CC BY
37
2.7. ЭВОЛЮЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ1
Масловская Мария Владиленовна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва. Подразделение: кафедра государственного и административного права. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье исследуется законодательство Республики Мордовия о выборах на различных этапах его становления и последующего развития.
Ключевые слова: конституция, выборы, избирательное законодательство, избирательные кампании, правовое регулирование.
EVOLUTION OF THE ELECTORAL LEGISLATION OF THE REPUBLIC OF MORDOVIA Maslovskaya Mariya Vladilenovna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Mordovian State University named after N.P. Ogarev. Department: State and Administrative Law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: The article is devoted to the research of the legislation of the Republic of Mordovia and its elections at various stages of formation and subsequent development. Keywords: constitution, elections, electoral legislation, electoral campaign, legal regulation.
Формирование собственного законодательства Мордовии осуществлялось параллельно с процессом создания национальной государственности, начало которой было положено 10 января 1930 года образованием Мордовской автономной области (первоначально был Мордовский округ). Через пять лет автономная область, приобретая национально-государственный статус, становится Мордовской автономной советской социалистической республики (МАССР). Несомненно, становление республиканского законодательства в самых разных сферах происходило под влиянием законодательства СССР и РСФСР и партийных директив. Поэтому и Конституция МАССР, принятая в 1978 году, и законы МАССР о выборах народных депутатов Верховного Совета Мордовской АССр и выборах народных депутатов местных советов того периода во многом копировали положения союзного законодательства и законодательства РСФСР.
Спустя десять лет правовую основу выборов органов государственной и местной власти составили Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» и Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1803-I «О выборах главы администрации», которые установили общие для всей страны процедуры выборов, однако не отражали специфику и местные особенности отдельных республик, краев и областей в части определения способов формирования государственных и местных органов власти.
На формирование республиканского избирательного законодательства начала 90-х XX века значительное влияние оказали политические события, происходящие как в целом по стране, так и в самой Мордовии. В частности, одна из особенностей того времени - учре-
1 Работа выполнена в рамках темы НИР № 28-17: Избирательное законодательство и практика его применения в Российской Федерации
ждение в октябре 1991 года поста Президента МССР и его всенародное избрание 14 декабря 1991 года.
Непростой это был период. По мнению Лезиной Е.П., политическую ситуацию, сложившуюся в республике после проведения избирательной кампании по выборам Президента МССР, следует характеризовать как новую конструкцию государственной власти, в которой столкнулись политические соперники, так как исполнительную власть возглавлял лидер бывшей демократической оппозиции, а законодательную - представитель партийно-советской политической элиты2.
В тексте Конституции МССР появляются новые главы «Президент», «Правительство», «Конституционный суд», предопределившие создание соответствующих органов. Правда, посты Президента и вице-президента Мордовии просуществовали недолго и были упразднены Законом МССР от 7 апреля 1993 года № 875-Х!!, в котором указывались цели проводимого упразднения -укрепление единой российской государственности, совершенствование структуры исполнительной власти, четкое разграничение полномочий и предметов ведения в деятельности высших органов государственной власти и управления Мордовской сСр3. Из текста Конституции МССР была исключена глава 12 «Президент Мордовской ССР» и введена глава «Совет Министров - Правительство Мордовской ССР». Правительство МССР приобрело статус высшего органа исполнительной власти.
Качественный переворот в правовом регулировании выборов в субъектах Российской Федерации произошел в октябре 1993 года, чему в значительной степени способствовали Указы Президента Б.Н. Ельцина. В частности, в соответствии с Указом от 9 октября 1993 года № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения население избирало органы представительной власти (собрания, думы и т.п.) в составе 15-20 депутатов, работающих на постоянной основе. Тогда как районные в городах, городские в районах, поселковые, сельские Советы народных депутатов прекращали свою деятельность.
Данный указ стал своеобразной предпосылкой реформирования органов государственных власти и органов местного самоуправления и в Мордовской ССР. Так, 22 октября 1993 года Верховный Совет МССР принял постановление № 1071 -XII, в котором указал на необходимость разработки проектов документов по организации нового высшего органа представительной
2 См. подробнее: Лезина Е.П. Президентская республика в Мордовии (конец 1991 - первая половина 1993 г.) // Социально-политические науки. - 2014. - № 14. - С. 23.
3 Немаловажно отметить, что Закон МССР № 875-Х!! рассматривался Конституционным Судом РФ на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июня 1993 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года «Об упразднении постов Президента Мордовской ССР и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Мордовской ССР, постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года «О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР», Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР» // иК1_: http://sudbiblioteka.ru/ks/ docdelo_ks/konstitut_big_76.htm
власти Мордовской ССР, органов местного самоуправления и правовому обеспечению выборов в эти органы.
