия их независимого положения была скорее ограниченной41. Кассационный суд Бельгии также поддержал позицию нижестоящих судов в отношении иммунитета, но в интересном ключе: он посчитал, что нижестоящему суду следовало рассматривать спор, применяя трудовое право Западноевропейского союза, а не нормы трудового законодательства Бельгии42.

Тест наличия обоснованных адекватных альтернативных мер применялся также брюссельским судом в делах Energies nouvelles et environmement v. Agence spatiale européenne43, а также Lutchmaya v. ACP Group; в последнем бельгийский суд пришёл к тем же

40 Brussels Labour Tribunal, Belgium. Siedler v. Western European Union. Judgment of 7 March 2002.

41 Brussels Labour Court of Appeal (4th chamber). Siedler v. Western European Union. Judgment of 17 September 2003 // Oxford Reports on International Law in Domestic Courts. P 53.

42 Court of Cassation of Belgium (3rd chamber). Western European Union v. Siedler. Appeal judgment of 21 December 2009. Cass. No. S 04 0129 F // Oxford Reports on International Law in Do -mestic Courts. P 1625.

43 Brussels Court of First Instance (4th chamber). Energies nou-

velles et environnement v. European Space Agency. Judgment

of 1 December 2005 // Oxford Reports on International Law in

Domestic Courts. P. 1229.

соображениям, что и в деле Siedler v. Western European Union, и отклонил ссылку на иммунитет Секретариата Организации Африканских, Карибских и Тихоокеанских государств, признав нарушенным саму суть права служащего на доступ к суду, поскольку организация не предоставила соответствующих механизмов рассмотрения споров44. К такому же выводу Кассационный суд Брюсселя пришёл и в деле ACP Group v. BD, отметив, что Бельгия никогда не рассматривала иммунитет международной организации как абсо-

лютный45.

Другие европейские национальные суды также достаточно чётко понимают, что они считают соразмерным балансом между реализацией иммунитета международной организации и правом на судебную защиту, и зачастую отклоняют ссылку на функциональный иммунитет международных организаций в случае, если организация не предоставляет никаких альтернативных средств разрешения споров. Так, например, Кассационный суд Франции, рассматривая иск бывшего сотрудника Африканского банка развития, который не мог получить доступ к административному трибуналу организации, учреждённому после его увольнения и поэтому не обладавшему юрисдикцией по рассмотрению такого типа споров, посчитал, что невозможность доступа к трибуналу влечёт нарушение прав служащего и в этих условиях нельзя ссылаться на иммунитет организации46.

В Нидерландах окружной суд Гааги в деле Pichon-Duverger v. PCA, касающемся увольнения бывшего сотрудника Постоянной палаты третейского суда, также пришёл к выводу, что установленная в Палате процедура разрешения споров, фактически не функционирующая на практике, должна существовать не только на бумаге. Суд отклонил аргумент об абсолютном иммунитете Палаты на том основании, что при отсутствии соответствующих средств защиты прав служащих та-

44 Brussels Court of Appeal. Lutchmaya v. General Secretariat of the ACP Group. Appeal decision of 4 March 2003 // Oxford Reports on International Law in Domestic Courts. P 1363.

45 Brussels Court of Cassation. General Secretariat of the ACP Group v. BD. Final appeal judgment of 21 December 2009. Cass. No. C 07 0407 F // Oxford Reports on International Law in Domestic Courts. P 1576.

46 French Court of Cassation. Banque africaine de développement v. M. A.Degboe. Case No. 04-41.012. Judgment of 25 January 2005.

кой иммунитет нарушил бы статью 6 Европейской Конвенции47.

Итальянские суды, что интересно, соотносят иммунитет международных организаций с правом на доступ к правосудию уже более 60 лет. Первым таким было дело Maida v. Admin. for Int'l Assistance, в котором итальянский суд отклонил ссылку на иммунитет Международной организации по делам беженцев, специализированного учреждения ООН, в связи с отсутствием необходимых процессуальных правил, касающихся рассмотрения спора с персоналом48. Итальянские суды активно признают требование предоставления адекватных альтернативных механизмов рассмотрения подобных споров, например в делах Pistelli v. Eur. Univ. Inst.49 и Drago v. Int'l Plant Genetic Res. Inst.50.

Требование наличия эффективных альтернативных средств защиты признают в своей практике и немецкие суды (наиболее ясно сформулировано Федеральным конституционным судом Германии в решении по делу Solange51), ставя иммунитет международных организаций в зависимость от соблюдения минимальных стандартов прав, закреплённых в Основном законе Германии, и отклоняют иски заявителей против международных организаций в случаях, когда организация предоставляет адекватные альтернативные механизмы рассмотрения соответствующих споров (Hetzel v. EUROCONTROL52, B. et al

47 Cm.: Van Alebeek R., Nollkaemper A. The Netherlands // The Privileges and Immunities of International Organizations in Domestic Courts / ed. by A. Reinisch. Oxford : Oxford University Press, 2013. P 179-206, 196 (citing: District Court of The Hague (sub-district section). Pichon-Duverger v. PCA. Judgment in the incidental proceedings. 27 June 2002. Cause list No. 262987/02-3417).

