CC BY
50
УДК 336.142
Елизавета Болдырева,
кандидат экономических наук, доцент Калмыцкого государственного университета, Ольга Дорджиева,
кандидат экономических наук, доцент, заместитель директора Экспертного центра при Правительстве г. Москвы, Эльза Мукубенова, кандидат экономических наук,
начальник отдела Экспертно-аналитического управления Аппарата Правительства Республики Калмыкия
ЭВОЛЮЦИЯ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ АГРАРНОГО РЕГИОНА НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ
<Х>0<><>000<><>00<><><><><><><>00<><>^
Статья посвящена истории развития финансовой системы Республики Калмыкия. В основу анализа положена эволюция финансовой системы аграрного региона. Республика Калмыкия испокон веков, с момента прихода на берега Волги, относится к регионам с преимущественным развитием в экономике сельского хозяйства, соответственно бюджет ограничивается существенным увеличением налогооблагаемой базы. Авторы провели исследование влияния финансовой и налоговой реформы и реформы межбюджетных отношений на степень финансовой автономии, сбалансированность и величину доходной базы бюджета республики, которые будут представлены в следующих статьях.
S u m m a r y
The article is devoted to the history of the development of the financial system of the Republic of Kalmykia. The analysis is based on the evolution of the financial system of an agricultural region. The Republic of Kalmykia for centuries, since the arrival of hectares of the Volga river belongs to the regions with a predominant development of agriculture in the economy and therefore the budget is limited to a substantial increase in the tax base. The authors conducted a study of the impact of the financial and tax reform and reform of interbudgetary relations on the degree of financial autonomy, balance and the size of the revenue base of the budgets that will be presented in future articles.
Ключевые слова: финансовая система, налоговая политики, налоги и сборы, региональное управление.
Keywords: financial system, fiscal policy, taxes and charges, regional management.
Современное состояние финансов Республики Калмыкия имеет характерный отпечаток, сложившийся под влиянием исторических, природно-климатических, географических и других условий. Основные вехи развития истории финансов Калмыкии можно разделить на несколько следующих этапов.
Дореволюционный период развития финансов Калмыкии Началом финансовой, в частности налоговой, истории Калмыкии в составе финансовой системы России стал ряд событий, внесших изменения в уклад жизни калмыков на территории России. После откочевки большей части калмыков в 1771 г. из России в Джунгарию - на территорию исторического происхождения, Калмыцкое ханство было ликвидировано, а управление калмыцким народом перешло в ведение Астраханского губернатора. Уплачиваемые подати того периода носили разовый, целевой характер, как и ранее. Как правило, это натуральная повинность для армии во время войн, а также и призыв на военную службу для формирования калмыцких военных структур.
Во всех исследованиях и архивных материалах поборы с калмыков обозначаются словом «дем», собираемые демчея-ми (отсюда фамилии Демчеевы). У калмыков во все времена существовало и до настоящего времени существует понятие «дем» [7] - целевая помощь, имеющая всеобщий характер, если это касалось общественных мероприятий. Сам процесс сбора податей называется словом «демнх» и буквально озна-
чает «долевое участие», «решение проблем сообща». Решение о дем, уплачиваемом для осуществления общественных проектов, принималось на общих народных сходках. Всей организацией процесса на местах руководила местная знать - избираемые главы рода - «ахлач», из местных авторитетных, как правило богатых людей - нойонов, зайсангов и т.д. Устройство общества было несколько уровневым. Для обозначения этих уровней существовали понятия «улусы» (буквально с калм. «улс» - люди, народ; «хотон» («хотн» - поселок); «аймаки» («эмг») - род, подразделение, часть структуры в системе.
Определяющим для финансовой системы калмыков того периода было принятие Правительством царской России 23 апреля 1847 г. Положения об управлении калмыцким народом. Этот документ послужил началом истории налогообложения калмыков в составе российской финансовой системы. Среди определения направлений развития всей экономической политики в отношении калмыков, Положением был определен порядок налогообложения: установлены конкретные взимаемые налоги и элементы налогов, предусмотрены формы взимания, определены сроки и порядок взимания платежей, распределение средств по уровням бюджета, также цели расходования и исполнители, определен круг вопросов налогообложения, подлежащих обсуждению, и их принятие на общественных сходках.
