CC BY
69
Тельхигова М. Ш.
ЭТНОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА КАК ВАЖНАЯ ЧАСТЬ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОМЫШЛЕННЫХ ПРОЕКТОВ
13. ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ
13.1. ЭТНОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА КАК ВАЖНАЯ ЧАСТЬ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОМЫШЛЕННЫХ ПРОЕКТОВ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ НА СЕВЕРНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Тельхигова Малика Шамельевна, аспирантка кафедры экологического и природоресурсного права
Место учебы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Telhigo va_malika@mail. ru
Аннотация: В связи с крупномасштабным промышленным освоением недр северных территорий обострились проблемы сохранения и развития территорий проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. В статье производится попытка определить место этнологической экспертизы в процессе проведения экологической экспертизы, процедура проведения которой законодательно закреплена в нашей стране, и каково значение проведения данных экспертиз для коренных малочисленных народов
Ключевые слова: этнологическая экспертиза, экологическая экспертиза, коренные малочисленные народы, исконная среда обитания, северные территории
ETHNOLOGICAL ASSESSMENT AS AN IMPORTANT PART OF THE ENVIRONMENTAL ASSESSMENT OF INDUSTRIAL PROJECTS OF SUBSOIL USE IN NORTHERN TERRITORIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Telkhigova Malika Sh., postgraduate student at Environmental and Natural resournes Law chair
Study place: Moscow State University of Law by the name O.E. Kutafin (MSLA)
Telhigova_malika@mail.ru
Annotation: Due to the large-scale Industrial development of mineral resources of the northern territories the problem of preservation and development of the residence area and traditional economic activities of indigenous peoples exacerbated. The at temped is made in the article to define the place of ethnological assessment in the environmental assessment, the procedure of which is legislated in our country, and the significance of these assessments for indigenous peoples
Keywords: ethnological assessment, environmental assessment, indigenous peoples, native habitats, northern territories
Одной из важнейших задач при пользовании недрами является решение проблемы обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности. Особенно это связано с риском возникновения чрезвычайных ситуаций обусловленных разливами нефти
и нефтепродуктов. С момента добычи до непосредственного использования нефтепродукты подвергаются более чем 20 перевалкам, при этом 75% потерь происходит от испарений и 25% от аварий и утечек. Существуют нормативы потерь нефти и нефтепродуктов при их перекачке по трубопроводам, при перекачке бензина норма естественной убыли составляет 190 граммов на тонну перекачиваемого топлива на 100 километров трубопровода, а при транспортировке 1 млн. тонн бензина по продуктопроводу длиной 1000 километров, допустимая потеря составит 1900 тонн, это без учета аварийных разливов1.
Проблемы сохранения и развития территорий проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов являются весьма актуальными на сегодняшний день. Судьба коренных малочисленных народов, проживающих на своих исконных землях на северных территориях Российской Федерации, изменилась в последние десятилетия в связи с крупномасштабным промышленным освоением недр данных территорий.
Следует заметить, что народы являются сами по себе гарантами сохранения этнической безопасности, т.к. ни один народ, живущий на своей земле по своим законам, свое «месторазвитие» без критически важных причин разрушать не будет. Этносы являются естественными сторонниками экологии.
Конституция Российской Федерации в статье 69 гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. В свою очередь, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Данные конституционные положения нашли свое развитие в специальных федеральных законах о правах коренных малочисленных народов, а целый ряд иных федеральных законов содержат отдельные статьи или группы статей. К числу специальных следует отнести Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»2, в котором было дано определение коренным малочисленным народам, согласно которому это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Также были приняты Федеральный закон от 20 июля 2000 года № 104 ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»3, Федеральный закон от 7 мая 2001 года № 49 ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Феде-
1 Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий в Российской Федерации. МЧС России, 2014.
2 «Собрание законодательства РФ», 03.05.1999, № 18, ст. 2208.
3 «Собрание законодательства РФ», 24.07.2000, № 30, ст. 3122.
4
рации» , согласно которому такими территориями признаются особо охраняемые территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Несмотря на то, что положения федеральных законов и иных нормативно правовых актов создают определенную правовую основу для защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, для эффективного обеспечения прав этих народов она явно недостаточна, нередко страдает существенными противоречиями и нуждается в значительном обновлении5.
Активное освоение природных ресурсов северных территорий Российской Федерации в большей степени привело к снижению возможности ведения традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера: из традиционного хозяйственного оборота изъяты значительные площади охотничьих угодий и оленьих пастбищ , загрязненность земель, рек и озер приводит к невозможности осуществления традиционных промыслов.
В связи с этим на первый план выходят вопросы правового регулирования общественных отношений между промышленными компаниями-недропользователями и коренными малочисленными народами Севера при реализации промышленных проектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов.
