CC BY
296
Вестник ДВО РАН. 2013. № 1
УДК 947(571.6) + 342.26(571.6)(09) П.В. ЖУРАВЛЁВ
Эволюция
административно-территориального устройства Дальнего Востока России
Дана общая картина трансформаций административно-территориального устройства российского Дальнего Востока. Выделены основные этапы административных преобразований, проанализированы их причины и последствия.
Ключевые слова: административно-территориальное устройство, Дальний Восток России.
Evolution of the administrative-territorial structure of the Far East Russia (1917-1991). P. V. ZHURAVLYOV (Institute of History, Archaeology and Ethnography of the Peoples of the Far East, FEB RAS, Vladivostok).
The general picture of transformations of the administrative-territorial structure of the Russian Far East is given. The basic stages of administrative transformations are allocated. Their reasons and consequences are analyzed. Key words: the administrative-territorial structure, the Russian Far East.
В последнее время интерес к проблемам социально-экономической, политиче-
ской и территориальной организации общества неуклонно растет. Это и понятно, поскольку изучение данных проблем позволяет понять не только внутреннее устройство, но и принципы функционирования и вероятные пути развития того или иного крупного объединения людей. Освещение данной темы чаще всего концентрируется на анализе административно-территориального устройства, так как оно наиболее ярко отражает процессы трансформации общества, а также само является фактором такой трансформации. В связи с этим значительный интерес представляет изучение административно-территориального устройства отдельных регионов, в том числе периферийных, на примере которых можно продемонстрировать типичные для общества взаимоотношения между центром и окраинами. Отсюда интерес исследователей к проблемам административно-территориального устройства такого региона, как российский Дальний Восток, можно считать вполне закономерным.
Советская наука занималась преимущественно вопросами общего анализа административно-территориального устройства в масштабе всей страны. Наиболее известны работы А.В. Лужина, В.А. Ржевского, М.А. Шафира, А.А. Югова [12, 13, 19, 21]. История развития административно-территориального устройства Дальнего Востока рассматривалась А.И. Крушановым, посвятившим этой проблеме специальное исследование [9]. Некоторые работы советских ученых касались отдельных этапов истории административно-территориального устройства РСФСР, в частности реформы 1957-1965 гг. [3].
В современной отечественной историографии прослеживается два направления изучения административно-территориального устройства и его воздействия на развитие общества. Первое из них представлено трудами О.В. Шульгиной [20] и А.С. Саломатки-на [14]. В них дается обстоятельный анализ развития, текущего состояния и перспектив
ЖУРАВЛЁВ Павел Владимирович - аспирант (Институт истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН, Владивосток). E-mail: [email protected]
административно-территориального устройства России в XX в. В данных исследованиях помимо исторических рассматриваются географические и юридические аспекты проблемы. Второе направление связано с анализом попыток советской власти оптимизировать территориальную организацию региона в 1920-1930-е годы [7].
Ценные выводы приводятся и в ряде работ общего характера, рассматривающих историю Дальневосточного региона на протяжении длительных периодов либо содержащих всесторонний анализ критических моментов его истории [5, 6].
Таким образом, к настоящему времени проблемы административно-территориального устройства советского Дальнего Востока получили лишь частичное освещение в историографии, причем преимущественно довоенного периода. Целостный взгляд на трансформацию административно-территориального устройства региона, охватывающий всю эпоху с 1917 по 1991 г., на данный момент в историографии не представлен.
Целью статьи является исследование эволюции административно-территориального устройства Дальнего Востока в период 1917-1991 гг. Исходя из цели поставлены следующие задачи:
1) анализ тенденций развития административно-территориального устройства в советский период;
2) выявление и характеристика важнейших этапов эволюции административно-территориального устройства Дальнего Востока советской эпохи;
3) определение причин и последствий крупнейших реформ административно-территориального устройства региона.
К 1917 г. Дальний Восток входил в состав Приамурского генерал-губернаторства и был разделен на 4 области: Амурскую, Камчатскую, Приморскую и Сахалинскую. Помимо этого на территории региона были созданы округа казачьих войск (Амурский и Уссурийский) и горные округа (Амурский, Буреинский, Зейский, Приморский, Уссурийский). Области, в свою очередь, делились на уезды (Сахалинская - еще и на полицейские участки), округа казачьих войск - на станичные округа [6, с. 57-58; 17, с. 62-63].
После революции 1917 г. административно-территориальное устройство Дальневосточного региона, как и всей страны, подверглось радикальной трансформации. Административные реформы растянулись здесь почти на десятилетие, вплоть до 1926 г.
