CC BY
23ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 349.41
ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЗЕМЕЛЬ РЕКРЕАЦИОННОГО НАЗНАЧЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ с 1944 по 2014 год
З.А. Алимов
В статье исследуется развитие правового статуса земель рекреационного назначения на территории Республики Крым с 1944 по 2014 г В работе впервые приводится хронология законодательного обеспечения земель, предназначенных для отдыха, что позволяет проследить зарождение и эволюцию правовой категории «земли рекреационного назначения». Использование в научно-исследовательских работах исторических аспектов правового регулирования земель рекреационного назначения способствует удобству систематизации и изложения материала, позволяет сформулировать проблему, определить ее границы и логично раскрыть основные идеи.
Ключевые слова: земли рекреационного назначения; Республика Крым; земельное законодательство СССР; Земельный кодекс Украины; правовое регулирование земель в РФ.
Z.A. Alimov. STAGES OF DEVELOPMENT OF LEGAL STATUS OF LANDS RECREATIONAL APPOINTMENT TO TERRITORIES THE REPUBLIC OF CRIMEA FROM 1944 TO 2014
This work is devoted to the study of the development of recreational lands in the territory of the modern republic of Crimea from 1944 to 2014. For the first time, the chronology of the legislative provision of lands intended for recreation is given, an attempt is made to trace the evolutionary path beginning with the origins of the creation of recreational lands. The use of historical aspects of the emergence of recreational lands in research works contributes to the convenience of systematization and presentation of legal material, allows the researcher to formulate the problem, define its boundaries and logically disclose their ideas.
Keywords: recreational lands; Republic of Crimea; land legislation of the USSR; land code of Ukraine; legal regulation of lands in the Russian Federation.
Становление в качестве правовой категории земель рекреационного назначения на территории Крыма имеет довольно сложный эволюционный правовой путь. Особого внимания заслуживает развитие правового статуса таких земель начиная с первой половины 1940-х до первой половины 2010-х гг. В связи с этим попытаемся проследить историю развития правового регулирования земель рекреационного назначения на территории Крыма с 1944 по 2014 г и постараемся установить его периодизацию.
Первые законодательные положения 1940-х гг, свидетельствующие о существовании земель, предназначенных для отдыха, были отражены в постановлении Совета народных комиссаров
«О восстановлении ведомственных санаториев и домов отдыха на курортах Крыма» от 31 октября 1944 г., в соответствии с которым Нар-комздрав СССР утверждал санаторно-курортные учреждения в Крыму, после чего Совнарком РСФСР обязался возвратить в ВЦСПС и ЦК профсоюза здания санаториев и домов отдыха Крыма.
Позже, 3 февраля 1948 г., Советом Министров РСФСР было принято постановление «О земельно-хозяйственном устройстве городов и рабочих поселков РСФСР» [5]. Согласно данному постановлению в целях рационального использования незастроенных земель в городах и рабочих поселках, для организации на этих землях лесопарковых зон, парков куль-
туры и отдыха утверждались планы земельно-хозяйственного устройства городов и рабочих поселков, которые разрабатывались на основе утвержденных генеральных планов городов и рабочих поселков. В свою очередь планы земельно-хозяйственного устройства в Алуште, Евпатории, Керчи, Севастополе, Симферополе, Феодосии, Ялте утверждались Министерством коммунального хозяйства РСФСР
19 февраля 1954 г. Президиум Верховного Совета СССР принял постановление «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР» [4], в последующем данное постановление было утверждено законом СССР «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР», после чего земли Крымской области перешли под юрисдикцию УССР В связи с тем, что на территории УССР действовал Земельный кодекс УССР 1922 г [11], нормы которого были идентичны Земельному кодексу РСФСР 1922 г., то переход Крымской области в состав УССР не породил каких-либо концептуальных изменений правового режима земель.
20 марта 1956 г Совет Министров СССР принимает постановление «Об улучшении работы санаториев и домов отдыха», в соответствии с которым дома отдыха были переданы в ведение Министерства здравоохранения союзных республик и изъяты из ведения других министерств и ведомств. Также, согласно данному постановлению, было определено строительство новых домов отдыха на курортах Крыма, которое возлагалось на Министерство строительства СССР.
