CC BY
102
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2008. № 6
Н.П. Кононкова, П.Ф. Кононков
ЕСТЕСТВЕННАЯ МОНОПОЛИЯ КАК ОБЪЕКТ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ
В России продолжается процесс реформирования отраслей естественных монополий, направленный на привлечение инвестиций и повышение их эффективности. Реформирование подразумевает сокращение государственной собственности в этой сфере и введение частных конкурентных сегментов. В этой связи актуальным представляется исследование естественной монополии именно как объекта государственной собственности, позволяющее выявить причины нахождения предприятий естественных монополий в собственности государства, возможности и способы их приватизации, особенности функционирования естественных монополий в разных странах на государственной и частной основе. Особый интерес представляет анализ функционирования естественной монополии в странах с переходной экономикой, где их национализация приобретает новый смысл.
Возникновение естественных монополий происходило по-разному в разных странах. Они не сразу появлялись как государственные, не сразу национализировались и далеко не во всех странах надолго оставались достоянием государства. В современной рыночной экономике естественные монополии, пребывая в разных руках, играют ведущую роль в обеспечении устойчивого развития национальной экономической системы и представляют для государства особый объект регулирования (прямого или косвенного). На первый взгляд кажется, что проще всего регулировать деятельность естественных монополий с помощью прямых методов, т.е. обращая их в собственность государства. Однако практика развитых стран, да и нашей страны тоже, показала, что на определенном этапе прямые методы регулирования деятельности естественных монополий оказываются недостаточными и неэффективными. Так, в конце ХХ в. государственное регулирование перестало адекватно реагировать на новые вызовы в связи с меняющейся социально-экономической средой. Эта ситуация привела к невозможности применения старых методов регулирования. При новом уровне развития технологий и систем управления естественными монополиями возникла необходимость синхронной перестройки механизма государственного регулирования и реформы естественных монополий во многих странах.
Почему же развитие отраслей естественных монополий обязательно проходит стадию их национализации? Почему предприятия естественных монополий национализируются, приватизируются и снова переходят в собственность государства, которая считается неэффективной? Является ли национализация закономерным этапом развития любой естественной монополии или политической ошибкой? Ответы на поставленные вопросы имеют особую важность для регулирования деятельности естественных монополий в нашей стране.
Причины национализации естественных монополий понятны: стратегическая и социальная значимость отраслей; доступность товаров и услуг; высокий уровень издержек. Исторически сложилось так, что компании, принадлежащие к естественным монополиям, функционируют в наиболее значимых с точки зрения общества сферах. К ним относятся отрасли инфраструктуры жизнеобеспечения любого современного общества: передача электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, обслуживание транспортных терминалов, портов, аэропортов, телекоммуникации. Как таковые они имеют огромную социальную значимость, оказывая воздействие на благосостояние граждан и общества в целом. Предприятия естественных монополий способны существенно влиять на экономический рост и увеличивать его за счет стабильности стоимости энергоресурсов, транспортных перевозок и т.д. Заключение долгосрочных соглашений между монополистическими производителями, а также их интеграция по производственной цепочке предполагают создание основы для роста внутреннего рынка и повышения инвестиционной привлекательности экономики на мировом рынке. Являясь крупнейшими производителями, они выступают активными потребителями продукции отраслей, которые обеспечивают их функционирование.
Естественные монополии — важные для государства отрасли, но их развитие требует, как правило, больших капиталовложений. Частный сектор не всегда заинтересован в таком виде бизнеса и не всегда справляется с задачей удовлетворения потребностей общества в товарах и услугах, предоставляемых естественными монополиями. Именно эту ситуацию можно было наблюдать в разных европейских странах во второй половине XX в. Бурное развитие естественных монополий (прежде всего — железнодорожного транспорта и связи) в европейских странах сопровождалось интенсивным строительством мостов, тоннелей, дамб, что требовало привлечения немалых государственных средств. Строительство железных дорог также требовало соблюдения интересов среднего класса и общих требований
безопасности перевозок. Поэтому нередко естественные монополии с самого начала становились собственностью государства.
В некоторых странах, например в Германии, огосударствление производства принимало достаточно большие масштабы, благодаря чему и получило название «государственный социализм». Однако государственная собственность была вплетена в ткань рыночных отношений и не подрывала основ института частной собственности.