В отношении калмыков была установлена денежная повинность в размере 8 руб. 15 коп. в год с каждой кибитки (семей-
ства), которые распределялись следующим образом:
• часть средств поступала в пользу аймачного зайсанга, то есть в распоряжение бюджета среднего уровня - из расчета 57 коп. с каждых 8 руб. 15 коп., что составляет примерно 7% от всей суммы подлежащего уплате налога;
• часть средств в размере 44 коп., это примерно 5,4% от всей суммы налога, направлялся в высший уровень бюджета и предназначался на содержание управления с условием возвращения остатков в общественный капитал калмыков;
• оставшиеся 7 руб. 14 коп., или примерно 87,6% от всей суммы налога, составляли доход владельцев (хозяев) и назывались «албан» (низший уровень бюджета - «местный бюджет).
По материалам исследований: в России после исторической откочевки основной части калмыков (примерно 30000-33000 кибиток) осталось по одним источникам 13000 кибиток (семей), по другим около 20000 кибиток. В труде Н.Я. Бичурина «Историческое обозрение ойратов или калмыков с 15 столетия до нашего времени», изданном в 1834 г., указано, что «ныне число всех кибиток или семейств простирается до 25000». Если брать это количество кибиток за основу, как близкого по времени к принятию Положения, то ожидаемое поступление от налогов на тот период составляло примерно 203750 руб. (8,15X25000) [6].
В письме Астраханского губернатора, направленного попечителям и заведующим улусами Калмыцкой степи, говорится дословно следующее: «Многие из Попечителей и Заведующих улусами считают себя необязанными исполнять обращенные к ним просьбы Податного Инспектора Калмыцкой степи о сообщении ему сведений по предметам, прямо относящимся к его служебным обязанностям, как то:о сообщении ему сведений о степени успешности взыскания казенного со скота сбора, о сумме недоимок последнего и о причинах, влияющих на безнедоимочное взыскание такового; о состоянии подножных кормов в степи, о видах на урожай сена и т.п., а также о проверке торгово-промышленных предприятий.
Считая такие действия нетерпимыми, особенно при современном сосредоточении всех обязанностей по управлению улусами, как полицейских, так и общественно-административных в лице Попечителей и Заведующих улусами, предлагаю Вашему Высокоблагородию неуклонно выполнять перечисленные выше законные требования, предваряя, что за небрежность и медленность в сем отношении буду взыскивать со всей строгостью» (Национальный архив Рк, фонд № И-44, опись № 2, дело № 1, лист № 6) [3].
Действовавшую в тот период финансовую систему невозможно признать эффективной, так как она отличалась стабильной тенденцией роста недоимки.
К 1 января 1884 г. за калмыками числилась недоимка в 520 тыс. руб. Причинами этих негативных явлений было не только непропорциональное распределение, а еще имевшее место снижение уровня жизни калмыцкого населения, вызванное изменением уклада жизни. Для определения значения недоимки приведем цены на скот, принятые в 1862 г., нашедшие отражение в вышеупомянутом сборнике: верблюд стоил 30 руб., лошадь - 20, КРС - 10, овца - 2, коза - 1,5 руб. [4].
В 1892 г. вышел закон «Об отмене обязательных отношений между отдельными сословиями калмыцкого народа», которым отменялись обязанности и права нойонов и зайсан-гов по управлению улусами и аймаками. Был расширен штат улусной администрации и отменено право улусовладельцев на подвластных и взимание с них денежного сбора. В соответствии с этим законом предусматривалось в связи с вводом нового общественного устройства списание всей числящейся за калмыками задолженности по налогам, причитающейся в
общественный калмыцкий капитал. Та часть задолженности, которая причиталась родовым зайсангам (местный бюджет), называющаяся «албан», должна была быть частично оплаченной кредитными билетами в размере, определяемом в зависимости от числа кибиток, числящихся за ними. Кроме того, особо нуждающимся мелким владельцам и родовым зайсангам предполагалось оказание единовременной помощи, размер которой должен был быть согласованным с Министерством Государственного имущества, Финансов и Внутренних дел.