На сегодняшний день единственной возможностью выявить реальное воздействие и просчитать негативные последствия промышленной деятельности на образ жизни и природопользование малочисленных народов представляется проведение этнологической экспертизы. В статье 1 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» определено понятие «этнологическая экспертиза». Это научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса. Данный закон предусматривает также право малочисленных народов участвовать в проведении данной экспертизы, но сам механизм ее проведения не содержится ни в одном законе.
От «этнологической экспертизы» коренные малочисленные народы Российского Севера, выдвигая ее как лозунг легитимной защиты своих прав на земли и природные ресурсы территорий своего традиционного проживания и хозяйственной деятельности, ожидают запрета промышленной деятельности, наносящей ущерб исконной среде обитания, на территориях их традиционного расселения и природопользования; разрешения промышленной деятельности на тех условиях, которые предложат коренные народы, то есть учет их интересов; получения справедливых компенсаций за ущерб, нанесенный исконной среде обитания и традиционному образу жизни коренных народов, в обмен на разрешение промышленной деятельности6.
4 «Собрание законодательства РФ», № 20, 14.05.2001, ст. 1972. 5Вопросы взаимоотношений коренных малочисленных народов с промышленными компаниями (опыт, практика сотрудничества, документы)// Издание Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2009. С. 4
6 Мурашко О.А. «Этнологическая экспертиза в России и международные стандарты оценки воздействия проектов на коренные наро-
Учитывая вышесказанное, представляется необходимым попытаться определить место этнологической экспертизы в процессе проведения экологической экспертизы, процедура проведения которой законодательно закреплена в нашей стране, и каково значение проведения данных экспертиз для коренных малочисленных народов.
На основании Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»7 любая хозяйственная и иная деятельность должна подвергаться обязательной государственной экспертизе. В статье 1 данного закона экологической экспертизе дано следующее определение: Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Как мы видим, в данном определении учет социальных, экономических и иных последствий подобной деятельности не ведется.
Однако во исполнение Федерального закона «Об экологической экспертизе», приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372, было утверждено «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации»8, которое регламентирует процесс проведения и требования к документации объектов государственной экологической экспертизы. Согласно Положению, целью проведения оценки воздействия на окружающую среду является предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.
Согласно пункту Пункт 2.6. Положения устанавливает, что материалы по оценке воздействия на окружающую среду должны быть научно обоснованы, достоверны и отражать результаты исследований, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, а также социальных и экономических факторов (принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы)9.
ды» // Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сиби-
ри и Дальнего Востока Российской Федерации. 2006. С. 7
7 «Собрание законодательства РФ», 27.11.1995, N 48, ст. 4556.
8 «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», N 31, 31.07.2000.
9 Для общего представления негативного воздействия деятельности по недропользованию на окружающую среду, а в итоге и на традиционный уклад жизни коренных малочисленных народов Севера
приведем фрагмент из анализа материалов государственной эколо-
гической экспертизы двух проектов по сейсморазведке в области соблюдения требований действующего законодательства по Программе работ ОАО «Газпром» в акваториях Обской и Тазовской губ (ЯНАО)(См.: Богоявленский Д.Д., Мартынова Е.П., Мурашко О.А., Хмелева Е.Н., Якель Ю.Я., Яковлева О.А. Опыт проведения этнологической экспертизы: оценка потенциального воздействия программы ОАО «Газпром» поисково-разведочных работ в акваториях Обской и Тазовской губ на компоненты устойчивого развития этнических групп коренных малочисленных народов Севера // Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. 2002. С. 5.). В материалах оценки воздействия на окружающую среду (да-лее-ОВОС) обоих проектов отсутствовали исследования воздействия на коренные народы в зоне влияния проекта. В ОВОС содержалась глава «Коренные народы», где была процитирована классическая монография по ненцам 1960-х годов, смысл цитирования сводился к
Тельхигова М. Ш.
ЭТНОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА КАК ВАЖНАЯ ЧАСТЬ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОМЫШЛЕННЫХ ПРОЕКТОВ
Таким образом, можно говорить о наличии основания проводить в рамках экологической экспертизы оценку этих последствий для коренных малочисленных народов (этнологическая экспертиза), опираясь на нормы, закрепленные в указанном Положении.
В 1992 году на Международном форуме по охране окружающей среды в Рио де Жанейро обсуждалась и была принята «Повестка дня на XXI век»1 . Глава 26 этого документа посвящена укреплению роли коренного населения в решении проблем окружающей среды. В ней подчеркивается: «Многие поколения коренного населения сформировали целостное, основанное на обычаях, представление о своей земле. Правительствам и международным организациям следует признать ценности, традиционные знания и методы рационального использования ресурсов, которыми пользуется коренное население при взаимодействии с окружающей средой, и применять эти знания в других развивающихся районах»11.
