CC BY
25
ЭВОЛЮЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В КОНТЕКСТЕ ИДЕИ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
И.С. НАЗАРОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России
irina-nazarova@inbox.ru
Аннотация. Тип, пределы и характер избирательной системы страны предопределены существующим конституционным строем, основы которого конституционно оформлены. Идея (конституционный принцип) народного представительства выступает в конечном счете доминантой становления и эволюции избирательной и партийной систем.
Ключевые слова: пропорциональная избирательная система, партийная система, реформа избирательной системы, народное представительство, избирательное законодательство.
DEVELOPMENT THE ELECTION SYSTEM IN CONTEXT AN IDEA OF PEOPLE'S REPRESENTATION
I.S. NAZAROVA,
ergeevna — elder lector of department of constitution and administrative law of Sanct-Peterburg University of Internal Forces of Ministry of Internal Affairs of Russian Federation, candidate of law science
The summary. Model, shape, content of the election system depends on constitutional system of the country. Basic rules of constitutional system are included in the text of Constitution. Conception of people's representation in parliament is dominating idea in process of standing and development the election and party's system. Content of our scientific research is the analysis of these problems.
Key words: proportional election system, party's system, reform of election system, people's representation, election laws.
В теории и практике конституционализма процесс формирования избирательных систем оценивается как имеющий объективные основания, не лишенный в то же время определенного влияния субъективного фактора. В российской конституционной практике едва ли не доминирующим фактором модернизации избирательной системы выступает законодательная политика. С учетом этого обстоятельства трансформация избирательной системы в значительной мере детерминирована практикой законодательствования в данной сфере.
Обратим внимание на положения избирательного законодательства, имеющие принципиальное значение для реформирования избирательной системы страны и влияющее на представительный характер законодательных органов власти в России.
Главное нововведение избирательного законодательства последних лет заключается в предпочтениях законодателя пропорциональной системе выборов. Согласно Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ранее действовавшая «смешанная» избирательная система1, применявшаяся при проведении выборов депутатов Государственной Думы первого—четвертого созывов, упразднена.
Новый Закон предусмотрел, что депутаты Государственной Думы избираются исключительно по партийным спискам, т.е. по пропорциональной системе. Изменениями избирательного законодательства предусмотрено также использование мажоритарно-пропорциональных систем при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации.
Очевидно, что такие предпочтения законодателя имеют под собой реальные основания. С точки зрения идеи народного представительства, из всех возможных существующих избирательных систем, казалось бы, следует отдать предпочтение пропорциональной системе: при соответствующих условиях использование пропорциональной системы предпочтительнее для обеспечения в законодательных решениях парламента полноты интересов всех социальных групп населения2.
В то же время введение определенного типа избирательной системы должно быть подготовлено всем ходом политико-правового развития страны. Опыт зарубежных стран убедительно доказывает, что для того чтобы пропорциональная система оказалась действенной, нужны как минимум ряд условий, в их ряду прежде всего — сложившаяся многопартий-
ность и отсутствие поляризации политических сил. Выбор избирательной системы зависит «от партийной структуры, от характера власти и правящих элит, от всей социально-экономической и социально-политической обстановки в стране»3. При этом «если эти факторы остаются неизменными, то никакая избирательная система не сможет помочь»4.
С этими суждениями нельзя не согласиться. Однако следует иметь в виду немаловажное обстоятельство, что формирование партийной структуры отнюдь не косвенно связано с типом (моделью) избирательной системы. Подчас последняя оказывает решающее влияние на характер формирующихся партийных структур, на формирование партийной системы страны. Утверждение о том, что сама по себе избирательная система не обеспечивает представительства «идеологических платформ и интересов политических партий в парламенте»5, вряд обосновано и не согласуется с классическими положениями теории политических партий6. Указывая на преимущества пропорциональной системы при ее введении, разработчики проекта7 в обоснование приводили следующий аргумент.