С 1892 г. все калмыцкое население облагалось налогом в пользу государства в размере 6 руб. с кибитки. Таким образом, объектом обложения являлась кибитка-семейство, в чем заключалась разница между общероссийской системой налогообложения и налоговой системой калмыков. Было установлено право аймачного схода самому распределять сумму налога, уменьшая платежи с распределением суммы налога на другие кибитки, но так чтобы надбавка не превышала 20% от среднего оклада.
Элементы становления и самостоятельности местной власти, как опоры государственности, в этой части имеют глубокие корни и представляют особый, не только научный, но и практический интерес в контексте обеспечения устойчивости процессов развития. Учет ментальности и традиционных институциональных особенностей коренного населения в составе современной государственной политики является одним из сложных и противоречивых вопросов в условиях существующих проблем обеспечения фискальной независимости местных бюджетов [8].
Процесс разорения калмыцкого народа усиливался, что влекло за собой понижение платежеспособности и способствовало росту недоимок по налогам. Так, на 1 января 1900 г. недоимки калмыков по кибиточному сбору составили 267 тыс. руб., а на 1 января 1901 г. - 303 тыс. руб. В 1900 г. установлена система взимания налогов, по которой объектом налогообложения был принят скот, и это было более справедливое налогообложение, так как плательщиком налога стали имущие семьи.
В 1901 г. в связи с переходом на подати со скота, большая часть суммы недоимок была снята в связи с безнадежностью их взыскания. Но сумма недоимок продолжала расти - на 1 января 1902 г. она составила 28 тыс. руб., а к 1 января 1914 г. - 76 тыс. руб. Новая система налогообложения была установлена в размере 40 коп. с 1 головы крупного рогатого скота и лошади, 75 коп. с верблюда, 5 коп. с овец, коз и свиней. Перепись скота и исчисление суммы налога проводились в улусах один раз в два года. Взимание налогов фиксировалось в окладных книгах, составленных на два года. Война 1914-1918 гг. принесла тягчайшие последствия. Положение калмыков с каждым годом войны становилось все более тяжелым, начались реквизиции сырья, лошадей и скота для снабжения армии.
Таким образом, следует отметить, что в дореволюционный период законодательно определялись все элементы податной системы калмыков, в соответствии с принципом законодательной основы налогообложения. Законодательная основа податной системы была определена Положением об управлении калмыцким народом 1847 г., законом «Об отмене обязательных отношений между отдельными сословиями калмыцкого народа» 1892 г., а также документом от 10 июня 1900 г., называемым Высочайшим утвержденным мнением Государственного Совета о замене у калмыков Астраханской губернии киби-точной подати сбором с принадлежащего им скота.
В соответствии с Положением 1847 г., податная система представляла собой трехуровневую систему - непосредственные владельцы на местах, аймаки и общий калмыцкий фонд.
№ 5/2015
Подводя итоги рассмотрения вопроса налогообложения калмыков дореволюционного периода в составе российской финансовой системы, можно сделать следующие выводы: несмотря на то, что были достаточно четко законодательно определены все элементы налога, узаконен порядок организации сбора, определены цели расходования, систему следует признать весьма неэффективной из-за постоянно растущих недоимок.
Финансовая политика, этапы развития и становления финансовых отношений в Калмыкии в годы советской власти
В 1918 г. Советы взяли власть в свои руки во всей калмыцкой степи. Установление Советской власти положило начало новым органам государственной власти и государственного управления.
