CC BY
188
УДК 172.1:342.2
Ю. В. Назарова, канд. филос. наук, доц., (4872)35-74-37, [email protected] (Россия, Тула, ТГПУ им. Л.Н. Толстого)
ЭТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ НОРМ ПАРЛАМЕНТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 1906-1917 ГОДОВ
Посвящена этическому анализу «Наказа Государственной Думы», основному документу, регулировавшему поведение депутатов в Государственной Думе 1906-1917 годах. Выделяются этические принципы поведения депутатов, рассматриваются правовые механизмы их осуществления, проводится их сравнение с элементами современных систем парламентской этики.
Ключевые слова: парламентаризм, либерализм этический, парламентская этика, нормативное регулирование, этические принципы.
В 1905 году состоялось учреждение Государственной Думы. Это был первый для России опыт парламентаризма; событие, которое ожидалось с радостью и тревогой. Ко времени создания в России Государственной Думы на Западе уже имелась устоявшаяся правовая система парламента, которая плавно влилась в культуру Европы и Англии. Там парламент стал уже не просто государственным институтом, а местом концентрации национальной этики и историко-культурных традиций. Сторонники учреждения Думы считали, что парламентаризм - это едва ли не единственное спасение страны от раздоров и разобщения, что он призван воспитать политическую культуру и правосознание народа. Противники Думы, напротив, видели в ней угрозу существующему государственному строю и полагали, что путь чистого парламентаризма приведет к окончательному моральному расколу общества, потому что у парламентаризма в России нет культурных, правовых и нравственных оснований.
Сама идея парламентаризма коренилась в либеральной политико-правовой мысли. Именно в учениях либералов находятся истоки, определившие специфику парламента как государственного института политической власти в России.
В российской прессе во время деятельности Государственной Думы велось широкое обсуждение проблем парламентаризма, степени ответственности парламентария перед обществом, нравственной культуры депутата и парламента. Большинство участников этих дискуссий являлись депутатами Государственной Думы, видными государственными деятелями, политическими учеными, философами-публицистами. Идею государственности и права разделяли такие признанные авторитеты в области философии права, как И. А. Ильин, Б. А. Кистяковский, С. А. Муромцев, П. Б.Струве, Е. Н. Трубецкой, С. Л. Франк и др. Некоторые из них, будучи депутатами (в основном, от конституционно-демократической партии) или
партийными идеологами, имели действительную возможность влиять на процессы, происходившие в парламенте.
Либералы стремились осуществлению своих взглядов на практике. Формирование того, что можно назвать зачатками парламентской этики в Государственной Думе, несомненно, происходило в контексте либеральноправовых идей. Наиболее простым способом повлиять на внутреннюю работу парламента было составление «Наказа Государственной Думы».
«Наказ Государственной Думы» - основной нормативный документ, регулирующий деятельность парламентариев. Существование «Наказа» было предусмотрено «Учреждением Государственной Думы». Несмотря на то, что некоторые аспекты регулирования депутатской деятельности оговаривались в «Учреждении Думы», принятом в 1906 году депутаты, при составлении «Наказа» уточнили и дополнили их.
Нормативная структура «Наказа» и «Учреждения» неочевидна, но, тем не менее, поддается реконструкции. Основанием норм, представленных в «Учреждении» и в «Наказе», были этические принципы парламентской деятельности. Это, в первую очередь, принципы «блага и пользы», представленные в «Учреждении», а именно, в «торжественном обещании члена Думы», а также принцип «достоинства Государственной Думы», о котором идет речь в «Наказе».
Вступление депутата в должность закреплялось «торжественным обещанием члена Думы» [1], которое имело большое политическое и этическое значение. Произнесение обещания являлась обязательным условием для приобретения статуса депутата; отказ давать обещание автоматически означал сложение обязанностей. Текст «Обещания» гласил: «Мы, нижепоименованные, обещаем пред Всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности Членов Государственной Думы по крайнему нашему разумению и силам, храня верность Его Императорскому Величеству Государю Императору и Самодержцу Всероссийскому и памятуя лишь о благе и пользе России, в удостоверение чего своеручно подписуемся».