10 марта 1960 г постановлением Совета Министров СССР «О передаче профсоюзам санаториев и домов отдыха» в целях дальнейшего улучшения организации отдыха и санаторно-курортного обслуживания трудящихся дома отдыха передаются в ведение республиканских профсоюзов. Следует также заметить, что данное постановление впервые юридически отнесло дома отдыха к курортам.
Позже,12 декабря 1968 г Верховный Совет СССР принимает Закон СССР «Об утверждении основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» [3]. Данный закон кардинально менял установленный правовой режим земель, так как впервые все земли государственного земельного фонда начинают разделяться по категориальной принадлежности в соответствии с основным целевым назначением. Статья 4 вышеупомянутого закона предусматривала следующие категории земель: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов (городов, поселков
городского типа и сельских населенных пунктов); 3) земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения; 4) земли государственного лесного фонда; 5) земли государственного водного фонда; 6) земли государственного запаса.
Следует также отметить, что вышеуказанный закон не предусматривал в качестве самостоятельной правовой категории земель, предназначенных для отдыха, однако допускал нахождение таких земель во всех правовых категориях, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, земель государственного лесного фонда и земель государственного водного фонда.
8 июля 1970 г. Верховный Совет УССР принимает Земельный кодекс Украинской Советской Социалистической Республики (далее - ЗК УССР) [10], который также не содержал специальных предписаний относительно установления правового режима земель рекреационного назначения, тем не менее дублировал положения Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик относительно определения правовых категорий земель.
В свою очередь системный анализ норм ЗК УССР позволяет нам выделить следующие категории земель, которые могли использоваться в качестве земель, предназначенных для отдыха, в частности: 1) из состава земель населенных пунктов - земли общего пользования, земли, занятые городскими лесами, пригородные и зеленые зоны (земли, занятые лесопарками и иными зелеными насаждениями, которые являются местами для отдыха населения); 2) из состава земель промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения - земли, предназначенные для курортов, на которых расположены дома отдыха, а также земли, занятые лесными, водными, парковыми и иными угодьями санитарно-оздоровительного характера; 3) из земель запаса - земли, предоставленные в постоянное или временное пользование для организации отдыха.
5 сентября 1973 г. Совет Министров СССР принимает постановление «Об утверждении Положения о курортах» [6]. Данное положение устанавливало, что в состав курортов входят учреждения, предназначенные для отдыха (дома отдыха, гостиницы и иные учреждения). Однако вопрос относительно использования курортов в качестве мест для организации отдыха, несмотря на то, что существуют попытки исследования данного вопроса, на сегодняшний день является недостаточно изученным и
требует более детального рассмотрения. Так, в своем диссертационном исследовании «Правовой режим земель рекреационного назначения» М.М. Скляр указывает, что «земли курортов могли использоваться для рекреационных целей» [14, с. 58]. С вышеизложенной позицией нельзя не согласиться, однако следует заметить, что изначально, согласно постановлению «Об организации курортного дела» от 1923 г., земли курортов использовались для бесплатного лечения рабочих и служащих государственных предприятий и учреждений и лишь после принятия постановлений от 4 апреля 1927 г. «Об установлении списка местностей, дач и строений, расположенных на территории курортов общегосударственного значения южного берега Крыма и находящихся в введении управления народного комиссариата здравоохранения РСФСР» и от 6 июня 1927 г. «О курортных поселках» стали использоваться для организации отдыха, а с 1960 г., согласно постановлению Совета Министров СССР «О передаче профсоюзам санаториев и домов отдыха», дома отдыха впервые были отнесены к курортам.
Таким образом, на основании вышеизложенных фактов можно прийти к выводу, что установленный с конца 1960-х - начала 1970-х гг. земельно-правовой строй как СССР, так и УССР на территории Крыма в качестве земель, предназначенных для отдыха, выделял следующие земли: 1) земли общего пользования, земли, занятые городскими лесами, пригородные и зеленые зоны (земли, занятые лесопарками и иными зелеными насаждениями, которые являются местами для отдыха населения); 2) земли, предназначенные для курортов и на которых расположены дома отдыха, гостиницы, а также земли, занятые лесными, водными, парковыми и иными угодьями санитарно-оздоровительно-го характера; 3) земли, предоставленные в постоянное или временное пользование для организации отдыха.
Следует заметить, что вышеуказанный земельно-правовой строй просуществовал до начала 1990-х гг.