Документы Калмыцкого областного финансового отдела (ОБЛФО), хранящиеся в фондах национального Архива Республики Калмыкия, свидетельствуют о том, что в качестве центрального органа управления финансами и кредитом по декрету II Всероссийского съезда Советов создается Наркомат финансов Республики, и на местах - финансовые отделы исполкомов местных Советов. Финансовый отдел Калмыцкого уездного исполкома, организованный 6 марта 1919 г., работал под непосредственным руководством ЦИК и в то же время подчинялся в ведомственном порядке Народному Комиссариату Финансов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (НКФ РСФСР), являясь составной частью Астраханского ГубфО.
С 6 марта 1919 г. начал функционировать финансовый отдел Центрального исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся. В то время существовало 3 общегосударственных налога: подоходный, натуральный, чрезвычайный. Результаты обложения натуральным налогом в калмыцкой степи практически равнялись нулю, так как население землепашеством степи не занималось, а взимание излишков скота не могло быть проведено по военным обстоятельствам. С 1919 г. взимание продуктов натурой по количеству голов скота отменено. Чрезвычайный налог на Калмыцкую степь был определен в сумме 8000000 руб., однако взыскана была только незначительная часть, а именно 1311706 руб.
В 1920 г. Калмыкия стала автономной областью, то есть самоуправляющейся национальной административно-территориальной единицей внутри РСФСР и как таковая получила свою систему органов государственной власти и управления.
Начало первого периода связано с новой экономической политикой (НЭП). В это время при налоговом отделе организуются особые должности по сбору акцизов. Однако промышленность и торговля не развивались, поэтому акцизы собирались исключительно в учреждениях. Здесь следует подчеркнуть, что твердой основы для развития местных финансов не было.
В сентябре 1923 г. на заседании СНК РСФСР был рассмотрен вопрос о построении жилищ для переходящего на оседлый образ жизни калмыцкого населения, в частности о выдаче 756 тыс. золотых руб. Кроме того, управление местных финансов РСФСР направило Калмыцкому областному финансовому отделу 30000 руб. из дотационного фонда преимущественно на народное образование, а также целевой дотации - 25000 руб., из которых 15000 руб. - на обмундирование милиции, 10000 руб. - на радиостанцию.
Первый местный бюджет Калмыцкой области был утвержден в 1923 г. Объем расходной части составил 319,4 тыс. руб. На финансирование народного хозяйства было выделено 8,9% средств, на социально-культурные мероприятия - 39,8%.
Вследствие снижения стоимости сельскохозяйственных продуктов в местный бюджет Калмыцкой области не поступило 57 тыс. руб.
Неналоговые доходы, в основном, формировались за счет арендной платы от рыбных промыслов, а также доходов от государственного земельного имущества и лесных угодий. Однако, несмотря на увеличение неналоговых доходов в доходах бюджета Калмыцкой области, он был дефицитен.
В 1926 г. вышло новое «Положение о местных финансах», где были заложены основы организации местных бюджетов: перечень закрепленных доходов и расходов, состав местных налогов, ставки и правила их взимания, размеры отчислений от государственных налогов и сборов и др.
В марте 1933 г. переход кочевого и полукочевого населения на оседлый образ жизни потребовал сумму в размере 60194 тыс. руб. Источники финансирования по жилищному строительству: 60% за счет госбюджета, 10% за счет местного бюджета и 30% за счет долевого участия населения. По хозяйственному строительству долевое участие населения установлено в размере 25%, а остальные 75% стоимости отнесены на сельскохозяйственные кредиты.
В 1936 г. в целях укрепления доходной базы местных бюджетов было принято постановление «О расширении доходных источников сельских бюджетов». Теперь за ними закреплялись неналоговые доходы от имущества, местные налоги и сборы, госпошлина, налог с оборота по колхозной торговле, промысловый налог; устанавливался размер отчислений от государственных налогов и доходов (от сельхозналога -20%, госзаймов - до 50%, подоходного налога с частных лиц - 20% и т.д.). Однако закрепленных доходов было недостаточно, поэтому бюджеты регулировались за счет общегосударственных средств.