48 Italian Court of Cassation. Maida v. Administration for International Assistance. Decision of 27 May 1955 // International Law Reports. 1955. Vol. 23. P 510.

49 Italian Court of Cassation. Pistelli v. European University Institute. Case No. 20995. Judgment of 28 October 2005 // Oxford Reports on International Law in Domestic Courts. P. 297.

50 Italian Court of Cassation. Drago v. International Plant Genetic Resources Institute. Case No. 3718. Judgment of 19 February 2007 // Oxford Reports on International Law in Domestic Courts. P. 827.

51 German Federal Constitutional Court. Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (Solange I). Judgment of 29 May 1974. In reapplication of: German Federal Constitutional Court. Wünsche Handelsgesellschaft (Solange II). Judgment of 22 October 1986 // Common Market Law Reports. 1987. Vol. 3. P 225.

52 German Federal Constitutional Court. Second Chamber. Hetzel v. EUROCONTROL. Judgment of 10 November 1981. 2 BvR 1058/79.

v. EPO53, D. v. Decision of the EPO Disciplinary Boara154 и др.).

В то же время весьма консервативным является подход судов Великобритании и США, которые не прибегают к исследованию эффективности внутренних механизмов международных организаций и придают особую значимость иммунитету международных организаций, не позволяя себе вмешиваться в трудовые споры с их участием. Так, английские суды отклонили иски заявителей в делах Len-zing AG's European Patent55 и Zoernsch v. Waldock et McNulty56 по причине иммунитета международных организаций. Суды США в делах Brzak v. United Nations57, Boimah v. United Nations Gen. Assembly5*, Mendaro v. The World Bank59 и др. также признали, что споры служащих с рассматриваемыми международными организациями не входят в предметную юрисдикцию национальных судов. Тем не менее за всю историю международных организаций со стороны США всё же предпринимались попытки придать иммунитету организаций ограниченный характер, на что оказал влияние произошедший переход от признания абсолютного иммунитета государств к ограниченному (см., например, Закон об иммунитетах иностранных государств60 1976 года). Так появилось представление, что Закон США об иммунитетах международных организаций61 1945 года предоставляет международным организациям лишь ограниченный иммунитет по аналогии с огра-

53 German Federal Constitutional Court. Second Chamber. B. et al v. EPO. Judgment of 3 July 2006. 2 BvR 1458/03.

54 German Federal Constitutional Court. Second Chamber. D. v. Decision of the EPO Disciplinary Board. Judgment of 28 November 2005. 2 BvR 1751/03.

55 High Court of Justice of England and Wales. Queen's Bench Division. Lenzing AG's European Patent. Judgment of 20 December 1996.

56 London Court of Appeals. Zoernsch v. Waldock and McNulty. Judgment of 24 March 1964.

57 United States Court of Appeals for the Second Circuit. Brzak v. United Nations. Case No. 08-2799. Decision of 2 March 2010. 2d Cir. 597 F.3d 107.

58 United States District Court, Eastern District of New York (E.D.N.Y.). Boimah v. United Nations General Assembly. Case No. 87 C 1752. Decision of 24 July 1987. 664 F. Supp. 69 (E.D.N.Y. 1987).

59 United States District Court, District of Columbia. Mendaro v. The World Bank. Case No. 82-2247. Decision of 27 September 1983. D.C.Cir. 717 F.2d 610 [1983].

60 Foreign Sovereign Immunities Act. 1976. Codified at Title 28, § 1330, 1332, 1391(f), 1441(d), 1602-1611 of the United States Code.

61 International Organizations Immunities Act. 1945. US Public

Law. P 79-291.

ниченным суверенитетом государств, поскольку закон признавал за международными организациями тот же иммунитет от судебного преследования, какой признавался за иностранными правительствами. В этом отношении краеугольной стала позиция окружного суда округа Колумбия по делу Dupree Associates v. the OAS and the General Secretariat of the OAS, который, принимая во внимание ограничительный подход к иммунитету как важнейший принцип, применяемый в отношении иностранных государств, признал, что по смыслу Закона США об иммунитетах международных организаций международные организации наделяются лишь ограниченным иммунитетом, то есть таким же, как и иностранные государства62.