Продвигаясь далее в историко-правовом анализе развития правового регулирования земель, предназначенных для отдыха, следует подчеркнуть, что в соответствии с ЗК УССР от 18 декабря 1990 г. [9] на законодательном уровне впервые были определены и сформированы земли рекреационного назначения в качестве правовой категории. Хотя данный кодекс и не устанавливал отдельной категории земель, как «земли рекреационного назначения», однако земли рекреационного назначения включались в более широкую категорию земель и содержа-
лись в гл. 10 указанного кодекса, при этом имея название «земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения».
Вместе с тем ст. 74 ЗК УССР предусматривала, что к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные для организованного массового отдыха и туризма населения: земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, кемпингов, туристических баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыбаков и охотников, детских туристских станций, парков, зеленых зон вокруг городов и других населенных пунктов, учебно-туристских троп, маркированных трасс, детских и спортивных лагерей и расположенные вне земель оздоровительного назначения [9]. Таким образом, указанный кодекс устанавливал исключительно состав земель рекреационного назначения, не раскрывая при этом как самого понятия таких земель, так и порядка их использования.
Последующее законодательное развитие в отношении земель рекреационного назначения связано с принятием правовых актов, оказавших влияние на дальнейшую эволюцию статуса земель рекреационного назначения, в частности:
- Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» от 25 июня 1991 г., нормы которого предусматривали, что на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, которая препятствует или может воспрепятствовать использованию их по назначению, а также негативно влияет или может повлиять на природное состояние этих земель. В то же время ч. 2 ст. 63 обозначенного закона устанавливала запрет относительно изменения природного ландшафта и проведения других действий, противоречащих использованию этих зон по целевому назначению;
- Закон Украины «О природно-заповедном фонде Украины» от 16 июня 1992 г., который предусматривал, что территории и объекты при-родно-заповедного фонда с соблюдением требований, установленных настоящим законом и другими актами законодательства Украины, могут использоваться в рекреационных целях, в том числе возможно создание зон регулируемой рекреации, рекреационных зон и т.д.;
- Закон Украины «Об основах градостроительства» от 16 ноября 1992 г., устанавливающий порядок и особенности осуществления застройки на землях рекреационного назначения.
Последующее принятие новых правовых актов, определяющих сущность и содержание земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назна-
чения, с одной стороны, позволило выделить дополнительные свойства, присущие землям рекреационного назначения, а с другой -принятые акты содержали нормы, которые не объединяли, а, наоборот, разъединяли земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, что в дальнейшем позволило выделить земли рекреационного назначения в самостоятельную правовую категорию земель.
Позже, 25 октября 2001 г. был принят Земельный кодекс Украины (далее - ЗК Украины), в соответствии с которым земли рекреационного назначения впервые были выделены в качестве самостоятельной категории земель. Указанный кодекс раскрывал понятие «земли рекреационного назначения» - это земли, которые используются для организации отдыха населения, туризма и проведения спортивных мероприятий [8]. Таким образом, для характеристики земель рекреационного назначения выделялись три основных свойства: возможность использовать данные земли для организации массового отдыха, осуществления туристической деятельности и проведения спортивных мероприятий. Более того, указанный кодекс предусматривал как порядок, так и особенности использования таких земель, что позволяло использовать их в соответствии с основным целевым назначением. Таким образом, возникала возможность отследить использование данных земель не по назначению.
Целесообразно также подчеркнуть, что установленные с 25 октября 2001 г. Земельным кодексом Украины особенности и порядок функционирования земель рекреационного назначения на территории Крыма сохранили свою силу до 18 марта 2014 г.
В марте 2014 г., в соответствии с Федеральным конституционным законом «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» [1], Республика Крым и город Севастополь вошли в состав Российской Федерации, и территория Крыма оказалась в правовом поле Российской Федерации.
Вхождение Республики Крым в правовое поле Российской Федерации породило новый порядок урегулирования земельно-имущественных отношений, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации (далее -ЗК РФ) [12]. Не является исключением и урегулирование вопросов относительно земель рекреационного назначения [13].
Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г.
