CC BY
40
Увеличивать налоги в условиях высоких цен на нефть было бы, по меньшей мере, странной экономической мерой. Тем не менее, в условиях дефицита пенсионного фонда России обсуждаются варианты реформы единого социального налога, в том числе отмены его регрессивной шкалы.
Главная интрига налоговой реформы
С момента введения единого социального налога (ЕСН) вокруг него не утихают споры. История его появления и последующих попыток реформирования драматична и, пожалуй, в полной мере отражает основную интригу налоговых преобразований начала столетия.
Среди всех реформ, которые проводились в России начиная с 2000 года, налоговую, пожалуй, можно назвать наиболее успешной, несмотря на все противоречия и зигзаги. 2000-й стал годом принятия первых глав второй части Налогового Кодекса РФ (НК). Первоначально планировалось утвердить вторую часть НК целиком, однако число поправок, появившихся в ходе обсуждения, оказалось настолько велико, что стало очевидно: принять правительственную концепцию в целом невозможно.
В 2000 году было принято только четыре главы второй части НК, две из которых касались налогообложения труда: «Налог на доходы физических лиц» и «Единый социальный налог». Но если реформа подоходного налога дала быстрый положительный эффект, который наблюдается и сейчас, то итоги по ЕСН были неоднозначными.
Введение единой ставки подоходного налога уже в первый (2001) год действия дало существенный рост поступлений — с 2,4 до 2,8% ВВП. В 2002 году, когда в бюджет стали приходить платежи по итогам декларационной компании 2001 года, прирост был еще более впечатляющим — 0,5% ВВП, суммарный объем платежей составил 3,3% ВВП.
Динамика поступлений ЕСН была не столь позитивной (см. таблицу). Да и дальнейшие
ЕСН пенсионного возраста
судьбы ЕСН и подоходного налога отличались: если изменения первого носили в большей степени технический характер, то вокруг ЕСН не раз ломались копья. Основной причиной следует признать различие в подходах при реформе подоходного налога и введении единого социального.
Внесенный в Госдуму в марте 2000 года законопроект о подоходном налоге изначально предусматривал сохранение прогрессивного налогообложения. Первоначальный вариант предлагал новую шкалу со ставками 10, 20 и 30 %, позднее обсуждали ставки 12 и 20 %. Но буквально в течение нескольких недель концепция реформирования подоходного налога претерпела радикальные изменения: вместо прогрессивного налогообложения была введена единая ставка 13%. Уже в Посланиях Президента, направленных в мае и июле 2000 года Федеральному собранию, говорится о единой ставке подоходного налога. Этот шаг следует, без сомнения, признать наиболее удачным в налоговой реформе, подтверждением чему служит возросшая доля подоходного налога в ВВП.
Введение единой 13% ставки не только снизило налоговую нагрузку на фонд оплаты труда, но и позволило избавить большинство плательщиков этого налога от обязательного предоставления декларации.
Введение единого социального налога было осуществлено одновременно с установлением плоской 13% шкалы подоходного налога и было призвано снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда. До введения ЕСН работодатели уплачивали взносы в социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования, Фонд занятости) напрямую, хотя база для исчисления этих взносов была практически одинаковой — фонд оплаты труда. В разные годы суммарная ставка отчислений в эти фонды доходила до 40%. Унификация правил начисления и уплаты, а также необходимость снижения общей нагрузки были очевидны.
Сокращение нагрузки можно было осуществить как общим снижением ставки, так и введением регрессивной шкалы налога. Было принято решение использовать оба инструмента. Этот законопроект также претерпел изменения после внесения в Государственную Думу: была резко снижена и ставка ЕСН для самых высоких доходов (с 10 до 5%, а в окончательном варианте—до 2%). Однако в отличие от реформы подоходного налога, введение ЕСН снижало нагрузку только номинально. При переходе от системы взносов в социальные внебюджетные фонды к единому социальному налогу суммарная ставка снизилась крайне незначительно (менее чем на 3 процентных пункта).
При введении ЕСН шкала его ставок для предприятий, не попадающих в специальные льготные категории плательщиков, имела следующие разряды:
ЕСН в 2001 году
Зарплата отдельного Ставка налога,
работника в год, руб. %
До 100 тыс. 35,6
От 100 тыс. до 300 тыс. 20
От 300 тыс. до 600 тыс. 10
Свыше 600 тыс. 2
Введенная регрессивная шкала могла быть полезна весьма небольшому числу плательщиков, поскольку Правительство, перестраховавшись, ввело такие ограничения на ее применение, что воспользоваться ее преимуществами оказалось почти невозможно. Если уровень среднемесячной зарплаты по предприятию без учета 10% самых высокооплачиваемых работников в какой-то момент опускался ниже 4200 руб. в месяц, то предприятие теряло право на применение регрессии. Для предприятий с численностью сотрудников менее 30 человек ограничения были еще строже.