При этом стоит учитывать, что никакие попытки применить ограничительную теорию иммунитета, скажем, к Организации Объединённых Наций не привели к успеху. Управление по правовым вопросам ООН в своём юридическом заключении отмечает, что само правительство Соединённых Штатов в кратких сводках, представляемых судам по спорам, стороной которых выступает ООН, поддерживает позицию Организации о том, что теория ограничения иммунитета к ней не от-носится63. Прежде всего эта позиция сводится к тому, что иммунитет Организации Объединённых Наций вытекает из любых её международных обязательств на основе соглашений, стороной которых являются Соединённые Штаты, а именно Устава ООН и Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединённых Наций, которые не проводят различия между коммерческими и некоммерческими отношениями, признавая иммунитет ООН от судебного вмешательства по любым видам споров. Что касается тех международных организаций, с которыми у США нет аналогичных соглашений, то национальные суды Соединённых Штатов в единичных случаях, как показывает практика, признают возможность применения к ним теории ограниченного иммунитета (как, например, в отношении Евро-

62 US District Court for the District of Columbia. Dupree Associates v. the OAS and the General Secretariat of the OAS. Order of 31 May 1977.

63 United Nations Juridical Yearbook. 1999. URL: http://legal. un.org/docs/?path = ../unjuridicalyearbook/pdfs/english/ volumes/1999.pdf&lang=E (дата обращения: 17.05.2017). P 422. § 19.

пейского космического агентства в деле OSS Nokalva, Inc. v. European Space Agency, заявление в отношении которого было подано в окружной суд США по месту нахождения истца64).

В отношении Организации Объединённых Наций всё же следует учитывать, что эта организация как раз располагает необходимыми эффективными квазисудебными механизмами, поэтому оценка эффективности внутренних механизмов в любом случае привела бы к выводу, что функциональный иммунитет ООН незыблем. Что касается некоторых других международных организаций, то тест эффективной защиты прав служащих был бы весьма уместен.

Представляется, что применение национальными судами теста доступности и эффективности альтернативных механизмов в международных организациях может иметь практическое значение. По словам А. Рейниша, обращение за помощью в национальные суды должно выступать мерой последней инстанции, и главная цель должна состоять в том, чтобы стимулировать международные организации совершенствовать их внутренние системы механизмов разрешения трудовых споров65. Чтобы не подвергать сомнению иммунитет международных организаций в национальных судах и не допускать обжалования в государственных судах решений организаций, международным организациям необходимо совершенствовать соответствующие механизмы, как, например, в 2009 году сделала ООН, предоставив служащим возможность обжалования решений её Трибунала по спорам в апелляционную инстанцию. В организациях, где ещё нет соответствующих механизмов, можно пойти несколькими путями: либо создать собственные механизмы рассмотрения споров, либо признать юрисдикцию трибуналов других международных организаций.

Рассмотрение таких споров национальными судами может привести к весьма предсказуемым последствиям. Подходы государственных судов остаются различными: если

64 United States Court of Appeals for the Third Circuit. OSS Nokalva, Inc. v. European Space Agency. Case No. 09-3601, 093640. Decision of 16 August 2010. 617 F.3d 756 (3d Cir. 2010).

65 Reinisch A. To What Extent Can and Should National Courts "Fill the Accountability Gap"? // International Organizations Law Review. Vol. 10. 2014. No. 2. P 572-587, 587.

суды стран Европы, как показывает практика, активно применяют тест наличия обоснованных альтернативных мер в рамках международных организаций для защиты прав международных служащих, то суды США, несмотря на некоторые попытки применить теорию ограниченного иммунитета, а также суды Великобритании в целом остаются весьма категоричны, в большинстве случаев признавая отсутствие у них юрисдикции по рассмотрению споров служащих с международными организациями. Выход у международных организаций в этой ситуации может последовать такой: организации просто будут располагать свои офисы за пределами Европы, не решая при этом проблем, связанных с системой внутренних механизмов рассмотрения трудовых споров со служащими.

Применительно к вышеописанной проблеме защиты прав сотрудников Евразийской экономической комиссии есть веские основания предположить, что возможный подход российских судов по месту нахождения Комиссии в случае обращения к ним международных служащих будет во многом учитывать позицию Европейского Суда по правам человека. Если национальные суды откажут в иске, они столкнутся с тем, что истцами будет подана жалоба в ЕСПЧ на отказ в доступе к правосудию, если исходить из сегодняшней практики Суда по таким вопросам. Очевидно, что ЕСПЧ в этом случае признает, что защита прав сотрудников ЕЭК не является эквивалентной уровню защиты, предусматриваемой Европейской Конвенцией, а действия российских судов в виде отказа рассматривать иски такого рода будут расценены ЕСПЧ как нарушение пункта 1 статьи 6 Европейской Конвенции (отказ в доступе к правосудию).