Принципы «блага и пользы», упоминавшиеся в «Обещании» согласуются с принципом стремления к общественному благополучию, являющимся фундаментальным принципом политической этики. Так как обещание члена Думы следовать этим принципам давалось перед вступлением в должность, предполагалось, что вся дальнейшая депутатская деятельность должна проходить в соответствии с этими принципами.
Принцип «достоинства Государственной Думы» был представлен в §147 «Наказа Государственной Думы», где говорилось о действиях «несовместимых с достоинством Думы».
Смысл этого принципа, прямо не раскрытого в нормативных документах, поясняет в своем дневнике Я. В. Глинка, начальник Канцелярии Государственной Думы. Рассказывая о периоде, когда председателем парламента был А. И. Гучков, он пишет, что председатель на заседаниях не со-
блюдает достоинство Думы. Далее Глинка объясняет, что имеет в виду: «он допускает... такие выражения, которые недопустимы никогда и нигде...» Затем Глинка перечисляет действия депутатов, которые не пресекаются председателем и нарушают принцип достоинства Думы: «неуважение к Го -сударственной Думе», «неуважение друг к другу», «разнузданность нравов», словесные оскорбления, беспорядок шум на заседаниях. По мнению Глинки, это подрывает авторитет Думы в обществе. Однако в большей степени его беспокоит то, что депутаты нисколько не заботятся об авторитете парламента и с явным удовольствием наблюдают за безобразным поведением друг друга [2, с. 69].
Ф. А. Головин, председатель II Думы, в своих воспоминаниях также пишет о принципе соблюдения достоинства Думы. Он вспоминает о нем в связи с правыми фракциями, которые, по мнению Головина, делали все возможное, чтобы «уронить достоинство Думы». Ради этого правые мешали работе парламента, сознательно провоцируя скандалы: «на это крыло, шумевшее, кривлявшееся, гоготавшее, было противно смотреть, как на уродливое явление: народные представители, не признающие и глумящиеся над народным представительством.» [3]. Можно сделать вывод, что под фразой «уронить достоинство Думы» Ф. А. Головин подразумевает не только некорректное поведение парламентариев, их нетерпимость друг к другу, но и неприятие ими идеи парламентаризма.
Другой председатель, М. В. Родзянко, употребляет фразу «достоинство Думы», объясняя в мемуарах, почему в 1917 году Дума не была популярна в народных массах. Родзянко оправдывает это тем, что в отличие от большевиков, дававших народу заманчивые, но заведомо невыполнимые обещания, Государственная Дума была не вправе обещать невыполнимого, не могла давать «дешевых посулов», не поступившись при этом своим достоинством. Родзянко говорит о достоинстве Думы, имея в виду не только ее авторитет, но и степень ответственности парламента перед обществом
[4, с. 11].
М. О. Меньшиков, принадлежавший к партии националистов, в статье «Письма к русской нации» писал о том, что в Думу должны избираться лишь люди «с государственным достоинством». Государственное достоинство, по Меньшикову, предполагает не только «доведенную до инстинкта» верность своему народу и развитое политическое самосознание, но и «духовный аристократизм»: нравственную безупречность. «Под всеми политическими партиями, - пишет Меньшиков, - должна разыскиваться более глубокая, более общая партия - нравственная, партия людей чести и таланта». Процедуру избрания таких людей в парламент Меньшиков называл одним из величайших таинств политической религии [5, с. 327].
Таким образом, Меньшиков считал, что нравственные качества каждого депутата, «государственное достоинство», являются неотъемлемой частью всего института парламентаризма, теми кирпичиками, из которых
строится совершенный парламент. «Государственное достоинство» каждого депутата обеспечивало принцип «соблюдения достоинства Думы».
Приведенный выше обзор раскрывает этический смысл принципа «достоинства Государственной Думы» и позволяет выделить в нем следующие составляющие:
1) Открытость. Поскольку Дума часто называлась «народным представительством» (с такой формулировкой были согласны представители большинства политических партий), это предполагало открытость (но не отчетность) перед избирателями. Депутаты перед началом работы были обязаны предоставить своим избирателям полную информацию о себе: финансовое состояние, чин, вероисповедание, национальность. Произнося речи, депутаты знали, что каждое их слово фиксируется в стенограмме, ко -торая на следующий же день станет общедоступной.
