CC BY
15
Научная специальность
12.00.10 «Международное право; европейское право» УДК 34.1/8
EUR-OPA:
30 ЛЕТ СОТРУДНИЧЕСТВА ПО ЗАЩИТЕ ОТ БЕДСТВИЙ И ПОТРЕБНОСТЬ В РЕФОРМИРОВАНИИ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
© Лисаускайте В. В., 2019
Иркутский государственный университет, Иркутск, Россия
Представлен анализ современного состояния сотрудничества Совета Европы по борьбе с бедствиями. Рассмотрено Частичное открытое соглашение по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае стихийных бедствий и техногенных катастроф - специфическая по организации структура, членами которой являются как государства - члены Совета Европы, так и иные государства, а также международные организации либо их органы. Отмечается, что Россия присоединилась к соглашению еще в 1990 г. Утверждается, что созданный много лет назад действенный механизм в настоящее время имеет проблемы, которые отражаются на качестве результатов работы. Выявлены, характеризованы и обоснованы возникшие проблемы, пути их решения и возможное будущее России в этом механизме. Представлены характеристика основных структурных элементов деятельности Частичного открытого соглашения, их форматы работы: Конференция министров, Комитет постоянных корреспондентов, специализированные центры государств. Обобщены особенности сотрудничества в рамках частичных соглашений в целом, а также непосредственного договора БиЯ-ОРА. Рассмотрены предлагаемый вариант реформирования механизма и его перспективы, которые были изложены в последних принятых документах в 2018 г. Отдельное внимание уделено вопросу сотрудничества России и БиЯ-ОРА. Приводятся позиции отдельных экспертов, в том числе официальная позиция МЧС России. В результате проведенного исследования дана критическая оценка событиям, сделан вывод о значимости деятельности соглашения БиЯ-ОРА, необходимости его корректировки с учетом современных условий, важности участия в этом процессе Российской Федерации.
Ключевые слова: международная защита от бедствий, Частичное открытое соглашение Совета Европы, сотрудничество государств по защите от бедствий, международное право бедствий.
БиИ-ОРА и его механизм работы
Международные региональные организации выступают в качестве активных участников международных отношений. Как правило, они обладают широкой компетенцией, что позволяет им развивать взаимодействие в различных направлениях для решения региональных проблем. Региональная интеграция почти везде первоначально началась как сотрудничество для решения политических, экономических вопросов или вопросов безопасности. Действия региональных организаций постоянно расширялись для решения огромного количества проблем [4, р. 95].
Данное институциональное направление активно развивается. И на сегодняшний день каждый географический регион обладает своей международной региональной организацией. Среди них есть организации, чей авторитет в определенной сфере отношений весьма существенен. На наш взгляд, к таковым, среди прочих, относится Совет Европы. Интересен он не только своей основной задачей - защитой прав и основных свобод человека, но и
активной деятельностью по иным тематикам, которые реализуются не только государствами-участниками, но и иными субъектами международного права.
В рамках Совета Европы (СЕ) сформировался интересный механизм сотрудничества, основанный на частичных открытых соглашениях. По мнению специалистов, это уникальная форма деятельности СЕ, во многом аналогичная деятельности в рамках программ Организации. Такое партнерство характеризуется эффективностью и многоплановостью, низким уровнем бюрократизации и высоким уровнем гибкости [1, с. 228]. В рамках Совета Европы действует достаточно большое количество частичных открытых соглашений по различным направлениям сотрудничества. Нас интересует одно - Частичное открытое соглашение Совета Европы по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае стихийных бедствий и техногенных катастроф (БиЯ-ОРА). Именно такое официальное название имеет документ, который много лет выступает в качестве правовой платформы сотрудничества,
признаваемого одним из эффективных в области защиты от бедствий. Однако в настоящее время внешние факторы оказывают серьезное влияние на работу данного механизма в рамках Совета Европы, с которыми ему уже трудно справиться без каких-либо преобразований.