Первым результатом реформы ЕСН стало падение его доли в ВВП (см. таблицу).
Между тем налоговая реформа продолжалась. Поскольку принять целиком вторую
часть Налогового кодекса в 2000 году не удалось, эту работу вели и в 2001 году.
Таким образом, наряду с упорядочиванием процесса принятия федерального бюджета возникает некоторая планомерность и в проведении налоговой реформы. Обращает на себя внимание, что ежегодное послание Президента Федеральному собранию носит заголовок «Не будет ни революций, ни контрреволюций».
В Бюджетном послании на 2002 год говорится о необходимости увеличения доходов бюджета не за счет повышения налоговой нагрузки, а путем «расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию благоприятных условий для развития частного бизнеса, сокращению нелегального теневого оборота». Власти удовлетворены результатами реформы подоходного налога, а в отношении ЕСН говорится лишь о необходимости «уточнения параметров регрессии», тогда как снижение ставок налога неопределенно планируется «в дальнейшем». Практика применения ЕСН в 2001 году со всей очевидностью показала, что реального снижения налоговой нагрузки в части платежей в социальные фонды не произошло, поэтому значительная часть фонда оплаты труда по-прежнему оставалась в «теневом» секторе.
В 2002 году планы Минфина по сокращению налоговой нагрузки сводились в основном куже давно запланированным шагам по отмене оборотных налогов, а также к «совершенствованию механизма регрессии при уплате единого социального налога» для стимулирования легализации заработной платы.
Однако единственной мерой, в какой-то степени снизившей налоговую нагрузку на фонд оплаты труда в 2002 году, стало ослабление критерия, запрещающего применение регрессии. Пороговое значение среднемесячной зарплаты было снижено с 4200 до 2500 руб. Хотя эта мера позволила несколько расширить сегмент предприятий, применяющих регрессию, он по-прежнему оставался достаточно узким в силу высокого уровня зарплаты, с которого начинается применение регрессии.
Тем не менее, в течение всего 2002 года велись оживленные дискуссии о перспективах и возможностях дальнейшего снижения налогового бремени в отношении ЕСН и НДС. Следует отметить, что представители Минфина полностью отвергали идею существенного снижения какого-либо из этих налогов в ближайшей перспективе, считая основную стадию налоговой реформы завершенной. Об этом однозначно свидетельствует доклад, подготовленный Минфином к заседанию Правительства по налоговой реформе в декабре 2002 года. В нем Минфин указал на очевидные успехи налоговой реформы и на то, что налоговая нагрузка в РФ «ниже, чем во многих странах с переходной экономикой,
Как сообщала в январе газета «Коммерсант», среди главных идей Минздравсоцраз-вития по поводу повышения пенсий — предложение по отмене регрессивной шкалы единого социального налога. По мнению Минздравсоцразвития, это позволит решить проблему крайней несбалансированности между «пенсионной» нагрузкой на работающих и количеством пенсионеров, которых необходимо обеспечить пенсией. В министерстве объясняют необходимость данного реформирования ростом доходов населения и тем, что все большее количество людей имеет налоговую базу более чем в 600 тыс. руб. годового дохода (порог для применения пониженной ставки ЕСН). Несмотря на то, что 90% населения получают зарплаты ниже этой суммы, представители министерства уверены, что происходящее поможет увеличить отчисления на пенсионное обеспечение по отношению к фонду оплаты труда.
Пока неизвестно, как отнесется правительство кэтим инициативам. Ранее их оглашал глава социального комитета Госдумы единоросс Андрей Исаев, а представители «Деловой России» и других предпринимательских объединений выступали резко против.
|прямые инвестиции / №03 (71) £008 | реальные деньги
гайд-парк
гайд-парк
СБОРЫ ЕСН ПАДАЮТ
Таблица. Поступления налога на доходы физических лиц и единого социального налога в 1999-2007 годах, в % ВВП
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
НДФЛ 2,5 2,4 2,8 3,3 3,4 3,4 3,3 3,5 3,8
ЕСН* 7,1 7,3 7,1 7,7 7,3 6,8 4,9 5,0 5,1
* До 2001 г. - обязательные взносы в социальные внебюджетные фонды
Источники: данные Росстата, ФНС, расчеты автора
а также в странах ОЭСР». Поэтому основные мероприятия налоговой реформы, предлагаемые Минфином, сводились к улучшению налогового администрирования.