2) Честность. Депутаты Государственной Думы, имевшей статус особого политического института, само существование которого подразумевало оппозицию исполнительной власти, не имели права вступать в какие-либо отношения с этой властью, кроме тех, которые предполагал депутатский статус. Это нашло свое выражение в нормах, регулировавших вопрос о совмещении должностей.
3) Терпимость. Депутаты должны были проявлять терпимость как к своим политическим оппонентам, так и к правительству. Примирение и солидарность представителей разных социальных слоев и национальностей, обеспечение действий направленных на благо страны, изначально были основным предназначением Думы. Открытая пропаганда против существующего строя, чаще встречавшаяся во времена первой и четвертой Дум, являлись нарушением принципа соблюдения достоинства Думы, так как провоцировали ожесточенные конфликты внутри парламента и в обществе, где складывался образ депутата-бунтаря, депутата-болтуна и скандалиста, не способного защитить истинные интересы избирателей.
Принципы блага и пользы, а также принцип достоинства Думы, складывающийся из открытости, честности и терпимости, являлись этическим обоснованием некоторых норм «Наказа» и «Учреждения». Это: а) нормы, направленные на предотвращение конфликта между частными и общественными интересами; б) нормы, регулирующие отношения депутата с избирателями; в) нормы, регулирующие поведение в парламенте и г) нормы, касающиеся председателя Думы. Рассмотрим их подробнее.
Нормы, направленные на предотвращение конфликта между частными и публичными интересам
. Характер норм, направленных на предотвращение конфликта интересов и коррупции, определялся уровнем влияния депутатов на различные сферы общественной жизни. В современных обществах, где парламент действительно обладает политической властью, нормы, направленные на предотвращение коррупции и конфликта интересов, исполняют такие
функции, как предупреждение конфликтов частных и публичных интересов, ограничение на совмещение должностей и ограничение на трудоустройство по истечении срока полномочий, контроль за финансовой информацией. Тем не менее, указанная группа норм была заявлена в Думе 19061917 годов.
Нормы, ограничивающие совмещение должностей
Указание о запрете на совмещение должностей встречается в «Учреждении Государственной Думы», где сказано, что «членом Государственного Совета и Членом Государственной Думы одно и то же лицо одновременно быть не может». Необходимо отметить, что упоминание о нормах совмещения должностей в «Учреждении» было, по всей вероятности, отчасти обусловлено совсем другими целями, чем предотвращение конфликта между частными и публичными интересами. Таким образом правительство закрывало депутатам, настроенным на демократические преобразования, вход в Государственный Совет. Решения Думы окончательно утверждались в Государственном Совете. Тем не менее, фактически эти нормы работали также и на предотвращение конфликта частных и публичных интересов. Не разрешалось также совмещать государственную гражданскую службу и действительную военную службу с деятельностью в Думе.
Нормы контроля за финансовой информацией
В Государственной Думе не было специальных средств контроля за финансовой информацией, так как депутатский статус исключал какие-либо материальные привилегии, звания, ордена или чины, а в «Учреждении» оговаривался размер денежного довольствия членов Думы. Таким образом, финансовая информация о членах Думы была открыта и общедоступна.
Нормы, регулирующие открытость информации о депутате
«Учреждением» предусматривалось, что члены Государственной Думы, вступая в должность, должны были предоставлять полную информацию о себе. Они должны были указать размеры своих земельных владений, а также проинформировать о наличии недвижимого имущества помимо земли. Данные прилагались к стенографическим отчетам и были, таким образом, общедоступны. Помимо финансовой информации указывались такие данные, как политическая ориентация, сословное происхождение, образование, профессиональная принадлежность, вероисповедание, чины.
Нормы, обеспечивающие подотчетность депутата избирателям
«Учреждение» освобождало депутатов от подотчетности своим избирателям. В «Учреждении» говорилось, что «члены Государственной Думы пользуются полной свободою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом перед своими избирателями».
Это положение касалось вопроса о депутатской неприкосновенности и независимости. Речь шла о возможности депутата свободно менять свое мнение. Данное правило исключало также политическое давление из-
бирателей на депутатов. Во время выборов в Государственную Думу происходило четкое деление избирателей на социальные группы, каждая из которых представляла свои кандидатуры на должности депутатов. Такая группа преследовала вполне определенные политические цели, вкладывая силы в выборы своего представителя в Думе, и вполне могла требовать от него отчеты о проделанной работе, а также оказывать давление на принятие им решений. Статья 14 предупреждала такую возможность.