EUR-OPA представляет собой достаточно интересный механизм сотрудничества государств. Он обладает следующей спецификой:
1. Это соглашение не имеет юридической силы международного договора в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. Это видно из содержания документа. Фактически это акт государств, закрепляющий их желание и стремление взаимодействовать в определенной сфере без детального закрепления самих правоотношений.
2. EUR-OPA является одним из многих подобных соглашений, функционирующих в рамках Совета Европы с общими условиями. Для его появления необходимо получить разрешение Комитета министров на создание, затем принимается резолюция о данном факте1.
3. Участниками соглашения могут быть как государства - члены Совета Европы, международные организации или их органы, так и любые страны, желающие быть в этом механизме сотрудничества2.
4. Часть государств - участников Соглашения являются членами Европейского союза, что позволяет интегрировать элементы из одного регионального механизма в другой для повышения эффективности.
5. Непосредственная работа осуществляется специализированными центрами, в качестве которых выступают научно-исследовательские учреждения государств-участников3.
Эксперты отмечают продолжительную многопрофильность деятельности в рамках соглашения. Она включает в себя:
- политический уровень (конференция министров);
- взаимодействие представителей профильных министерств в лице Комитета постоянных корреспондентов;
- специализированные центры государств.
Особая роль последних заключается в разработке проектов как на национальном, так
1 Резолюция Комитета министров Совета Европы 1993 г. № (93) 28 «О частичных и расширенных соглашениях» [Электронный ресурс]. URL: http//www.coe.int/t/cm/home_en.asp/ (дата обращения 10.02.2018).
2 Сайт Совета Европы. О частичных соглашениях [Электронный ресурс]. URL: https://www.coe.int.ru/web/conventions/about-par-tial-agreements (дата обращения 15.02.2019).
3 Сайт Совета Европы. EUR-OPA. Специализированные центры
по основным опасностям [Электронный ресурс]. URL: https://
europa-projects.ext.coe.int/en/ (дата обращения 15.02.2019).
и на региональном уровне, направленных на повышение осведомленности и устойчивости к основным рискам среди населения. Так, одним из многих подобных проектов является создание Европейской системы оповещения. Он реализовывался Европейским консультативным комитетом по оценке предупреждения землетрясений совместно с европейской сетью специализированных центров [5, р. 466]. Подобных проектов в деятельности ЕИИ-ОРА большое количество, и все они способствовали становлению национальных и региональной систем защиты от бедствий4.
Сама работа осуществляется посредством реализации приоритетных проектов, на сегодняшний день в соответствии с Сендайской рамочной программой. Каждый специализированный центр определяет проекты, которые реализуются не только самостоятельно, в рамках национальной стратегии снижения риска бедствий, но и регионально, посредством совместного осуществления отдельных аспектов проектов в целях разработки единообразных подходов и технологий в области прогнозирования бедствий на территории стран-участниц. В то же время деятельность ЕИИ-ОРА можно разделить на несколько направлений: научно-исследовательское, научно-технологическое, образовательное. Реализация этих направлений в совместных проектах позволяет государствам развивать свои национальные платформы по защите от бедствий, а международным организациям распространять полученные результаты на все государства-члены вне рамок ЕИИ-ОРА.
ЕиИ-ОРА, на наш взгляд, - это одна из немногих межгосударственных научных платформ, в рамках которой сотрудничают наука (в лице национальных НИИ) и практика (национальные ведомства типа МЧС России). Продвижение идеи применения науки и технологий при принятии решений по реагированию на чрезвычайные ситуации, а также потребность в активном диалоге между специалистами-практиками и научным сообществом, являются одними из ключевых положений Сен-дайской рамочной программы по снижению риска бедствий на 2015-2030 гг.5 ЕИИ-ОРА, как ничто другое, является наглядным примером такого взаимодействия, когда разработки уче-
4 Более подробно о работе специализированных центров см.: Лисаускайте В. В. Совет Европы и сотрудничество в сфере предупреждения и ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф // Legal Concept. 2018. Т. 17, № 3. С. 41-47.
5 Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий на 2015-2030 гг. [Электронный ресурс]. URL: https://www.unisdr. org/files/resolutions/N1516719.pdf (дата обращения 15.02.2019).