На федеральных выборах 2003 г. по партийным спискам от «Единой России» прошло в Государственную Думу 230 депутатов, а, кроме того, из числа избранных депутатов по мажоритарной системе от одномандатных округов к ним добавилось 70 человек. Значит, на выборах в 2007 г. партия потеряет эти 70 голосов. «И на это она пошла сознательно». Проще говоря, введение пропорциональной системы не приведет к усилению монополии «партии власти»8. Однако истинность этого вывода не подтверждена временем. На всех последующих выборах разных уровней доминирующее присутствие представителей «Единой России» в законодательных органах власти оказывалось все более явным. По результатам выборов депутатов Государственной
Думы пятого созыва «Единая Россия» набрала 64,3% (315 мандатов), КПРФ — 11,57% (57), ЛДПР — 8,14% (40), «Справедливая Россия» — 7,74 % (38)9.
Внесенными Федеральным законом от 3 декабря 2008 г. № 429-ФЗ изменениями в ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъектах Федерации введена мажоритарно-пропорциональная система выборов в законодательные (представительные) органы власти10. По этой модели не менее половины депутатских мандатов распределяются между списками кандидатов от политических партий.
Небезосновательно утверждение о том, что это положение закона способствует формированию реальной базы для развития процессов политического структурирования населения, агрегирования интересов избирателей, участия партий в выборах и представления интересов избирателей в органах государственной власти и местного самоуправления11. Логичным был бы вывод о том, что введенная избирательная система содействует дальнейшей парти-зации в регионах и созданию действенной системы представительства интересов.
Однако, по данным ЦИК России, на региональных выборах в 2005—2007 гг. абсолютное большинство мест в легислатурах субъектов Федерации получи представители партии «Единая Россия». Это положение не изменилось и на прошедших в ряде регионов выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти. Обратим внимание на распределение мандатов среди политических партий, принявших участие 11 марта и 1 октября 2009 г. в выборах в законодательные (представительные) органы десяти субъектов Федерации (табл. и рис. 1)12.
Таблица
Эволюция избирательной системы в контексте идеи народного представительства
Субъект Федерации Политическая партия
«Единая Россия» КПРФ ЛДПР «Справедливая Россия» Иные партии
Москва 32 3 — — —
Республика Марий-Эл 19 5 2 — —
Тульская область 31 10 — 7 —
Кабардино-Балкарская Республика 52 6 5 9 —
Республика Татарстан 44 6 — — —
Республика Хакасия 22 6 4 3 —
Карачаево-Черкесская Республика 29 4 — — «Патриоты России» — 4
Архангельская область 19 5 — 5 —
Брянская область 19 7 2 2 —
Владимирская область 11 6 1 1 —
«СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» 5,19
ЛДПР 1,48
Рис 1. Количество депутатских мандатов, полученных политическими партиями на региональных выборах 11 октября 2009 г. (%)
Как отмечают аналитики, в среднем «Единая Россия» в девяти субъектах Федерации набрала 66% голосов, в то время как по стране на выборах в Государственную Думу в 2007 г. — 64,3%. На региональных выборах в марте 2006 г. средний результат «Единой России» составлял 40%, в 2006 г. — 45, в марте 2007 г. — 46, в декабре 2007 г. — 65,5, в марте 2008 г. — 67,2, в октябре 2008 г. — 66,5%13.
Подобная картина характерна и для муниципаль -ного уровня, где выборы представительных орга-
нов власти так же, как и на региональном уровне, проводятся по мажоритарно-пропорциональной системе. В структуре распределенных мандатов в представительные органы муниципальных образований административных центров десяти субъектов Федерации «Единой России» принадлежит от 48% (Городское собрание г. Южно-Сахалинска) и далее по возрастающей до 100% мандатов (Совет муниципального образования г. Грозного)14 (рис. 2).