Статья 19 Федерального закона «Об экологической экспертизе» учитывает права граждан в области экологической экспертизы. Граждане и общественные организации (объединения) имеют право: направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности; получать от федерального органа исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения; осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству Российской Федерации.
На основании статей 19, 20-25 анализируемого закона граждане и общественные организации (объединения) могут выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы, которая может проводиться до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней.
При своевременном участии общественности в изучении и обсуждении документации, предоставляемой на государственную экологическую экспертизу, и до-
тому, что все ненцы - оленеводы и проект в акватории их не затронет. Исследования авторов показали, что в зоне воздействия обоих проектов проживает около четырех тысяч коренного и местного населения, занятого речным рыболовством на берегах рек, впадающих в Тазовскую и Обскую губу. Благосостояние этого населения и их образ жизни в разной степени зависели от рыболовства. По мнению коренного и местного населения, в том числе и специалистов рыбного хозяйства, проведенные ранее сейсморазведки были причиной снижения уловов. В частности, Рыбвод Тазовского района писал в своем заключении, что предыдущие сейсморазведки девяностых годов привели к тому, что рыба ушла из зимовальных ям и объемы уловов и в губе, и в реках, в нее впадающих, сократились в четыре раза. Рыболовством по берегам и речкам, впадающим в Тазовскую губу, занимается полторы тысячи человек: ненцы, ханты, энцы и все другие национальности.
Принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года.
11 Мурашко О.А., Якель Ю.Я. Экологическое соуправление — основа взаимодействия коренных малочисленных народов, органов власти и промышленных компаний. Вопросы взаимоотношений коренных малочисленных народов с промышленными компаниями (опыт, практика сотрудничества, документы)// Издание Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2009. С. 76
ведении до заказчика факта неполноты информации о влиянии проекта на коренное и местное население возможно убедить заказчика провести дополнительные исследования по этой теме, то есть провести «этнологическую экспертизу» в рамках государственной экологической экспертизы, несмотря на то, что ее процедура и методы официально не утверждены12.
Как уже упоминалось выше, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соответственно, законодательство о коренных малочисленных народах является двухуровневым.
В ряде субъектов Российской Федерации, в которых проводится активное освоение ресурсов недр, приняты региональные правовые акты об этнологической экспертизе.
Анализируя современную практику правового регулирования и проведения этнологической экспертизы в субъектах Российской Федерации, можно условно выделить четыре основных вида этнологической экспертизы: общественная этнологическая экспертиза (Ямало-Ненецкий АО); этнологическая экспертиза как часть государственной экологической экспертизы (Ямало-Ненецкий АО, Сахалинская область); этнологическая экспертиза как часть государственной историко-культурной экспертизы (Урало-Сибирский регион); государственная этнологическая экспертиза (Республика Саха (Якутия))13.
Согласно законодательству Российской Федерации, результаты любой общественной экспертизы носят рекомендательный характер (не имеют юридической силы). Исходя из этого, вряд ли можно считать общественную этнологическую экспертизу приемлемой для решения сложившихся проблем коренных малочисленных народов в сфере обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни от негативного воздействия деятельности по недропользованию.
По мнению Слепцова А.Н., инициатора и автора Закона Республики Саха (Якутия) от 14 апреля 2010 г. 820-З № 537-1У «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности народов Севера Республики Саха (Якутия)14» (первый в Российской Федерации региональный закон об этнологической экспертизе), государственная этнологическая экспертиза является наиболее эффективной в плане качества научного исследования: этнологические, социологические и правовые материалы, а также материалы оценки ущерба традиционных видов хозяйствования, становятся основой заключения экспертизы, а не вписываются в отчет иного научного исследования. И главное, результаты и рекомендации имеют юридическую силу и обязательны для исполнения15.
12 Мурашко О.А. «Этнологическая экспертиза в России и международные стандарты оценки воздействия проектов на коренные народы» // Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. 2006. С. 15
13 Слепцов А.Н. Этнологическая экспертиза в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности народов севера: региональный опыт правового регулирования и правоприменительной практики // Евразийский юридический журнал. 2013. №12. С. 71
14«Якутские ведомости» (приложение к газете «Якутия») от 12 мая 201150 г. №30.
15 Слепцов А.Н. Этнологическая экспертиза в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности народов
Полагаем, что проведение этнологической экспертизы в виде государственной этнологической экспертизы и принятие на федеральном уровне закона «Об этнологической экспертизе», либо ее проведение как части государственной экологической экспертизы и утверждение Положения «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на этнологическую среду» должно способствовать полноценному вовлечению коренных малочисленных народов в отношения по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни и отношения по промышленному освоению северных территорий в целом.