ных применяются на практике и рекомендуются другим странам, выявляются их недостатки и осуществляется доработка.
Потребность в реформировании и перспективы
Вопрос о реформировании всей международной региональной организации - Совета Европы - назрел достаточно давно. Во-первых, организация существует уже достаточно длительное время, и назрела реальная необходимость откорректировать ее деятельность с учетом современных реалий. Во-вторых, за последние 25 лет в организацию вступило большое количество новых членов с абсолютно разным уровнем развития демократии, законодательства, социальных аспектов, экономики и многого другого. Столкновение их позиций подчас приводит к политическому кризису и нерешенным проблемам. В-третьих, кризис международных отношений в целом отражается и на региональных сферах. Поэтому реформирование Совета Европы является вполне логичным и обоснованным.
Как отмечает проф. А. Х. Абашидзе, с 2009 г. Совет Европы находится в процессе активного реформирования в целях обновления, повышения гибкости и оптимизации приоритетов и структур организации на основании Програм-мы-2020 [2, с. 273]. Основная цель - сделать организацию политически более нужной. Совет Европы должен вносить свой вклад в разрешение общих проблем, помогать странам, которые в него входят, реагировать на новые вызовы [3, с. 26]. Таким образом, потребность в реформировании международной региональной организации в целом отразилась и на необходимости пересмотра деятельности ее специальных механизмов, к которым, в том числе, относятся частичные открытые соглашения.
2018 г. стал серьёзным испытанием для соглашения БиЯ-ОРА. Несмотря на эффективность его деятельности, внешние факторы, происходящие в международных отношениях, международной политике, к сожалению, негативно сказываются на дальнейшей работе. Такими факторами в нашем случае стали события в Совете Европы в целом. Как отмечается в документах Комитета постоянных корре-спондентов1, в первую очередь таковым стала утрата прежнего объема финансирования со-
глашения. А именно: выход Турции в полном объеме, а также неуплата Россией своего взноса, в качестве реакции на меры, предпринятые ПАСЕ в отношении нашего государства. Данное обстоятельство, на наш взгляд, побудило Секретариат БиЯ-ОРА проанализировать всю свою деятельность в целях не только сокращения и уплотнения финансовых расходов, но и в целом, чтобы оценить свою эффективность и продуктивность.
Была проведена как аналитическая работа по обобщению всех результатов Соглашения, так и организационная - по реформированию самого порядка деятельности всего механизма. В результате в ноябре 2018 г. состоялась совместная встреча Комитета постоянных корреспондентов и директоров специализированных центров, результатом которой стало принятие документа «Проект реструктуризации Европы: приоритетные действия в 2019 г.»2. Этот документ отмечает и другие проблемы и возможности их решения. Так, в связи с финансовыми сокращениями предложено оптимизировать программы действий и определять приоритетные направления.
Оптимизация программ предполагает выбор постоянными корреспондентами приоритетных тем работы на 4 года. Один постоянный корреспондент закрепляется в качестве координатора за конкретной темой. А Директорат специальных центров должен соблюдать выбранную тематику в своих совместных исследованиях.
По мнению участников совещания, работа центров не всегда видима на национальном и международном уровне. Поэтому постоянные корреспонденты и должностные лица от государств-участников не видят выгоды от доступа к научным знаниям и предлагают улучшить методы управления. Для продвижения работы центров необходима ее открытость, что предлагается достичь посредством развития интернет-ресурсов самого Соглашения, где будет представлена вся необходимая информация от национальных представительств для популяризации работы национальных центров. Такая форма работы позволит расширить круг лиц, использующих технологии и методики, разработанные центрами.
Аналитическая работа была проведена Комитетом постоянных корреспондентов. Была
1 European and Mediterranean major hazards agreement (EUR-OPA). Restructing EUR-OPA; Priority activities in 2019, Strasbourg, 2 November 2018. AP/CAT(2018)05 APCAT(2018)05-Restructuring_EUR-OPA_clean_en.docx.pdf[^eKTpoHHbm ресурс]. URL: https://rm.coe. int/restructuring-eur-opa-priority-activities-in-2019/16808c76a4 (дата обращения 15.02.2019).