100
ей 90
°
(С
^ X 80
(С
§
X
5 70
Ё
1 60
«и
(С 50
¡5
т
о 40
3
Ю
О н 30
0
н
X
ф ^ 20
0
а
с
10
0
_ 1 1
■ |
1 1
■
1
1- ■
в, -1- ■ ■ - ■ т
Городской совет Собрание Совет Благовещенская Архангельский
муниципального депутатов муниципального городская Дума городской Совет
образования городского округа образования депутатов
«Городской округ «Город Йошкар- город Грозный город Магас» Ола»
Дума города Курганская Городское Совет городского Городская Дума
Иркутска городская Дума Собрание города округа Город муниципального Южно-Сахалинска «Нарьян-Мар» образования город Салехард
■ Всероссийская политическая парития «ЕДИНАЯ РОССИЯ» Политическая партия «Коммунистическая партия Российской Федерации»
политическая партия «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» ■ Политическая партия «Либерально-демократическая партия России»
Кандидаты, выдвинутые в порядке сомовыдвижения
Рис. 2. Распределение депутатских мандатов на выборах в представительные органы местного самоуправления административных центров десяти субъектов Федерации 11 октября 2009 г. (%)
Таким образом, подтверждается наличие прямой связи между учрежденным федеральной властью типом (моделью) избирательной системы и составом (представительством) региональных легислатур. При этом не имеет значения то обстоятельство, что усиление однородности («политической одноцветности») законодательных (представительных) органов власти не сопряжено с усилением социально-политической однородности (совпадением интересов) среди разных групп населения региона.
Вопрос о том, способна ли региональная законодательная власть представлять общие интересы или она будет обращена на себя, представляя интересы определенных групп, — не является предметом теории. Можно предположить, что эта модель устройства законодательного органа власти усиливает риск принятия законодательных решений не путем поиска согласия, учета мнений меньшинства в парламенте, но главным образом путем подчинения одних интересов в угоду другим, представляемых как «общие интересы». В этом случае увеличивается риск принятия некачественных законов с точки зрения их соответствия общественным ожиданиям. Понятно, что одна из центральных задач конституционного развития страны, определенная в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2008 и 2009 г., — принятие мер по «дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти».
Еще одна законодательная новелла, влияющая на представительный характер законодательных органов власти, связана с повышением планки заградительного барьера (так называемой процентной оговорки) с 5 до 7%. Тем самым как бы заведомо запрограммировано попадание в парламент исключительно крупных партий. Применительно к российским конституционным реалиям такой подход иначе, как революционным, назвать нельзя15.
Используемые в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» оговорки относительно того, что партии, набравшие менее 7%, могут участвовать в распределении мандатов в случаях, если по итогом выборов все партии собрали менее 60% голосов избирателей (ч. 8 и 9 ст. 82), не меняет сути в силу невозможности фактической реализации этого положения. Подобная законодательная конструкция приводит к тому, что мнение значительного количества избирателей не учтено. Как отмечалось в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г., за партии, прошедшие в Государственную Думу в 2007 г., проголосовало более 90% избирателей. Но при этом почти 5 млн человек, 5 млн наших граждан отдали голоса партиям, которые в Государственную Думу не попали. Эти люди не получили представительства на федеральном уровне, хотя и проявили гражданскую активность, и просто пришли
на выборы. Это несправедливо. И должно быть исправлено.
Одна из радикальных мер в решении проблемы — снижение заградительного барьера хотя бы до прежнего уровня, т.е. с 7 до 5%. Предложение, которое следует из послания Президента РФ, исходит из целесообразности давать партиям, получившим от 5 до 7% голосов, 1-2 депутатских мандата. Такая схема позволит, с одной стороны, сохранить систему поощрений и укрепления крупных партий, а с другой — дать парламентскую трибуну малым партиям, представляющим интересы достаточно значительного числа людей.
Содержащееся в послании Президента РФ предложение реализовано в Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации». Суть новеллы в том, что федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5% голосов избирателей, передается один депутатский мандат, а федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее 6%, — два депутатских мандата. Очевидно, что в качестве оперативных мер развития представительности эта мера может оказаться полезной.
Основные оппоненты партиям, представленным в парламенте, как показывают результаты парламентских выборов 2003 и 2007 г., не получают на выборах в Государственную Думу долю голосов между 5 и 7%16, более того, «не дотягивают» даже до 5-процентного барьера. Отсюда действенность законодательной новеллы представляется проблематичной. Реальное усиление представительства в Государственной Думе связывать с ней означало бы грешить против истины.