С принятием Указов Президента РФ от 27 октября
1993 г. № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» и от 29 октября 1993 г. № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» региональные властные структуры впервые получили возможность самостоятельно определять порядок формирования публичных органов власти.
Для выборов, проводимых в конце 1993 г. - начале
1994 г. в большинстве субъектов Российской Федерации, была характерна примечательная особенность -их регламентация осуществлялась посредством издания принимаемых главами администраций актов, а не традиционным способом - путем принятия соответствующих решений представительными органами власти, поскольку таковые отсутствовали. Напомним, что деятельность представительных органов местного самоуправления была прекращена Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе». В свою очередь, руководители администраций краев и областей не избирались всенародно, решение о их назначении на должность принимал Президент Российской Федерации.
Кроме того, складывающийся в ходе проводимых в регионах выборов политический климат во многом был своеобразным отражением кризиса федеральной власти, последствия которого отчасти проявились в умалении роли представительных органов, свертывании представительной демократии, и, как итог, в ограничении участия представительных органов в организации избирательного процесса, контроле с их стороны за соблюдением законодательства о выборах.
Принятие в декабре 1993 года Конституции России активизировало процесс формирования собственной правовой базы в субъектах Федерации. В отличие от ранее действовавших Конституций советской эпохи, в тексте Конституции Российской Федерации отсутствует глава об избирательной системе, что, возможно, стало своеобразным стимулом для развития отраслевых начал в избирательном законодательстве. В свое время В.И. Лысенко справедливо, на наш взгляд, отмечал, что конституционная «скупость» породила интенсивный характер текущей законопроектной работы по детальному решению проблем, связанных с формированием избирательного законодательства в полном его объеме4.
Конституция нашей страны не относит избирательное законодательство ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению России и ее субъектов. Вместе с тем согласно пункту «н» ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Последние, как известно, получили закрепление в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации». К чис-
4 Лысенко В.И. Некоторые проблемы развития российского избирательного права // Государство и право. - 1995. - № 8. - С.17.
лу таковых принципов относится и принцип выборности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 названного закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.
О необходимости принятия регионального закона, регулирующего организацию и проведение муниципальных выборов в субъектах Российской Федерации, можно судить по ч. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья гласит: «Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации (выделено нами). Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения».
Кроме того, в соответствии с ч. 3.1. ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законом субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Наконец, на определенную свободу субъектов Российской Федерации в регулировании избирательных отношений на своей территории указывает и ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ № 67), закрепляющая положение о том, что «... законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом».
Учитывая вышесказанное, можно с уверенностью констатировать: с принятием Конституции России законотворчество в избирательной сфере стало отдельным направлением деятельности, в первую очередь, региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, которое, вместе с тем осуществляется в строгом соответствии с федеральными законами.
1994 год для республики был насыщенным, как с позиции законотворчества, так и реализации принятых законов. Например, 15 февраля принимается Закон РМ «Об органах государственной власти Республики Мордовия», в соответствии с которым на смену Верховного Совета РМ приходит Государственное Собра-
ние Республики Мордовия - высший законодательный и представительный орган, высшим исполнительным органом власти республики становится Правительство Республики Мордовия.
Внеочередная сессия Верховного Совета Республики Мордовия, состоявшаяся в апреле 1994 года, рассматривала два принципиально важных вопроса: первый - перенос даты выборов депутатов Верховного Совета, запланированных на июнь месяц, и второй -определение порога явки избирателей, при котором выборы будут признаны состоявшимися. В частности, предлагалось снизить порог явки избирателей с 50 % до 25-35% , поскольку были серьезные опасения относительно активного участия населения Мордовии в голосовании. К тому же обращалось внимание на то, что в соседних регионах Поволжья выборы срывались даже при 25% планке явки избирателей.
Рассмотрение данных вопросов проходило в условиях острой дискуссии и жарких споров. В конечном итоге было принято решение о переносе выборов депутатов Государственного Собрания на 27 ноября и совмещении последних с выборами депутатов представительных органов местного самоуправления и глав местного самоуправления. Порог явки избирателей был сохранен прежний - 50% от общего числа избирателей.
В сентябре 1994 года принимаются Законы Республики Мордовия «О выборах главы местного самоуправления»5 и «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Республики Мордовия»6. В соответствии с ними, Главой местного самоуправления, равно как и депутатом представительного органа местного самоуправления могли быть избраны только граждане Республики Мордовия, обладающие избирательным правом, достигшие 18-летнего возраста и постоянно проживающие на территории республики (выделено нами).