2 European and Mediterranean major hazards agreement (EUR-OPA). Restructing EUR-OPA; Priority activities in 2019, Strasbourg, 2 November 2018. AP/CAT(2018)05 APCAT(2018)05-Restructuring_EUR-OPA_clean_en.docx.pdf [Электронный ресурс]. URL: https://rm.coe. int/restructuring-eur-opa-priority-activities-in-2019/16808c76a4 (дата обращения 15.02.2019).
собрана информация относительно внедрения рекомендаций за прошедшие 10 лет и их воздействия на национальное законодательство, политику и стратегии1. Такой анализ необходим для выявления наиболее качественных разработок и рекомендаций в рамках Соглашения. В этой работе, к сожалению, приняли участие далеко не все страны-участницы, а лишь 11 государств. Однако результат, на наш взгляд, можно рассматривать как общий.
Аналитики пришли к следующим выводам:
1. Рекомендации ЕИИ-ОРА применяются наравне с национальными планами. Особое значение эти рекомендации приобрели для европейских стран, поскольку являются более гибкими, чем стандарты Европейского союза.
2. Деятельность специализированных центров способствовала продвижению рекомендаций Соглашения в сферу национальной политики.
3. Научные разработки специализированных центров способствовали повышению качества управления национальных инфраструктур после их внедрения.
С учетом данных факторов было принято решение: разработать новые рекомендации, обосновать уже существующие, осуществлять новые проекты и улучшить взаимосвязь между рекомендациями. Для успешной реализации данного плана необходимо, по мнению Комитета постоянных корреспондентов, укрепить сотрудничество между специализированными центрами и лицами, принимающими решение; консолидировать финансирование на 3 проекта для каждого государства-участника.
Следует отметить, что подобная аналитическая работа со стороны ЕИИ-ОРА была проведена, на наш взгляд, своевременно, чтобы не потерять уже имеющиеся результаты и иметь возможность получить новые результаты в защите от бедствий и катастроф. Такая деятельность является следствием существующего кризиса международных отношений, от которого, с одной стороны, страдают именно международные организации как статичные механизмы. С другой стороны, как уже было отмечено, ЕиИ-ОРА функционирует более 30 лет, а это солидный срок для международной структуры. Соответственно, несмотря на наличие внешних факторов негативного влияния, сама организационная структура вполне уже заслу-
живает реструктуризации и реформы. Каковы будут результаты, пока сложно сказать. Поскольку механизм изменений только вводится в работу, при параллельном отсутствии двух крупных финансовых участников Соглашения (Турция и Россия).
Представленные изменения и корректировки в одном из региональных механизмов защиты от бедствий не могут не сказаться на внешнеполитической деятельности России. Защита от бедствий - одно из стратегических направлений международного сотрудничества нашего государства, которое продвигается в различных географических регионах и в рамках разных международных организаций. Изъятие одного из них из уже отлаженной инфраструктуры может привести к определенным негативным последствиям. Проанализируем весь период сотрудничества Российской Федерации и EUR-OPA для того, чтобы выявить дальнейшие проблемы и перспективы.
Россия и EUR-OPA
Наша страна вступила в Соглашение в 1990 г., фактически еще в лице СССР и до официального присоединения к Совету Европы. По мнению профильного министерства (МЧС России), участие России в Соглашении является одним из наиболее позитивных конкретных примеров успешного отраслевого взаимодействия с СЕ2. На начальном этапе участие способствовало выходу МЧС России на активное практическое сотрудничество с рядом европейских государств, многими авторитетными международными организациями. Так, у ведомства появилась возможность проводить разработку ряда совместных проектов по использованию космических технологий для предупреждения и ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф3.