В США естественные монополии, как правило, находились в частных руках, но государство с помощью косвенных методов регулировало их деятельность в общественных интересах. Регулирование естественных монополий было вызвано провалами рынка (один из них — злоупотребление монополистами своим положением) и укладывалось в рамки борьбы с негативными последствиями монополии как таковой.
Стремление государств упорядочить деятельность естественных монополий, компенсировать огромные затраты на строительство структур, производящих жизненно важные продукты и услуги, и ограничить потребителей от злоупотреблений монопольного положения выражалось, таким образом, в косвенном и прямом регулировании деятельности естественной монополии.
Прямое регулирование осуществлялось через национализацию предприятий естественных монополий. Во Франции, например, за последние 65 лет были проведены три широкомасштабные национализации. Одна была проведена до Второй мировой войны — национализация железных дорог. Две другие — после. В 1945—1946 гг. были национализированы угольная, газовая, электроэнергетическая промышленности, в 1981—1982 гг. — ведущие частные банки, пять крупных промышленных холдингов и ряд финансовых компаний1. В дальнейшем часть промышленных компаний подверглась приватизации (в 1986 и 1993 гг.), в том числе и Государственная электрическая компания.
В Великобритании неоднократно проводилась национализация угледобычи, электроэнергетики, газовой промышленности, черной металлургии, железнодорожного транспорта (1946—1949, 1967 гг.), ряда ведущих авиационных фирм и крупнейших судоверфей (1977 г.).
Великобритания, Франция и Италия служат примером постоянной смены форм собственности в отраслях естественных монополий, что наводит на размышления об объективности этапа национализации в развитии естественных монопольных отраслей и влиянии политических факторов на этот процесс.
1 См.: Управление государственной собственностью / Под ред. В.И. Кошкина. М., 2002. С. 266.
Государство нередко принимает на себя содержание коммерчески невыгодных, но необходимых для нормального функционирования национальной экономики структур, поставляя частному сектору продукцию по более низким ценам и поддерживая тем самым рентабельность частного сектора и его конкурентоспособность на внутреннем и внешнем рынках. Право государства лишать то или иное лицо собственности в интересах общества признано в Европейской конвенции по правам человека, принятой Советом Европы (ст. 1 Протокола № 1).
Вместе с тем практика отечественного и зарубежного ценового и неценового регулирования не смогла выработать универсальных «рецептов» совершенствования деятельности естественных монополий и формирования тарифов на ее продукцию. До сих пор нет четких рекомендаций относительно того, какие методы регулирования эффективнее: прямые или косвенные. На наш взгляд, это объясняется рядом причин: уровнем развития институтов государства, природно-климатическими условиями, историческими особенностями развития инфраструктурных отраслей, масштабом сетевого покрытия.
Для одних стран и в определенный исторический период нахождение естественных монополий в собственности государства считается неприемлемым, для других — признается необходимым и выглядит вполне естественным. Американский исследователь середины прошлого столетия Х. Грей, размышляя о естественности монополий2, пришел к выводу, что ситуация естественной монополии понимается как государственная монополия, поскольку присутствие государства в стратегических отраслях более естественно, чем его отсутствие.
По мнению выдающегося современного экономиста Дж. Сти-глица, правительство в любом государстве является подлинной естественной монополией, поскольку в своей деятельности оно стремится к монопольному положению, даже когда это не вызвано экономической необходимостью3. Различие с частным предприятием здесь не в характере устремлений (любая фирма стремится стать монополистом), а в возможности их реализации. У государственных предприятий гораздо больше шансов добиться монопольного положения на рынке, а значит, естественная монополия легче развивается именно в рамках государственной собственности. Поэтому для многих исследователей понятия «монополия» и «государство» переплетаются самым естественным образом.
2 Gray H. The Passing of the Public Utility Concept // J. of Land and Public Utilities Economic. Madison, 1940. Vol. 16. N 1.
3 The Economic Role of the State. Oxford, 1989.
В этой связи все-таки возникает вопрос: зачем для обоснования вмешательства государства в деятельность частных компаний был выбран термин «естественная монополия», который применялся ранее совсем к иным отраслям промышленности, отличным от сегодняшних естественных монополий? Один из ответов на данный вопрос можно найти в работе Х. Грея, раскрывшего психологическую сторону данного явления: «Люди, в общей своей массе, с недоверием относятся к монополии, но одобряют некоторые их разновидности... поскольку эти монополии были "естественными", а "естество" благотворно, то отсюда следует, что это "хорошие" монополии... государство тем самым по праву оправдано в установлении "хороших" монополий»4.