Все эти нововведения не имели значения для Калмыцкой АССР, потому что в 1943 г. история развития местных бюджетов прерывается на 13 лет. Февральским решением Политбюро ЦК ВКПб о депортации в отдаленные районы СССР были выселены калмыки, карачаевцы, балкарцы, чеченцы как изменники Родины. В декабре 1943 г. была ликвидирована Калмыцкая АССР и на ее территории образована Астраханская область.
Таким образом, первый этап развития советского периода местных бюджетов Калмыкии заканчивается в 1943 г. Период с 1922 по 1943 гг. характеризовался как положительными, так и отрицательными моментами. К положительным можно отнести: создание органов государственной власти и органов местного самоуправления; создание финансовых отделов, начало их функционирования; возрастающую роль местных бюджетов в повышении социально-экономического положения Калмыцкой области; освоение капитальных вложений в строительство объектов жилищно-коммунальной сферы и социально-культурных объектов. Отрицательными моментами можно считать: низкий уровень развития промышленности; тяжелое налоговое бремя на кулацкие и зажиточно-середняцкие хозяйства; высокий удельный вес дотаций в структуре доходов местных бюджетов; низкий уровень собственных налоговых доходов; слабую реализацию займов; сокращение поголовья скота.
Налоговая система этого периода имела следующую тенденцию развития. За 1918-1919 гг. нормативными актами на территории Калмыкии было введено 3 налога:
• подоходно-имущественный налог, который в первые годы не был собран в связи со сложностями организации финансовой службы на территории;
• натуральный налог, который не собирался из-за отсутствия налоговой базы, так как этот налог был введен с целью изъятия излишков продуктов сельского хозяйства, но поскольку в Кал-
мыкии не занимались землепашеством, то излишков продуктов быть не могло, а взимание излишков скотоводческих продуктов со скотоводов не проводилось по военным обстоятельствам;
• чрезвычайный налог, определенный для Калмыкии в размере 8000000 руб., который был собран в размере 1311706 руб. [5].
В 1925 г. был введен налог с предприятий - Промналог. К уплате подоходного налога привлекались владельцы кооперативов, служащие с жалованием 50 и менее руб. в месяц. Сельхозналогом облагались владельцы скота в перерасчете скота в десятины посева, при этом существовала 6% льгота для маломощных хозяйств. В 1928 г. ЦИК СССР был принят новый закон о сельхозналоге, в соответствии с которым малоимущие хозяйства освобождались от его уплаты полностью, что составило 70% всех хозяйств. Крупные хозяйства, составившие 0,71% всех хозяйств, уплачивали налог в сумме 45% от всей суммы налога, причитающейся к уплате. Вместе с кулацкими хозяйствами они выплачивали 87% всей причитающейся суммы налога.
В 1929-1930 гг. было принято Постановление Калмыцкого облисполкома «О проведении единого сельскохозяйственного налога». Налогом облагались все граждане, ведущие сельское хозяйство, по совокупности всех доходов, включая коллективные и совхозы. Зажиточные хозяйства привлекались в индивидуальном порядке. Во второй половине 1930-х годов была завершена коллективизация, и к 1940 г. ею было охвачено все крестьянство. Основным методом нажима на крестьян при коллективизации был непосильный налог с крестьянских единоличных хозяйств.
Также на территории Калмыкии в первые годы советской власти собирались акциз, налог со строений, сдаваемых в аренду, земельная рента и др.
Второй этапа советской эпохи развития финансов начинается 19 марта 1956 г., когда был принят указ «О снятии ограничений в правовом положении калмыков и их семей», а в январе 1957 г. был принят Указ Правительства «Об образовании Калмыцкой области в составе РСФСР». Так началось возрождение республики.
В этот период в республике, как на всей территории РСФСР, уплачивались следующие виды налогов: налог со строений, налог с оборота, подоходный налог с населения, налог на холостяков, подоходный налог с коопераций, госпошлина, патентный сбор, налог с нетоварных операций, налог с киноустановок, налог на лошадей.