[2] предусматривал иной порядок урегулирования земель рекреационного назначения, нежели существующий на территории Крыма порядок, установленный ЗК Украины от 25 октября 2001 г. С целью плавного перехода из правового поля, установленного ЗК Украины, в правовое поле, предусмотренное ЗК РФ, был принят закон Республики Крым «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым», который устанавливал, что к землям рекреационного назначения, согласно ЗК РФ, относятся земли, находящиеся на территории Крыма, а именно: земли рекреационного назначения, за исключением участков, предназначенных для дачного строительства, признаются землями особо охраняемых территорий и объектов, если находятся вне границ населенного пункта, а в границах населенных пунктов - землями населенных пунктов [7]. Следовательно, земли рекреационного назначения, которые, согласно украинскому законодательству, входили в самостоятельную категорию земель, в связи с переходом в правовое поле Российской Федерации перешли в новую категорию земель, в частности к землям особо охраняемых природных территорий.
На сегодняшний день на территории Республики Крым земли рекреационного назначения функционируют в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, а также учитывая, что в силу ст. 12.1 Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя», до 1 января 2019 г. на территориях Республики Крым особенности регулирования имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере. Следовательно, данные отношения также регулируются специальными законами Республики Крым, в частности «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым», «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений», «О турист-
ской деятельности в Республике Крым», «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым», «О курортах, природных лечебных ресурсах и лечебно-оздоровительных местностях Республики Крым».
Таким образом, исследование вопроса становления правового статуса земель рекреационного назначения на территории Республики Крым с 1944 г. по 2014 г., дает возможность выделить следующие этапы.
I этап - конец октября 1944 г. - июль 1969 г На протяжении данного периода земельное законодательство СССР не предусматривало каких-либо кардинальных изменений по урегулированию вопросов, связанных с порядком использования земель, предназначенных для отдыха. Однако следует подчеркнуть, что земельно-рекреационное законодательство данного периода не изменяло как состава, так и порядка использования земель, предназначенных для отдыха. Те изменения, которые вносились в земельное законодательство относительно правового обеспечения земель, предначертанных для отдыха, носили больше восстановительный характер, так как вносимые изменения были направлены на восстановление земель, предназначенных для отдыха.
II этап - начало июля 1969 г - декабрь 1990 г. Это этап, со времен которого земельное законодательство как СССР, так и УССР претерпело значительные изменения, после чего на территории Крыма в качестве земель, предназначенных для отдыха, использовались следующие: 1) земли общего пользования, земли, занятые городскими лесами, пригородные и зеленые зоны (земли, занятые лесопарками и иными зелеными насаждениями, которые являются местами для отдыха населения); 2) земли, предназначенные для курортов, на которых расположены дома отдыха, гостиницы, а также земли, занятые лесными, водными, парковыми и иными угодьями санитарно-оздоровительного характера; 3) земли, предоставленные в постоянное или временное пользование для организации отдыха.
III этап - с декабря 1990 г. до 1 января 2002 г. На данном этапе впервые на законодательном уровне были определены и сформированы земли рекреационного назначения в качестве правовой категории. В соответствии с ЗК УССР от 18 декабря 1990 г., земли рекреационного назначения включались в более широкую категорию земель и содержались в гл. 10 указанного кодекса, при этом имея название «земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения». Позитивным элементом данного
кодекса было и то, что он устанавливал состав земель рекреационного назначения. Однако данный кодекс имел и некоторые недостатки, в частности не раскрывалось понятие земель рекреационного назначения, не было определено четкого порядка их использования. Особенность и значимость данного периода выражается в том, что на данном этапе было принято большое количество правовых актов, определяющих сущность и социальную значимость земель рекреационного назначения, что в дальнейшем позволило выделить эти земли в самостоятельную правовую категорию земель.
IV этап - с 1 января 2002 г. до 18 марта 2014 г. Это этап, со времен которого земли рекреационного назначения впервые были выделены в качестве самостоятельной категории земель. Вступивший в силу с 1 января 2002 г. новый ЗК Украины от 25 октября 2001 г. раскрывал понятие «земли рекреационного назначения». Для характеристики земель рекреационного назначения выделялись три основных свойства: возможность использовать данные земли для организации массового отдыха, осуществления туристической деятельности, и проведения спортивных мероприятий. Более того, земельное законодательство данного периода предусматривало как порядок, так и особенности использования таких земель в соответствии с основным целевым назначением, что обеспечивало возможность отследить использование данных земель не по назначению.