В современном понимании они естественные, поскольку относятся к стратегическим отраслям национальной экономики, обеспечивающим ее целостность и доступность для населения жизненно важной продукции под контролем государства. Получается, что ситуация естественной монополии неразрывно связана с государством. С одной стороны, оно вынуждено контролировать деятельность монопольных компаний, с другой — деятельность естественных монополий до определенного момента считается возможной и более эффективной, когда они находятся в собственности государства. Именно это объясняет объективность прохождения всех естественных монополий через национализацию.
Однако отождествление естественных монополий с государственными не совсем верно, поскольку под последними традиционно понимаются искусственно созданные государством монополии (т.е. дарованные) и государственный сектор, а естественные монополии имеют природную и технологическую основу, их нельзя просто объявить или отменить. В то же время понятия «государственный сектор» и «естественные монополии» тесно взаимосвязаны, по тому, как регулируется естественная монополия, можно судить в целом о степени вмешательства государства в экономику и масштабах государственного сектора.
Целесообразность сохранения или несохранения естественной монополии в качестве объекта государственной собственности зависит от экономической и политической необходимости. Политическая необходимость определяется ближайшими целями правительства того или иного государства. Истории известны случаи использования объектов государственной собственности для создания условий успешного завершения выборной кампа-
4 Огау Н. Ор. ей. Р. 8.
нии. Так было, например, в Великобритании во время приватизации естественных монополий в 70-е гг. XX в., проводимой М. Тэтчер5. Во многих европейских государствах, как мы убедились, объекты стратегической важности не раз переходили из государственных рук в частные и обратно по самым разным причинам, не всегда экономическим.
Экономическая необходимость разгосударствления естественных монополий продиктована потребностью повышения эффективности их функционирования, поскольку прямые методы регулирования на определенном этапе начинают тормозить развитие естественных монополий. Если методы прямого регулирования оправданы, например при переходе бывших социалистических стран к рынку (при низких доходах населения), то предприятия естественных монополий необходимо оставлять в собственности государства. Если методы перестают соответствовать новым требованиям и становятся тормозом в развитии отраслей, то необходимо проводить приватизацию и развивать конкуренцию. Следует выбирать: низкие цены и доступность услуг или их более высокое качество и бесперебойное снабжение.
Исследования зарубежных экономистов, посвященные анализу сравнительной экономической эффективности частных и государственных предприятий естественных монополий, показали, что государственные предприятия обладают следующими характеристиками: устанавливают более низкие цены на свою продукцию; имеют большие мощности, чем это необходимо; больше средств тратят на строительство зданий и помещений; используют более капиталоемкие технологии; имеют более высокие операционные издержки; реже пересматривают цены; слабее реагируют на изменения в спросе; производят менее разнообразную продукцию; медленнее осваивают новую технику; имеют более продолжительные сроки службы высших управ-ляющих6.
Отечественные и зарубежные исследователи довольно часто связывают проблему эффективности предприятий с формой собственности, обосновывая неэффективность функционирования государственных предприятий высокими издержками. Однако это не всегда соответствует действительности.
5 McLean L. The Origin and Strange History of Regulation in the UK: Three Case Studies in Search of a Theory // Paper for ESF/SCSS Exploratory Workshop: The Politics of Regulation. Barcelona, 2002.
6 Alessi L. de. The Economics of Property Rights: a Review of Evidence // Research in Law and Economics. L., 1980. Vol. 2.
2 ВМУ, экономика, № 6
17
Во-первых, не следует смешивать эффективность государственных и частных предприятий. Деятельность государственных предприятий направлена не только на получение прибыли, поэтому их издержки всегда будут выше. Большие издержки, конечно, снижают показатели эффективности государственных компаний, но в случае с естественной монополией эти издержки высоки по определению, а не потому что государственные компании являются плохой формой существования монополии. Предприятия естественной монополии оказываются в государственной собственности, в частности благодаря этим слишком высоким затратам, которые не компенсируются низкими ценами на их продукцию и услуги, поскольку государство стремится обеспечить доступность этих благ всем слоям населения. Именно поэтому частный капитал не всегда и заинтересован в строительстве электростанций и железных дорог. Очевидно, что государственные предприятия оправданы при становлении естественных монопольных отраслей в период, когда необходимо производить большие затраты для их развития.