Список литературы:
1. Богоявленский Д.Д., Мартынова Е.П., Мурашко О.А., Хмелева Е.Н., Якель Ю.Я., Яковлева О.А. Опыт проведения этнологической экспертизы: оценка потенциального воздействия программы ОАО «Газпром» поисково-разведочных работ в акваториях Обской и Тазовской губ на компоненты устойчивого развития этнических групп коренных малочисленных народов Севера // Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. 2002. 131 С.
2. Вопросы взаимоотношений коренных малочисленных народов с промышленными компаниями (опыт, практика сотрудничества, документы)// Издание Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2009. 120 С.
3.Мурашко О.А. «Этнологическая экспертиза в России и международные стандарты оценки воздействия проектов на коренные народы» // Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. 2006. 112 С.
4. Мурашко О.А., Якель Ю.Я. Экологическое соуправление - основа взаимодействия коренных малочисленных народов, органов власти и промышленных компаний. Вопросы взаимоотношений коренных малочисленных народов с промышленными компаниями (опыт, практика сотрудничества, документы)// Издание Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2009. С. 75-93.
5. Новикова Н. И. Коренные народы российского Севера и нефтегазовые компании: преодоление рисков // Арктика: экология и экономика. 2013. № 3. С. 102-111.
6. Рубан В.В. «Коренные малочисленные народы» как конституционно-правовая категория // Издательский дом «Юр-ВАК». Пробелы в российском законодательстве. 2011. №3. С. 21-23.
7. Слепцов А.Н. Этнологическая экспертиза в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности народов севера: региональный опыт правового регулирования и правоприменительной практики // Евразийский юридический журнал. 2013. №12. С. 71-75.
8. Тория Р.А. Территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации // Издательский дом «Юр-ВАК». Пробелы в российском законодательстве. 2011. №5. С. 51-54.
9. Транин А.А. Территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов российского Севера (проблемы и перспективы) // ИГПРАН. 2010. 213 С.
10. Уварова Т. Б. Этнологическая экспертиза в исследованиях коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока // Новый исторический вестник. 2011. № 29. С. 129-134.
11. Тельхигова М. Ш. Правовое регулирование изъятия земель для нужд недропользования // Бизнес в законе №5, 2014, с. 178-181
севера: региональный опыт правового регулирования и правоприменительной практики // Евразийский юридический журнал. 2013. №12. С. 72.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Тельхиговой М.Ш. на тему: «Этнологическая экспертиза как важная часть экологической экспертизы промышленных проектов в сфере недропользования на северных территориях Российской Федерации»
Статья затрагивает новые важнейшие аспекты обеспечения экологической безопасности в процессе промышленной деятельности на северных территориях России. Это, прежде всего, связано с этнической экологией.
Ставя в центр своего внимания изучение взаимодействия организмов и среды, этническая экология учитывает важность культуры, являющейся основным средством внебиоло-гической адаптации к среде обитания, и рост преобразующего влияния человеческих коллективов на природу.
Народы являются сами по себе гарантами сохранения этнической безопасности, т.к. ни один народ, живущий на своей земле по своим законам, своё «месторазвитие» без критически важных причин разрушать не будет. Этносы являются естественными сторонниками экологии. Начавшийся много лет назад процесс уменьшения численности малых народов в России происходит по многим причинам, в том числе и экологическим. Но это проблемы не только России.
Автор справедливо утверждает, что активное освоение природных ресурсов северных территорий Российской Федерации в большей степени привело к снижению возможности ведения традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера: из традиционного хозяйственного оборота изъяты значительные площади охотничьих угодий и оленьих пастбищ , загрязненность земель, рек и озер приводит к невозможности осуществления традиционных промыслов. В связи с этим на первый план выходят вопросы правового регулирования общественных отношений между промышленными компаниями-недропользователями и коренными малочисленными народами Севера при реализации промышленных проектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов.
На основе исследований автор сделает вывод, что проведение этнологической экспертизы в виде государственной этнологической экспертизы и принятие на федеральном уровне закона «Об этнологической экспертизе», либо ее проведение как части государственной экологической экспертизы и утверждение Положения «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на этнологическую среду» должно способствовать полноценному вовлечению коренных малочисленных народов в отношения по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни и отношения по промышленному освоению северных территорий в целом.
В целом рассматриваемая статья дает основание говорить о значительном методологическом вкладе автора в науку экологического и природоресурсного права.
Статья Тельхиговой М.Ш. на тему «Этнологическая экспертиза как важная часть экологической экспертизы промышленных проектов в сфере недропользования на северных территориях Российской Федерации» представляет научный интерес и рекомендуется к опубликованию в издании, включенном в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.
Доктор юридических наук, профессор
Ю.Шпаковский