Обратим внимание на то, что региональное избирательное законодательство того времени зачастую содержали нормы, ограничивающие возможности граждан по реализации своих избирательных прав, но и прав, связанных с участием в избирательных действиях. В частности, неправомерно закреплялись дополнительные условия приобретения, как активного, так и пассивного избирательного права путем установления повышенных возрастных цензов, образовательного и имущественного цензов, требований постоянного проживания гражданина на территории субъекта РФ и т.д.
Для того чтобы направить процесс нормотворчества в субъектах Федерации в одно русло был принят Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Призванный установить единые параметры механизма надлежащего обеспечения активного и пассивного избирательного права российских граждан, данный закон во многом способствовал тому, чтобы избежать многочисленных нарушений в ходе избирательных кампаний, проводимых в последующий период.
Любопытно, что ст. 4 данного закона гласила: «Законами и иными нормативными правовыми актами зако-
5 Закон Республики Мордовия от 8 сентября 1994 г. № 1431-XII «О выборах главы местного самоуправления» // Ведомости Верховного Совета Республики Мордовия. - 1995. - № 9-10. - Ст. 173.
6 Закон Республики Мордовия от 8 сентября 1994 г. № 1433-Х11 «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Республики Мордовия» // Ведомости Верховного Совета Мордовской ССР. - 1995. - № 9-10. - Ст. 175.
нодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста или со сроком его проживания на определенной территории Российской Федерации (соответственно уровню проводимых выборов). Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года при выборах главы местного самоуправления; сроки обязательного проживания на указанной территории не могут превышать одного года».
Спустя три года позиция федерального законодателя кардинально меняется. Так, в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» было закреплено следующее положение: «Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается» (п. 5 ст. 4 Закона).
В действующей редакции Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положения п. 5 ст. 4 уточняются и звучат следующим образом: «Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства (выделено нами) гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации».
Но вернемся к выборам, проводимых в республике в ноябре 1994 г. Как и прогнозировалось, они состоялись только в сельской местности, где активность избирателей было достаточно высокой (явка нередко составляла 70% и выше), тогда как в отдельных избирательных округах она не превышала 35 %. В результате из 75 депутатов Государственного Собрания РМ были избраны только 45. Из-за отсутствия кворума, законодательный орган не мог приступить к работе. Исходя из требований действующего законодательства, Центральная избирательная комиссия РМ назначает повторные выборы в тех округах, где они не состоялись, определив днем голосования 12 февраля 1995 года.
Дальнейшие события разворачивались стремительно. 6 января 1995 года депутаты Верховного Совета РМ собираются на внеочередную 20-ю сессию с одной фактически целью: внести в избирательные законы поправки, предусматривающие снижение планки участия избирателей с 50% до 25%. В конечном итоге большинством голосов депутатов было принято беспрецедентное решение: признать проведенные в ноябре 1994 года выборы состоявшимися. По сути, были проигнорированы «правила», в соответствии с кото-
рыми началась избирательная кампания. Учитывая сложившуюся ситуацию, Центральная избирательная комиссия РФ приняла постановление, в котором разъяснила, что «внесение изменений в закон не может повлечь за собой признание выборов в 30 округах состоявшимися, так как закон не должен иметь обратной силы». Однако и позиция ЦИК РФ не была принята во внимание7.
С принятием 21 сентября 1995 года Конституции Республики Мордовия, а в 1997 году Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» региональное избирательное законодательство получило новые ориентиры. К тому же предстояла серьезная работа по приведению республиканского законодательства о выборах и в соответствие с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Последний, детально прописывая самые различные аспекты избирательного процесса, по сути, поставил региональных законодателей в «жесткие рамки», тем самым ограничивая их самостоятельное правотворчество.
В конечном итоге, на смену принятым 17 июля 1999 года Законам РМ «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия» и «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Республики Мордовия» приходят аналогичные по названию законы, но датированные 9 июля 2003 года. Но и на этом реформа регионального избирательного законодательства не завершилась: 27 июня 2006 года принимается новая редакция Закона РМ «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия», а 19 февраля 2007 года появляется новый Закон РМ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Республики Мордовия».
Добавим, что Закон РМ от 27 ноября 1997 г. № 44-З «О выборах Главы Республики Мордовия», прошедший апробацию в феврале 1998 года, в последующем утратил силу. В настоящее время действует Закон РМ от 13 июня 2012 г. № 42-З «О выборах Главы Республики Мордовия», на основе которого 10 сентября 2017 года была проведена соответствующая избирательная кампания.