В марте 1917 г. было упразднено Приамурское генерал-губернаторство, а вместо него учрежден институт комиссара Временного правительства по делам Дальнего Востока [9, с. 197]. Гражданская война и интервенция иностранных держав на Дальнем Востоке затормозили проведение каких-либо значимых преобразований в сфере административно-территориального устройства. Образованная в 1920 г. Дальневосточная республика (ДВР) по существу унаследовала дореволюционную «сетку» административно-территориальных единиц. Она была лишь немного подкорректирована в соответствии с требованиями времени: в конце 1920 г. была учреждена Прибайкальская губерния, а в ноябре 1922 г. - Приамурская [6, с. 409]. Вхождением Забайкалья в состав ДВР была преодолена административная разобщенность между этим регионом и собственно Дальним Востоком, существовавшая с 1906 г. Таким образом, в составе ДВР было 6 губерний: Амурская, Забайкальская, Приамурская, Прибайкальская, Приморская, Сахалинская - и автономная Бурят-Монгольская область.
В ноябре 1922 г. ДВР была ликвидирована, а ее территория вошла в состав РСФСР. При этом Камчатская область еще в декабре 1920 г. отошла к РСФСР согласно договору о границе между РСФСР и ДВР. Вместо ДВР на карте страны возникла Дальневосточная область (ДВО). Ее переходный характер подчеркивался, во-первых, чрезвычайным статусом высшего местного органа власти - Дальневосточного революционного комитета (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 665. Л. 64), во-вторых, тем обстоятельством, что Положение о ДВО было утверждено ВЦИК и СНК РСФСР лишь в июле 1923 г. [1, с. 10]. Центром ДВО первоначально была Чита, затем Хабаровск.
Создание ДВО было своего рода паллиативом, попыткой оперативной адаптации старого административно-территориального устройства к изменившимся условиям. Центр на данном этапе не стал подвергать коренной ломке дореволюционное административно-территориальное деление, предпочтя временно сохранить его. Одновременно шла интенсивная подготовка к масштабной реформе административно-территориального устройства всей страны, которая должна была затронуть и Дальний Восток [3, с. 14-15; 5, с. 369-371]. Вместе с тем определенные изменения в регионе в этот период все же произошли. В 1923 г. Приамурская и Прибайкальская губернии были ликвидированы (первая вошла в состав Приморской губернии, вторая разделена между новообразованной Бурят-Монгольской АССР и Забайкальской губернией). К февралю 1924 г. завершена работа по районированию ДВО, количество волостей и уездов значительно сократилось вследствие их укрупнения [1, с. 11]. Одновременно Сахалинская губерния была понижена в ранге до волости в составе Приморской губернии [10, с. 5], а Камчатская губерния включена в состав ДВО.
В результате к 1926 г. ДВО своим территориальным охватом и ролью в системе «центр-регион» напоминала Приамурское генерал-губернаторство. В нее входили 4 губернии: Амурская, Забайкальская, Камчатская и Приморская.
Причинами столь частых реформ можно считать, во-первых, потребность новой власти оптимизировать административно-территориальное устройство региона, приспособить его к требованиям эпохи, во-вторых, невозможность серьезно заниматься административными проблемами в стране в целом и регионе в частности во время Гражданской войны и восстановления разрушенной экономики страны в период НЭПа. В то же время надо отметить, что преобразования 1922-1925 гг. подготовили почву для радикальной перестройки административно-территориального устройства региона. Она и стала содержанием следующего этапа развития административно-территориальной организации Дальнего Востока, пришедшегося на 1926-1938 гг.
В 1926 г. был образован Дальневосточный край (ДВК) с центром в Хабаровске (РГИА ДВ. Ф. Р-2422. Оп. 1. Д. 543. Л. 5-8). Он охватывал территорию бывшей ДВО. При этом был осуществлен переход от уездно-губернского к районно-окружному делению. Вплоть до 1938 г. все административные реформы проводились в рамках края.
Первоначально в состав ДВК входило 9 округов: Амурский, Владивостокский, Зей-ский, Камчатский, Николаевский, Сахалинский, Сретенский, Хабаровский и Читинский [1, с. 17-19]. Поскольку образование ДВК являлось частью общего плана преобразования административно-территориального устройства СССР, то принципы, положенные в основу нового районирования (проект Госплана), были распространены и на Дальний Восток [14, с. 11-12]. Однако далее вновь последовала волна изменений административно-территориального устройства региона. В 1930 г. все округа, за исключением Камчатского и Сахалинского, были ликвидированы (Читинский и Сретенский округа отошли вновь созданному Восточно-Сибирскому краю), а входящие в них районы переданы в непосредственное подчинение краевому центру [1, с. 25-26]. В 1932 г. были восстановлены Амурская, Приморская, Камчатская и Сахалинская области. Тогда же на карте ДВК появился Нижнеамурский округ. В 1934 г. образованы Зейская, Нижнеамурская, Уссурийская, Хабаровская и Еврейская автономная области. При этом Нижнеамурский округ был упразднен. В 1937 г. Зейская область из состава ДВК была передана Читинской области [1, с. 27-30, 32]. Таким образом, Забайкалье вновь и на этот раз окончательно оказалось отделенным в административном отношении от Дальнего Востока.