Дважды на территории России проводились совместные встречи Комитета корреспондентов и директоров специализированных центров в 2010 и 2016 гг. Непосредственной структурой, осуществлявшей проекты EUROPA от Российской Федерации, выступал Европейский центр новых технологий управления рисками природных катастроф ВНИИ ГОЧС. Среди результатов его работы: методология создания комплексной системы аварийного оповещения; методика дистанционного
1 European and Mediterranean major hazards agreement (EUR-OPA). Restructing EUR-OPA; Priority activities in 2019, Strasbourg, 2 November 2018. AP/CAT(2018)05 APCAT(2018)05-Restructuring_EUR-OPA_clean_en.docx.pdf [Электронный ресурс]. URL: https://rm.coe. int/restructuring-eur-opa-priority-activities-in-2019/16808c76a4 (дата обращения 15.02.2019).
2 Сайт МЧС России [Электронный ресурс]. URL: http://www.mchs. ru/dop/terms/item/86211 (дата обращения 15.02.2019).
3 Там же.
автоматического оперативного мониторинга зданий и инженерных сооружений и др.1.
Динамика сотрудничества в последние годы, к сожалению, постепенно снижалась. И в настоящее время сошла на нет. Однако пока Российская Федерация официально не заявляла о своем выходе из Соглашения. Долгое время Россия являлась одним из главных плательщиков бюджета БиЯ-ОРА, активно сотрудничала в реализации различных проектов совместно с другими специализироваными центрами. С 2018 г. наша страна не платит взнос, соответственно, не участвует в работе, не реализует свои разработки, не продвигает уже имеющиеся результаты, не имеет возможности обмениваться информацией и опытом с другими участниками Соглашения.
По данной ситуации Секретариат БиЯ-ОРА официально заявил, что заинтересован в активизации взаимодействия с Россией, особенно по реализации направления организации образовательных программ для государств-участников.
Замораживание российского участия в Соглашении, на наш взгляд, оказывает только отрицательное воздействие. Отражение политической позиции государства в отношении позиции региональной международной организации в целом к самой России не должно тормозить или прекращать вообще взаимодействие по обоюдовыгодному направлению. Нельзя решать политические вопросы посредством ограничения того или иного сотрудничества.
Следует также отметить тот факт, что в российской дипломатической практике давно сложилась тенденция использовать защиту от бедствий, в лице работы МЧС России и его подразделений, в качестве «мягкой силы» по продвижению стратегических интересов Российской Федерации и политики нашего государства в конкретном географическом регионе. Это дает высокие позитивные результаты. Но зачем использовать эти же элементы как «наказание»? Без участия России государства найдут, как сотрудничать. Возможно, не так эффективно. Однако лишение возможности активно развивающегося направления реализации внешней политики Российской Федерации, негативно сказывается на эффективности развития самой отрасли. Пройдет время, поменяется политика. В положительном случае восстановятся отношения, а непосредственно
сотрудничающие учреждения будут вынуждены вновь поднимать данный блок совместной работы на необходимый уровень. В случае отрицательного исхода в отношениях с Советом Европы в целом, на наш взгляд, Россия потеряет целое географическое направление продвижения своих технологий и методов по защите от бедствий.
С учетом сложившихся обстоятельств внешней политики России и Совета Европы, а также роли нашей страны в развитии международного механизма защиты от бедствий, можно предложить следующие рекомендации. По нашему мнению, для сохранения механизма взаимодействия и сотрудничества, результативности и опыта работы для российских специализированных центров, необходимо проведение консультаций с участием представителей Секретариата БиЯ-ОРА, сотрудников МЧС России и МИДа России. От последней структуры хотелось бы определенного позитивного понимания в поддержке рассматриваемого сотрудничества. Это имеет особое значение с учетом вышепредставленных фактов. Необходимо понимать, что в настоящее время идет активная работа по созданию глобальной системы предупреждения и реагирования на бедствия, участниками которой являются региональные организации. Россия - активный представитель этого процесса, и ее неучастие по политическим мотивам в определенном направлении рассматриваемого сотрудничества негативно отразится и на самой создаваемой системе, и на деятельности Российской Федерации в области чрезвычайных ситуаций на внешнем уровне. Утрата такого механизма сотрудничества для России на уровне межрегионального сотрудничества закрывает многие возможности по разработке и продвижению своих технологий, а значит, развитию российской науки и технологий. 53
1 Европейский центр новых технологий управления рисками. [Электронный ресурс]. URL: https://europa-projects.ext.coe.int/cen-tre/27-european-centre-for-new-technologies-of-risk-management. html (дата обращения 15.02.2019)
Научная статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-011-01091.