Нормы, регулирующие поведение депутатов в парламенте
Согласно «Учреждению», председатель должен был остановить депутата, нарушающего порядок заседания.
Депутат, нарушивший порядок выступления, имел возможность представить объяснения через одного из депутатов.
Нормы поведения в парламенте и санкции, применявшиеся к нарушителям, были достаточно развиты, но их действенность не поддерживалась в достаточной мере процедурами. Нежелание депутатов самостоятельно изменить сложившуюся ситуацию, принять дополнительные меры по упорядочиванию своей деятельности, работать над повышением нравов в своей среде, вызывали в избирателях раздражение. Перед выборами в 1912 году выдающийся публицист М. О. Меньшиков писал об этом: «Скажите по совести, пробовали ли мы поработать над плохой Государственной Думой, чтобы сделать ее удовлетворительной, а затем и хорошей? В течение последних пяти лет, сколько мне известно, не было к тому никаких ощутительных попыток, а, напротив, были серьезные попытки ее испортить - и справа, и слева, и снизу, и сверху. Обе крайние партии оскандалили Государственную Думу своими неприличными выходками, низведя законодательную палату на степень низкосортного публичного заведения, избегаемого порядочной публикой <...>»
Нормы посещения заседаний
В Думе существовали строгие нормы посещаемости заседаний. Депутат мог лишиться своего звания, если нарушал нормы. Это происходило, если депутат не появлялся ни на одном заседании Думы в течение 1 года. Уважительными причинами неявки на заседания являлись болезнь, занятия, связанные с депутатской деятельностью, или срочные дела личного характера. В остальных случаях за каждый пропущенный день заседания вычиталась определенная часть жалования (25 рублей), при ежегодном жаловании 4200 рублей. Ежегодный отпуск членов Государственной Думы не превышал полтора месяца. Более продолжительные отпуска разрешались лишь в случае тяжелой болезни. Эти нормы оговаривались как в «Учреждении Думы», так и в «Наказе Государственной Думы».
Таким образом, первый опыт российского парламентаризма имел под собой этико-правовые основания, выразившие себя в таком документе, как «Наказ Государственной Думы». Можно сказать, что это был первый отечественный опыт формирования парламентской этики. К сожалению,
короткая история Государственной Думы не дала возможности развиться этическим нормам и принципам в полной мере. Дальнейшее формирование элементов этического регулирования могло бы повысить уровень правосознания и политической культуры, сформировать четкую систему парламентской этики. Однако за двенадцать лет был накоплен определенный этический опыт, представляющий интерес, по крайней мере, с историко-нравственной точки зрения. Но не исключено, что он значим и сам по себе - как опыт этико-нормативного регулирования парламентской деятельности.
Список литературы
1. Свод законов Российской империи. Т. 1. Ч. 2. Учреждение Государственной Думы. Приложение 1 (к статье 13). СПб., 1908.
2. Глинка Я. В. Одиннадцать лет в Государственной думе. 19061917: Дневник и воспоминания. М.: Новое литературное обозрение, 2001. 400 с.
3. Головин Ф. А. Воспоминания [Электронный ресурс]: http://www.1september.ru (дата обращения 18.01.2011).
4. Родзянко М. В. Государственная Дума и Февральская 1917 года
революция// Новая юность, 1999. № 5 (38).[Электронный ресурс]
:http://magazines.russ.ru/nov_yun/1999/5 (дата обращения 14.01.2011).
5. Меньшиков М. О. Письма к русской нации. М.: Москва, 1999.
560 с.
J. V. Nazarova
Ethical analysis of the norms of parliamentary activity 1906-1917 years
Article is devoted the ethical analysis «State Duma Order», the document regulating behavior of deputies in the State Duma 1906-1917. Ethical principles of behavior of deputies, legal mechanisms of their realization are allocated, their comparison from an element of modern systems of parliamentary ethics is spent.
Key words: parliamentarism, ethical liberalism, parliamentary ethics, standard regulation, ethical principles.
Получено 15.02.2011 г.