Отдельно стоит сказать об истории формирования национально-территориальных образований в пределах Дальнего Востока. В течение 1920-х годов в регионе было организовано несколько туземных районов. В 1930 г. постановлением Президиума ВЦИК в составе ДВК было создано 3 национальных округа: Корякский, Охотский (Охотско-Эвенский), Чукотский - и 2 национальных района: Джелтулакский и Зейско-Учурский. Правда, в 1934 г.
в связи с возникновением Нижнеамурской области Охотский национальный округ был упразднен и включен в ее состав [8, с. 146-148, 262-263, 265]. Джелтулакский и Зейско-Учурский районы 3 января 1933 г. объединены с Рухловским районом.
Таким образом, к 1938 г. ДВК состоял из 8 областей (Амурской, Камчатской, имевшей в подчинении Корякский и Чукотский национальные округа, Нижнеамурской, Приморской, Сахалинской, Уссурийской, Хабаровской и Еврейской автономной) и трех районов краевого подчинения (Северо-Эвенского, Ольского и Среднеканского, находившихся фактически под управлением «Дальстроя») [1, с. 32-33].
Сложная внутриполитическая обстановка в стране, развернувшееся «наступление социализма по всем фронтам», коллективизация и индустриализация требовали оперативного решения управленческих проблем, что, в свою очередь, приводило к постоянным трансформациям административно-территориального устройства региона. Кроме того, формирование командно-административной системы с ее жесткой структурой, связями по вертикали и централизацией диктовало иную, по сравнению с периодом НЭПа, логику административных реформ: если в 1920-е годы ведущей была идея экономической специализации административно-территориальных единиц и соответствующее ей административно-территориальное деление на крупные области и края, то с начала 1930-х годов превалировали тенденции дробления регионов и превращения их в мелкие, зависящие от центра элементы [5, с. 386-388].
Последствия такой крупной перетряски состояли, во-первых, в окончательном административном разграничении Забайкалья и Дальнего Востока, во-вторых, в возникновении ряда областей, существующих и поныне, - Амурской, Сахалинской, Камчатской (с 2007 г. - край), в-третьих, в оформлении системы национально-территориальных образований. Разделение ДВК на Хабаровский и Приморский края означало не только начало процесса разукрупнения Дальнего Востока, но и окончательный отказ центра от идеи существования административно-территориальной единицы макроуровня на территории тихоокеанской периферии СССР. Отныне Дальний Восток развивался в рамках нескольких административно-территориальных единиц.
Следующий этап развития административно-территориального устройства Дальневосточного региона приходится на 1939-1956 гг. Это время дальнейшего дробления региона и упразднения избыточных управленческих структур.
Как уже упоминалось, в 1938 г. ДВК был разделен на Хабаровский и Приморский края. В состав первого вошли Амурская, Камчатская, Нижнеамурская, Сахалинская, Хабаровская и Еврейская автономная области, во второй - Приморская и Уссурийская области [1, с. 32-33; 7, с. 133-134]. Причиной выделения южной части региона в отдельный край являлись события на оз. Хасан, показавшие необходимость обратить пристальное внимание на безопасность границы и состояние Тихоокеанского флота, тем более что Япония, к тому моменту оккупировавшая Маньчжурию, продолжала эскалацию напряженности в отношениях с СССР. Нельзя забывать и о стоявшей тогда задаче активного освоения северо-восточных окраин страны, требовавшей больших кадровых и материальных ресурсов. В связи с этим органы власти, располагавшиеся в Хабаровске, уже не могли эффективно заниматься проблемами развития промышленности и инфраструктуры Приморья.
Новое административно-территориальное устройство Дальнего Востока почти сразу же подверглось ревизии. Уже в 1939 г. были упразднены Хабаровская и Приморская (ГАПК. Ф. 26. Оп. 1. Д. 347. Л. 3), а в 1943 г. - Уссурийская области [18, с. 30]. Они перешли в краевое подчинение.