V этап - с 18 марта 2014 г. по сегодняшний день. Характеризуется как один из сложнейших этапов становления правовой категории земель рекреационного назначения. Сложность данного этапа выражалась в особенностях разных правовых плоскостей, в соответствии с которыми функционировали земли рекреационного назначения. Для плавного перехода из правового поля, установленного законодательством Украины, в правовое поле, предусмотренное законодательством РФ, были приняты как Закон Республики Крым «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым», посредством которого земли рекреационного назначения перешли в состав земельного фонда РФ, тем самым были отнесены к землям особо охраняемых природных территорий, так и иные законодательные акты Республики Крым, нормы которых устанавливают правовой режим земель рекреационного назначения на территории Республики Крым.
Список литературы
1. О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя: федер. конституц. закон от 21.03.2014 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 12, ст. 1201.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147.
3. Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик: закон СССР от 13.12.1968 г. № 3401-УП // Ведомости ВС СССР. 1968. № 51, ст. 485.
4. О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР: указ Президиума Верховного Совета СССР от 19.02.954 г. // Ведомости ВС СССР. 1954. № 4, ст. 64.
5. О земельно-хозяйственном устройстве городов и рабочих поселков РСФСР: постановление Совмина РСФСР от 03.02.1948 г. № 59 // Собр. постановлений правительства СССР. 1948. № 4, ст. 17.
6. Об утверждении Положения о курортах: постановление Совмина СССР от 05.09.1973 г. № 654 // Собр. постановлений правительства СССР. 1973. № 20, ст. 112.
7. Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым: закон Республики Крым
от 31.06.2014 г. № 38-ЗРК // Крымские известия. 2014. № 153.
8. Земельний кодекс Укра!ни вщ 25.10.2001 р. № 2768-Ш // Вщомосп Верховно! Ради Украши. 2002. № 3-4, ст. 27.
9. Земельний кодекс УРСР вщ 18 грудня 1990 р. № 561-ХП // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. 1992. № 25, ст. 354.
10. Земельний кодекс УРСР вщ 08.07.1970 р. // Вщомосп Верховно! Ради УРСР. 1970. № 29, ст. 205.
11. Земельний кодекс УССР. Х.: Изд. Нарком-зема, 1922. 49 с.
12. Алимов З.А. Правовой режим земель рекреационного назначения как основа формирования экологической безопасности земель в Республике Крым // Охрана окружающей среды и экологическая безопасность: материалы Междунар. науч.-практ. видеоконференции для студентов, аспирантов, магистрантов и молодых ученых. Тамбов, 2016. С. 16-19.
13. Алимов З.А. Правовые модели приватизации земли в Республике Крым // Дни науки КФУ им. В.И. Вернадского: материалы II междисциплинарной науч.-практ. конф. молодых ученых по перспективным направлениям развития современной науки «Академик Вернадский». Симферополь, 2016. С. 1-4.
14. Скляр М.М. Правовий режим земель ре-креацшного призначення: дис. ... канд. юрид. наук. Ки!в, 2011.
АЛИМОВ Зени Алимович - аспирант. Таврическая академия (структурное подразделение) Крымского федерального университета им. В.И. Вернадского. Россия. Симферополь. E-mail: alimov. zeni@yandex.ru.
ALIMOV, Zeni Alimovich - Graduate Student. Taurida Academy (structural subdivision) of the Crimean Federal University named after V.I. Vernadsky. Russia. Simferopol. E-mail: alimov.zeni@ yandex.ru.
УДК 343.236.3
ДВУХАСПЕКТНОСТЬ СОВРЕМЕННОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ МОДЕЛИ ОКОНЧЕННОГО ПРЕСТУПЛЕНИЯ:
ОБЪЕКТИВНЫЙ ЭЛЕМЕНТ
А.Б. Благодатин
В статье предлагается рассмотреть конструкцию оконченного преступления в отечественном уголовном законодательстве под призмой одной из ее составляющих, а именно объективных признаков. Основное внимание сосредоточено на имеющихся в данном правовом институте коллизиях и пробелах, оказывающих существенное негативное влияние на деятельность правоохранительных органов.
Ключевые слова: оконченное преступление; конструкция преступления; уголовный закон; законодательная модель; объективный элемент.