Во-вторых, сама проблема эффективности предприятий напрямую не связана с формой собственности. Скорее она зависит от качества управления компаниями. В России, как известно, смена форм собственности не привела к автоматическому повышению эффективности приватизированных предприятий. Напротив, государственный сектор, где не менялась форма собственности, а поменялось управление (особенно где применялось внешнее управление) демонстрировал более высокие результаты, чем частный. Успех деятельности государственных предприятий наглядно демонстрируют растущие котировки их ценных бумаг на фондовом рынке, нередко обгоняющие по темпам роста многие частные компании. Это позволяет нам говорить о том, что не всегда проблема повышения эффективности функционирования естественных монополий должна решаться сменой формы собственности (т.е. по западному образцу). Вполне возможно, что в такой большой стране, как Россия, еще не завершившей рыночные реформы, приватизация отраслей естественных монополий может оказаться по крайней мере преждевременной.
Естественные монополии — такие же субъекты рыночной экономики, как и другие предприятия, только обладают некоторыми особенностями, которые ставят их в исключительное положение. Особенности естественных монополий как объекта государственного регулирования заключаются в высоком уров-
не концентрации основного капитала, требующего крупных масштабов для эффективного функционирования; сложных инфраструктурных взаимодействиях со всеми секторами экономики; особой социальной значимости отраслей естественных монополий; влиянии на конкурентоспособность страны. Вышеперечисленные свойства усиливают необходимость государственного регулирования деятельности естественных монополий, а в условиях российской экономики обусловливают необходимость сохранения их в собственности государства.
В современной ситуации происходит новый виток в осознании сущности естественных монополий, который имеет важное значение для обоснования естественной монополии как объекта государственной собственности. Научно-технический прогресс существенно сократил издержки производства и появилась возможность, в частности в электроэнергетической отрасли альтернативно производить электроэнергию и создавать новое поколение генерирующих мощностей, основу которых составляют парогазовые силовые установки и установки, работающие на возобновляемых источниках энергии. Это означает, что представляется возможность выделения частного, самостоятельного сегмента из структуры естественных монополий и формирования конкурентной среды с целью улучшения их функционирования. В результате такого разделения естественной монополии остается лишь «скелет» отрасли, а именно объединяющее ее в единое целое сетевое хозяйство. Вот этот «скелет» и должен оставаться в собственности государства, чтобы поддерживать целостность экономики, а часть естественной монополии, обслуживающая государственное сетевое хозяйство, может передаваться в частные руки.
Почему важно сохранить государственную структуру естественной монополии? Ответы мы находим в практике современного реформирования. Введение так называемых конкурентных сегментов в электроэнергетике России проводится по старой схеме приватизации: приватизируются наиболее прибыльные сегменты естественных монополий, а в государственной собственности остаются обременительные объекты. В результате не возникает конкурентного рынка, происходит передел собственности между крупными собственниками, усиливается нагрузка на государство. Вряд ли такая приватизация приведет к лучшему удовлетворению потребностей общества в жизненно важных товарах и услугах. Мы считаем, что в условиях российской экономики целесообразным будет лишь частичный отказ от прямого регулирования деятельности естественных монополий.
Таким образом, естественные монополии являются особым объектом государственной собственности. Этот объект постоянно возвращается в руки государства, представляя интерес как для государства, так и для частного бизнеса. В российских условиях естественные монополии играют важную роль в обеспечении целостности масштабной экономики, переходящей к рынку. В связи с этим полная приватизация естественных монополий и ускоренная их либерализация представляется нам преждевременной. Экономика пока не готова к такому реформированию: ее слабая управляемость не способствует передаче естественных монополий в частные руки; низкие доходы населения препятствуют рыночному регулированию цен на продукцию естественных монополий; незавершенность институциональной трансформации также предполагает сохранение естественных монополий в собственности государства. Государственная собственность — это тот инструмент регулирования деятельности естественных монополий, который на данном этапе развития рыночных отношений в России позволяет завершить рыночные реформы в других сферах экономики, сохранить стабильность и нивелировать социальную напряженность.