Дальнейшие реформы проводились после окончания Второй мировой войны. Вследствие присоединения Южного Сахалина и Курильских островов к СССР на их территории в 1946 г. была образована Южно-Сахалинская область. В 1947 г. она была присоединена к Сахалинской области, которая в том же году стала самостоятельной, выйдя из состава Хабаровского края [9, с. 205]. В 1948 г. из Хабаровского края выделилась Амурская [11,
с. 118], в 1953 г. - Магаданская и в 1956 г. - Камчатская области. При этом Чукотский национальный округ вошел в состав Магаданской области [18, с. 87, 94].
Итак, в середине 1950-х годов завершился новый цикл преобразований административно-территориального устройства. По существу в 1939-1956 гг. была предпринята попытка адаптации управленческих структур региона к новым задачам, стоящим перед властью в связи с ростом численности населения Дальнего Востока и его рассредоточением в новых местностях [15, с. 33-34]. Одновременно с этим на процесс разукрупнения дальневосточных регионов повлияли идеи о необходимости определенной децентрализации управления [16, с. 18].
1956 год завершает эпоху интенсивных административных преобразований на Дальнем Востоке. Сложившееся к тому времени административно-территориальное устройство в неизменном виде (если рассматривать уровень краев и областей) просуществовало вплоть до распада СССР.
Для периода 1957-1991 гг. характерны, с одной стороны, стабильность административно-территориального устройства, с другой - одна из самых радикальных попыток его преобразования. Речь идет о реформе 1957-1965 гг. Она была вызвана стремлением преодолеть господство ведомственности, препятствовавшей эффективной реализации социально-экономических планов, а также расширением масштабов деятельности военно-промышленного комплекса [3, с. 27-28].
В 1957 г. в стране была организована сеть советов народного хозяйства (совнархозов), объединявших на территории соответствующего административного экономического района управления промышленностью и строительством. Первоначально эта структура совпадала с административно-территориальными единицами, однако вскоре ввиду выявившегося неравенства регионов по экономическому потенциалу и расширения ранее сложившихся экономических связей регионов прошла волна укрупнения совнархозов. Так, в 1962 г. был образован Хабаровский экономический район путем слияния Хабаровского и Амурского совнархозов [18, с. 112]. Еще раньше, в 1959 г., был ликвидирован Камчатский совнархоз [4, с. 490].
К 1963 г. на территории Дальнего Востока функционировали три совнархоза: Дальневосточный (включал Приморский край, Сахалинскую и Камчатскую области, центр -Владивосток), Хабаровский (Амурская область и Хабаровский край, центр - Хабаровск) и Северо-Восточный (Магаданская область, Якутская АССР) [3, с. 43-45]. Однако, несмотря на некоторое оживление хозяйственной деятельности, недостатки реформы вскоре перевесили ее достоинства. Единая ткань экономики страны была фактически разорвана. Выявились трудности планирования на основе мелких единиц - совнархозов, возобладало местничество, во многих местах промышленное развитие было дезорганизовано вследствие недостатка местных ресурсов и невозможности их перераспределения из других регионов [4, с. 488]. Положение усугублялось введенным в 1962 г. разделением партийных органов на промышленные и сельскохозяйственные и, соответственно, образованием промышленных и сельских районов [4, с. 494-496].
Возросшие трудности в управлении экономикой и социальной сферой вынудили власти довольно быстро вернуться к старой структуре административно-территориального устройства. Уже в ноябре 1964 г. было восстановлено единство партийных организаций, а в 1965 г. центр отказался от идеи совнархозов [14, с. 21].
Далее вплоть до 1991 г. никаких значимых преобразований на областном (краевом) уровне административно-территориального устройства региона не происходило, если не считать переименования в 1977 г., в связи с принятием новой Конституции, национальных округов в автономные.
Новый толчок изменениям дали процессы распада СССР. На Дальнем Востоке это ярко проявилось в двух событиях. В 1991 г. на волне «парада суверенитетов» Еврейская автономная область вышла из состава Хабаровского края, воспользовавшись предоставленным
Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР правом для автономных областей и округов выходить из состава краев (областей) [2, с. 64-65]. В 1992 г. самостоятельным субъектом Федерации стал и Чукотский автономный округ, выйдя из состава Магаданской области.
Столь долгое постоянство административно-территориального устройства (с середины 1950-х до конца 1980-х годов) было обусловлено, во-первых, отказом центра от проведения масштабных преобразований типа сталинской модернизации и переходом сначала к частичным реформам (эпоха Хрущёва), а затем и к сохранению уже достигнутого (эпоха Брежнева); во-вторых, нежеланием партийной и хозяйственной номенклатуры поступаться своим статусом и привилегиями; в-третьих, дальнейшим закреплением роли региона в стратегии общего развития государства как преимущественно поставщика сырья.