5. Заключение

Подводя итоги, важно отметить следующее. Во-первых, наиболее явно необходимость обеспечения внутренними механизмами по рассмотрению споров служащих с международными организациями возникла после закрепления в международном праве понятия иммунитета международных организаций от юрисдикции национальных судов, что исключало для служащих варианты рассмотрения их споров в рамках национальных судебных систем. Во-вторых, к настоящему времени в

рамках универсальных, межрегиональных и региональных международных организаций были созданы различные механизмы, рассматривающие такие споры, которые смогли обеспечить служащим право на защиту их интересов в трудовых конфликтах. В-третьих, с конца ХХ века на повестке встаёт вопрос об эффективности защиты прав международных служащих с помощью существующих механизмов. Решения Европейского Суда по правам человека, обозначившие проблему обеспечения «эквивалентной защиты» прав международных служащих, а также эволюционирующие подходы национальных судов к вопросу соотношения иммунитета международных организаций и права служащих на эффективную судебную защиту (влияние оказала и концепция ограниченного иммунитета международных организаций) свидетельствуют о том, что вопрос о доступности и эффективности механизмов по рассмотрению трудовых споров служащих в рамках различных международных организаций не только не исчерпал себя, но и набирает новый оборот в контексте современных международно-правовых реалий. Очевидна необходимость совершенствования внутренних систем механизмов по рассмотрению споров между международными организациями и их служащими путём построения эффективной системы защиты, включая доступ к формализованным судебным или квазисудебным механизмам и возможность обжалования решений административных трибуналов, что позволит обеспечить баланс учёта интересов обеих сторон и должно стать залогом эффективного разрешения возникающих разногласий.

Библиографическое описание: Попова А. Эволюция механизмов рассмотрения споров между международными межправительственными организациями и их служащими // Международное правосудие. 2017. № 4 (24). С. 55-66.

Evolution of mechanisms for considering disputes between international intergovernmental organizations and their employees

Alexandra Popova

Postgraduate student, Faculty of law, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia (e-mail: Popova-Alexandra.N@yandex.ru).

Abstract

The Immunity of International Intergovernmental organizations from the jurisdiction of national courts, as well as the special status of the employees of such organizations, which are both broadly accepted concepts today, have demanded the establishment of special mechanisms ensuring the protection of the rights of international servants for settling internal labor disputes that arise. Nowadays there are various formal and informal mechanisms for considering relevant internal labor disputes between international organizations and their employees. These mechanisms function within most international intergovernmental organizations. Their establishment has provided a possibility for employees of international organizations to resolve labor disputes with an international organization employer in the absence of access to national courts. Nevertheless, there is a problem of efficiency with such mechanisms, which can be especially observed now through the lens of providing the appropriate standards for protection of the rights of international employees and the availability of justice. In the present article, the author focuses on the questions of the evolution of the mechanisms for considering disputes between international organizations and their employees in the light of realizing the right of access to the court. The author also carries out an analysis of the contemporary approaches of international and national courts regarding this issue. Having analyzed various decisions of these courts, the author comes to the conclusion that the existing mechanisms for considering internal labor disputes between international intergovernmental organizations and their employees should be improved in a certain way that takes into account the context of contemporary international law realities.

Keywords

International employees; formal and informal mechanisms for considering internal labor disputes; quasi-judicial authorities; equivalent protection; functional immunity.

Citation

Popova A. (2017) Evolyutsiya mekhanizmov rassmotreniya sporov mezhdu mezhdunarodnymi mezhpravitel'stvennymi organizatsiyami i ikh sluzha-shchimi [Evolution of mechanisms for considering disputes between international intergovernmental organizations and their employees]. Mezhdu-narodnoepravosudie, no. 4, pp. 55-66. (In Russian).

References

Blokker N. (2014) International Organizations: The Untouchables? international Organizations Law Review, vol. 10, no. 2, pp. 259-275. Grunebaum-Ballin P (1921) De l'utilité d'une juridiction spéciale pour le règlement des litiges intéressant les services de la S. D. N. Revue de Droit international et de Législation Comparée, vol. 2, pp. 78-82. Ispolinov A. S. (2017) Chto skryvaetsya za broskim terminom "integratsion-noe pravosudie"? [What lies behind the catchy term "integration justice"?]. Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki, no. 3, pp. 105-120. (In Russian).

Reinisch A. (2014) To What Extent Can and Should National Courts "Fill the Accountability Gap"? international Organizations Law Review, vol. 10, no. 2, pp. 572-587. Van Alebeek R., Nollkaemper A. (2013) The Netherlands. In: Reinisch A. (ed.) The Privileges and immunities of international Organizations in Domestic Courts, Oxford: Oxford University Press, pp. 179-206.