Основу налоговой системы страны в годы советской власти составляли отчисления от прибыли предприятий, размеры налога устанавливались государством-собственником предприятий без участия законодательной власти: плата за здания, сооружения и оборудования предприятий, а также налог с оборота, оплачиваемый преимущественно предприятиями, производящими потребительские товары, и подоходный налог с граждан. Все прочие налоги играли вспомогательную роль в формировании доходов государства.
В этот период финансовые отношения граждан и предприятий с государством складывались довольно просто. Большинство предприятий находилось в собственности государства и отдавало ему почти все свои доходы. Государственные органы управления экономикой распределяли сырье, машины, оборудование, деньги между предприятиями. Созданная предприятиями продукция поступала в распоряжение других органов управления и ими же распределялась. Граждане в основном работали на государственных предприятиях и имели один источник доходов - заработную плату.
Таким образом, государство было полновластным хозяином
№ 5/2015
страны, оно распоряжалось всеми ресурсами, деньгами, наделяя предприятия всем, что им необходимо для производства. Все получали очень маленькую зарплату, но зато всем гарантировалось получение пенсии, бесплатное образование, медицинское обслуживание, рабочие места, получение бесплатного жилья. Налоги не имели самостоятельного значения, не было специальных налоговых органов, занимающихся сбором налогов. Сбор и контроль налоговых поступлений входил в компетенцию Министерства финансов. В то время как экономика всего мира регулировалась рынком, методы управления экономикой нашей страны, являлись значительным препятствием развитию международных отношений.
Такое устройство экономики лишало граждан и предприятия интереса к качеству работы и привело к всеобщему снижению качества производимой продукции и к упадку экономики страны. В 1980-е годы стала совершенно очевидной необходимость радикальной реформы экономики. Реформы начались с приватизации, в результате которой на месте государственных предприятий сформировались предприятия различных форм собственности. У граждан появилась возможность получения дополнительных заработков. Началось формирование рыночной экономики, требующей инициативных людей и производство, способное самостоятельно выжить в новых условиях. В новых условиях государство должно было иначе строить финансовые отношения с гражданами и предприятиями. Успех финансовых преобразований зависит от создания оптимального механизма обеспечения действительного, а не просто регламентированного правом, сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы [9]. Так как во всем мире рычагом финансовых отношений являются налоги, появилась необходимость формирование новой налоговой системы.
Литература
1. Налоговый кодекс Российской Федерации.
2. Материалы официального сайта ФНС России.
3. Материалы государственного архива Республики Калмыкия.
4. Очерки истории Калмыцкой АССР дооктябрьского периода. М.: Наука, 1967.
5. Очерки истории Калмыцкой АССР. Эпоха социализма. М.: Наука, 1970.
6. Историческое обозрение ойратов или калмыков с XV столетия до настоящего времени. Сочинено монахом Иакинфом. СПб., 1834. 2-е изд. / Предисл. В.П. Санчирова. Элиста, 1991.
7. Болдырева Е.С. Исторический аспект развития особенностей налогообложения в Калмыкии // Вестник Калмыцкого государственного университета. 2008. № 5.
8. Дорджиева О.Б. Проблемы финансовой независимости местных бюджетов в современных условиях / Сб. материалов конференции «Финансы и хозяйственная деятельность в условиях инновационной экономики». Элиста: Изд-во КГУ, 2012.
9. Мукубенова Э.Э. Формирование межбюджетных отношений субъекта Российской Федерации (2005-2009 гг.) (на примере Республики Калмыкия) / Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО на вторую половину декады ООН по образованию для устойчивого развития (2010-2015): Труды Международной Конференции с участием кафедр ЮНЕСКО и ЮНИТВИН, 7-8 декабря 2010 г., Москва. Ч. 4 / Под общ. ред. В.К. Егорова, В.М. Герасимова, М.А. Кашиной. М.: РАГС, 2011.
33