В заключение необходимо отметить следующее:
важнейшими тенденциями развития административно-территориального устройства Дальнего Востока в советскую эпоху следует считать, во-первых, постепенное дробление административно-территориальных единиц на более мелкие образования; во-вторых, упрощение административно-территориальной структуры путем приведения ее к единому «знаменателю» (базовым элементом выступал район как составная часть краев, областей и автономных округов);
история административно-территориального устройства региона может быть разделена на четыре этапа: 1917-1925 гг. (адаптация старых форм к новым условиям и становление новых форм административно-территориального деления, выбор оптимального варианта); 1926-1938 гг. (постоянное реформирование административно-территориального устройства в рамках единой общерегиональной административно-территориальной единицы); 1939-1956 гг. (разукрупнение дальневосточных краев путем выделения из них областей); 1957-1991 гг. (стабилизация административно-территориальной структуры региона на уровне краев и областей при одновременной трансформации микроуровня, выразившейся в увеличении количества районов);
важнейшими причинами реформирования административно-территориального устройства Дальнего Востока следует признать стремление центра оптимизировать его с целью усиления контроля над населением и уменьшения затрат на содержание бюрократического аппарата, а также необходимость укрепления обороноспособности страны в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Административно-территориальное устройство региона адаптировалось к новым требованиям «верхов» и внешнеполитической ситуации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Административно-территориальное деление советского Дальнего Востока 1923-1949 гг. Хабаровск, 1950.
34 с.
2. Административно-территориальное устройство Еврейской автономной области. 1858-2003 гг. Хабаровск: РИОТИП, 2004. 352 с.
3. Административно-территориальное устройство РСФСР: оценка опыта реформ 1957-1965 годов. Препр. Л.: Ин-т соц.-экон. проблем АН СССР, 1990. 61 с.
4. Административные реформы в России: история и современность / под общ. ред. Р.Н. Байгузина. М.: Рос. полит. энциклопедия, 2006. 645 с.
5. Азиатская Россия в геополитической и цивилизационной динамике. ХУ1-ХХ века / В.В. Алексеева, Е.В. Алексеева, К.И. Зубков, И.В. Побережников. М.: Наука, 2004. 600 с.
6. Дальний Восток России в период революций 1917 года и Гражданской войны. Владивосток: Дальнаука, 2003. 632 с. (История Дальнего Востока России; т. 3, кн. 1).
7. Дубинина М.А. Эволюция административно-территориального устройства Дальнего Востока России: история, проблемы // Власть и управление на Востоке России. 1998. № 2. С. 127-134.
8. Зибарев В.А. Советское строительство у малых народностей Севера (1917-1932 гг.). Томск: Изд-во Том. ун-та, 1968. 334 с.
9. Крушанов А.И. Административное устройство и территориальное деление Дальнего Востока (1917-1960 гг.) // Материалы по истории Владивостока. Кн. 2. 1917-1960. Владивосток: Примор. кн. изд-во, 1960. 220 с.
10. Кузин А. Сахалинский ревком: документально-исторический очерк. Южно-Сахалинск: Сахалин. кн. изд-во, 2000. 200 с.
11. Летопись Амурской области. Т. 2. Благовещенск: РИО, 2003. 160 с.
12. Лужин А.В. Административно-территориальное устройство советского государства. М.: Госюриздат, 1969. 172 с.
13. Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов: Приволж. изд-во, 1966. 144 с.
14. Саломаткин А.С. Становление и развитие административно-территориального устройства Российской Федерации. Челябинск: Челяб. обл. дума, 1995. 48 с.
15. Свидерская В.В. Демографическая политика Советского государства на Дальнем Востоке (60-80-е годы XX века). Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2008. 163 с.
16. Сенченко И. А. Сахалин и Курилы - история освоения и развития. М.: Моя Россия: Кучково поле, 2006. 512 с.
17. Сергеев О.И. Казачество на русском Дальнем Востоке в ХУП-Х1Х вв. М.: Наука, 1983. 127 с.
18. Хроника. Хабаровский край. Годы и события. 1938-2008 годы. Хабаровск: Изд. дом «Частная коллекция», 2008. 416 с.
19. Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства. М.: Наука, 1983. 176 с.
20. Шульгина О.В. Административно-территориальное деление России в XX веке: Историко-географический аспект: автореф. дис. ... д-ра ист. наук. М., 2005. 419 с.
21. Югов А.А. К вопросу о содержании системы административно-территориального устройства РСФСР // Учен. зап. Свердлов. юр. ин-та. 1969. Вып. 9. С. 28-36.