Автор выражает благодарность коллективу Департамента международной деятельности МЧС России за помощь в подготовке материала для написания данной научной статьи.
Идентификатор ОЯСГО 0000-0003-3694-9966 еЫЬгагу БРШ-код 7284-2459
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Алисиевич Е. С. Частичные соглашения как форма сотрудничества государств в рамках Совета Европы // Моск. журн. междунар. права. 2009. № 2. С. 228-243.
2. Право международных организаций: учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. А. Х. Абашидзе. М. : Юрайт, 2014. 687 с.
3. Штудман Ж. Реформа Совета Европы давно назрела // Индекс безопасности. 2011. № 3 (98), т. 17. С. 23-26.
4. Petz D. Regional Organizations and Disaster Risk Management: Europe's Place in the Global Picture. In: Europe's Place in the Global Picture // Bossong R., Hegemann H. European Civil Security Governance. New Security Challenges Series. Palgrave Macmillan, London, 2015. P. 94-113.
5. Tondre F. European Warning System // Zschau J., Kuppers A. Early Warning Systems for Natural Disaster Reduction. Springer, Berlin, Heidelberg, 2003. P. 465-469.
REFERENCES
Alisievich E.S. Chastichnye soglashenija kak forma sotrudnichestva gosudarstvv ramkah Soveta Evropy. Moskovskij zhurnal mezhdunarodnogo prava, 2009, no 2, pp. 228-243. (in Russian)
Abashidze A.H. (red.). Pravo mezhdunarodnyh organizacij: uchebnik dlya bakalavriata i magistratury. Moscow, Yurajt Publ., 2014, 687 p. (in Russian)
Shtudman Zh. Reforma Soveta Evropy davno nazrela. Indeks bezopasnosti, 2011, no 3 (98), vol. 17, pp. 23-26. (in Russian)
Petz D. Regional Organizations and Disaster Risk Management: Europe's Place in the Global Picture. In: Europe's Place in the Global Picture. In: Bossong R., Hegemann H. European Civil Security Governance. New Security Challenges Series. Palgrave Macmillan, London, 2015, pp. 94-113.
Tondre F. European Warning System. In: Zschau J., Kuppers A. Early Warning Systems for Natural Disaster Reduction. Springer, Berlin, Heidelberg. 2003, pp. 465-469.
EUR-OPA: 30 Years of Cooperation of Protection from Disasters and Need for Reforming of the Mechanism of Interaction
© Lisauskaite V. V., 2019
Within article the analysis of a current state of cooperation of the Council of Europe in fight against disasters is submitted. The Open Partial Agreement on forecasting, prevention and assistance in case of natural disasters and technogenic catastrophes (EUR-OPA) - structure, specific on the organization, as which members are, both the states members of council of Europe, and other states, and also the international organizations, or their bodies. Russia joined the agreement in 1990. The effective mechanism created many years ago has now problems which are reflected in quality of results of work. A research objective is identification, the characteristic and justification of the arisen problems, ways of their decision and the possible future of Russia in this mechanism. The characteristic of the basic structural elements of activity of the Open Partial Agreement, their format of work is submitted: Conference of ministers, Committee of constant correspondents, specialized centers of the states. In article features of cooperation within partial agreements in general, and also the direct contract EUROPA are generalized. The author considers the offered option of reforming of the mechanism and its prospects which were stated in the last accepted documents in 2018. The separate attention is paid to a question of cooperation of Russia and EUROPA. Positions of certain experts, including, an official position of Emercom of Russia are given. As a result of the conducted research the author of article gives the critical evaluation to events, comes to a conclusion about the importance of activity of the agreement of EUR-OPA, need of its adjustment taking into account modern conditions, importance of participation in this process of the Russian Federation.
Keywords: international protection from disasters; EUROPA; cooperation of the states in protection from disasters; international law of disasters.