Реализация анализируемой меры при определенных условиях могла бы способствовать усилению представительного характера законодательного органа власти. Ведь даже незначительное представительство депутатов в составе парламента предоставляет такой партии очевидные преимущества: партия, квалифицируемая Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» как «партия, федеральному списку кандидатов которой передан депутатский мандат в соответствии со статьей 82.1 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»17, наделяется большинством прав, имеющихся у партий, «допущенных к распределению мандатов». Эта партия и ее кандидаты освобождаются от сбора подписей на выборах всех уровней; на нее также распространя-
ются льготы при формировании избирательных комиссий и др.
В связи с переходом «к выборам в представительные органы всех уровней исключительно по партийным спискам»18 задача увеличения представительства партий в парламенте представляется актуальной.
1 Обоснованную критику относительно квалификации этой системы в качестве смешанной см.: Лучин В.О., Бело-новский В.Н., Эриашвили Н.Д., Пряхина Т.М. Избирательное право России : учебник / под ред. В.О. Лучина. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2008.
2 По справедливому замечанию Г.П. Федотова, выдающегося философа и публициста русского послеоктябрьского зарубежья, страх, вызываемый многими, что при пропорциональном представительстве политическая жизнь страны раздробится на мелкие части среди мелких партий, и «тирания большинства» заменится «анархией меньшинства», едва ли основателен; все зависит от того, сосредоточивается ли политическая жизнь около крупных и основных интересов, господствующих над прочими и способных стереть второстепенные партийные различия (Федотов Г.П. Судьба и грехи России. Избранные статьи по философии русской истории и культуры. СПб., 1991. Т 1. С. 27).
3 Дмитриева Т.Б. Российское парламентское право. М., 2005. С. 77.
4 Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 2004. С. 213.
5 Заславский С.Е. Политические партии в России: Проблемы институциализации. М., 2003. С. 212.
6 Дюверже М. Политические партии : пер. с франц. М., 2002. С. 278—288.
7 Дмитриева Т.Б. Указ. соч. С. 81.
8 Вешняков А. Политик без конкурента — не политик // РГ. 2005. 26 июля. С. 9.
9 URL: www.dvinainform.ru/news/2007/.
10 Согласно нововведению (ч. 4 ст. 4 Закона от 3 декабря 2008 г.) не менее 50% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты.
11 Дубровина Е.П., Зотова З.М. Партии и выборы: опыт избирательных кампаний 2003—2004 годов. М., 2005. С. 12.
12 URL: www.pravda.ru.
13 Там же.
14 URL: www.cikrf.ru.
15 Для сравнения: в Германии, Венгрии заградительный барьер составляет 5% , в Болгарии, Украине — 4, Испании, Аргентине — 3, Дании — 2, Израиле — 1,5% (и только в Словении — 7%, Турции — 10%).
16 URL: www.votas.ru/virtcons20.html.
17 Данным Законом партии, получившие от 5 до 7%, не отнесены к партиям, «допущенным к распределению мандатов».
18 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2009 г.
СООТЕЧЕСТВЕННИКИ. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАЩИТЫ ПРАВ
Учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / И.С. Еремина, Т.А. Прудникова, С.А. Акимова; под ред. А.С. Прудникова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. — 175 с. — (Учебный курс «Деятельность Федеральной миграционной службы»).
Исследуются общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации механизмов защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, формирования юридической стратегии миграционной политики, совершенствования деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию правовых взаимоотношений с соотечественниками, проживающими за рубежом. Анализируются проблемы регулирования прав соотечественников на современном этапе, обосновываются предложения по совершенствованию их правового статуса.
Для курсантов, слушателей, аспирантов (адъюнктов) и преподавателей юридических вузов МВД России, практических работников правоохранительных органов и ФМС России, а также читателей, интересующихся проблемами правового регулирования соотечественников.
УЧЕБНЫЙ КУРС Деятельность Федеральной миграционной службы
Соотечественники
Механизм реализации и защиты прав