Очевидно, что если изначально интенсивность избирательного правотворчества объяснялась изменением конституционно-правового статуса республики, системы органов публичной власти, порядка их формирования, то позднее региональные законы попали в прямую зависимость от динамично развивающегося федерального законодательства. Безусловно, постоянное обновление федеральных законов о выборах не могло не сказаться на содержании избирательного законодательства субъектов РФ. Сложившаяся ситуация свидетельствует об унификации избирательных норм вне зависимости от того, какой уровень выборов подпадает под регулирование. О свободе регионов в области правовой регламентации избирательных процессов можно говорить с большой долей условности.
7 См. подробнее: Масловская М.В. История одних выборов через призму современного законодательства // Модернизация политико-правовой системы России: прошлое, настоящее, будущее (К 140-летию Уставов Судебной реформы). - Волгоград: ВРО МСЮ, 2004. - С. 90-93.
Наиболее перспективным направлением совершенствования как федерального, так и регионального законодательства о выборах, на наш взгляд, является принятие Избирательного кодекса Российской Федерации. Но это тема другого разговора.
Список литературы
1. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.
2. Закон РМ от 13 июня 2012 г. № 42-З «О выборах Главы Республики Мордовия» // Известия Мордовии. -2012. - 13 июня.
3. Закон РМ от 19 февраля 2007 г. № 16-З «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Республике Мордовия» // Известия Мордовии. - 2007. - 21 февраля.
4. Закон РМ от 27 июня 2006 г. № 41-З «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия» // Известия Мордовии. - 2006. - 28 июня.
5. Закон РМ от 17 июля 1999 г. № 45-З «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия // Известия Мордовии. - 1999. - 22 июля.
6. Закон РМ от 27 ноября 1997 г. № 44-З «О выборах Главы Республики Мордовия» // Известия Мордовии. -1997. - 28 ноября.
7. Закон РМ от 15 февраля 1994 г. № 1218-XII «Об органах государственной власти Республики Мордовия» // Ведомости Верховного Совета Республики Мордовия. - 1994. - № 6-8.
8. Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 г. «Об упразднении постов Президента Мордовской ССР и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Мордовской ССР» // URL: http://docs.cntd.ru/document/ 461700123
9. Лезина Е.П. Президентская республика в Мордовии (конец 1991 - первая половина 1993 г.) // Социально-политические науки. - 2014. - № 14. -С. 22-26.
10. Лысенко В.И. Некоторые проблемы развития российского избирательного права // Государство и право. - 1995. - № 8. - С. 14-21.
11. Масловская М.В. История одних выборов через призму современного законодательства // Модернизация политико-правовой системы России: прошлое, настоящее, будущее (К 140-летию Уставов Судебной реформы): Материалы Всероссийской заочной научно-практической конференции. - Волгоград: ВРО МСЮ, 2004. - С. 90-93.
Рецензия
на научную статью кандидата юридических наук, доцента кафедры государственного и административного права ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.Г1. Огарёва» Масловской Марии Владиленовны на тему «Эволюция избирательного законодательства Республики Мордовия»
Институту выборов в современных демократических странах отводится ключевое место среди иных форм народовластия, поскольку именно через выборы большинство граждан участвует в управлении делами как государства в целом, так и отдельных его территорий.
Федеративный характер Российского государства предопределяет не только двухуровневую систему органов государственной власти, но и двухуровневую систему законодательства. Вследствие этого электоральные правила и процедуры формирования органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления устанавливаются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, а в случаях установленных законом и на уровне муниципальном.
Наибольшее внимание традиционно уделяется выборам общегосударственного уровня. Вне рамок научного исследования остаются многие вопросы правовой регламентации региональных выборов и практики его применения.
Единый день голосования 10 сентября 2017 года вновь актуализировал проблемы совершенствования избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. В контексте сказанного рецензируемая статья, безусловно, представляет научный интерес и имеет практическую значимость. В работе исследуются основные этапы становления и развития избирательного законодательства Республики Мордовия в рамках довольно широкого промежутка времени - с момента создания национальной государственности по настоящее время. Автор, анализируя принятые за последние 20 лет региональные законы о выборах, приводит красноречивые примеры несовершенства отдельных законодательных норм, а также проблемы применения их на практике.
Содержание статьи свидетельствует о том, что институт региональных выборов претерпел значительные изменения, проделав сложный путь развития.
Считаю статью М.В. Масловской содержательной и интересной, имеющей научно-исследовательский характер. Сказанное дает основание рекомендовать статью для открытой публикации.
Заведующий кафедрой теории и истории Государства и права ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва, доктор юридических наук, профессор А.Р. Еремин
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»;
Оригинальность текста - 75,36%