Однако под давлением руководства страны и деловых кругов, фискальные власти были вынуждены вернуться к обсуждению перспектив налоговой реформы по существу. Показательно, что если в 2002 году на заседаниях Правительства перспективы налоговой реформы обсуждались всего дважды, то в 2003-м таких заседаний было четыре.
В итоге Минфин согласился с тем, что налоговая нагрузка высока и это является причиной использования «серых схем», и даже признал возможным снижение ЕСН, но не ранее 2005 года. Первоначальный вариант снижения ЕСН, предложенный Минфином, предусматривал снижение максимальной ставки налога с 35,6 % до 30 % с одновременным повышением границ разрядов регрессии в соответствии с темпами роста средней зарплаты.
Другим вариантом предусматривалось снижение границы первого разряда регрессии со 100тыс. руб. до 70тыс. руб. в год. Оба варианта не давали реального сокращения налоговой нагрузки и были справедливо раскритикованы деловым сообществом.
В марте 2003 года предложения Минфина стали более радикальными: порог регрессии было предложено снизить до 50 тыс. руб., но одновременно планировалось увеличить нагрузку на более высокие зарплаты. Предлагалось изменить другие разряды таким образом, чтобы зарплата от 50 тыс. руб. до 1 млн. руб. облагалась по ставке 15%, а свыше 1 млн. — 2%.
Следующий вариант, появившийся в апреле 2003 года, был более взвешенным и благоприятным для самых высоких и самых низких зарплат, однако нагрузка на сегмент средних зарплат несколько повышалась:
Правительство одобрило предложенный Минфином вариант, дало поручение подготовить соответствующий законопроект к внесению в Государственную Думу. Одна-
ко в ходе обсуждения пакета налоговых законопроектов на летней сессии Госдумы рядом депутатов был внесен альтернативный законопроект, который и был принят в первом чтении. В те времена такое было еще возможно.
ЕСН во II половине 2003 года
Зарплата отдельного Ставка налога,
работника, руб. %
до 50 тыс. 30
от 50 тыс. до 600 тыс. 15
Свыше 600 тыс. 5
Правительство РФ не поддержало этот законопроект, но было вынуждено согласиться с его принятием в первом чтении, так как авторы увязали это с прохождением в ГД РФ налоговых законопроектов Правительства (налог на имущество организаций, снижение ставки НДС, и др.).
Как и следовало ожидать, Дума, избранная в конце 2003 года, не поддержала данный вариант реформы ЕСН.
В середине февраля 2004 года появился новый, содержащий принципиальные отличия: радикальное снижение базовой ставки, введение фиксированного платежа для зарплат ниже 30 тыс. руб. в год и переложение части нагрузки на работников.
ЕСН в 2004 году
Зарплата отдельного Ставка налога
работника, руб.
до 30 тыс. 9600 руб.
от 30 тыс. до 300 тыс. 19,5 %
от 300 тыс. до 600 тыс. 12 %
Свыше 600 тыс. 2 %
Предполагалось, что работники также должны стать плательщиками ЕСН и отдавать 4% от заработной платы на индивидуальные пенсионные счета. Однако данный вариант так и не принял окончательной формы. Его обсуждение на заседании Правительства было намечено на конец февраля 2004 года в составе пакета налоговых инициатив на 2005 год. Однако затем рассмотрение этих вопросов перенесли, а вскоре Правительство Касьянова было отправлено в отставку.
Следует отметить, что в течение 2003— 2004 годов, когда активно обсуждались варианты снижения ЕСН, динамика его поступлений имела негативный характер: доля ЕСН в ВВП в 2003 году сократилась до
7,3%, а в 2004-м — до 6,8% — меньше, чем до введения ЕСН, когда социальные внебюджетные фонды собирали взносы самостоятельно и отсутствовала регрессия (см. таблицу). Одновременно с этим быстрыми темпами шло нарастание задолженности по ЕСН.
В результате снижение ЕСН в 2005 году все-таки произошло, причем за основу был принят вариант, одобренный Правительством еще в апреле 2003 года с небольшой уступкой: порог первого разряда регрессии был снижен с 300 тыс. руб. до 280 тыс. руб. В результате эффективная ставка ЕСН резко сократилась для сегмента работников с годовой зарплатой до 100 тыс. От 100 тыс. до 220 тыс. в год сокращение было умеренным, от 220 — незначительным (менее 1 процентного пункта).
После введения новой шкалы ЕСН данный налог существенно не менялся, за одним исключением. В 2006 году резидентам технико-внедренческих зон была предоставлена возможность заплатить налог по пониженным ставкам в отношении низкого и среднего сегмента зарплат. Сделано это было с целью стимулирования развития компаний высокотехнологического сектора. Также в 2006 году произошло перераспределение долей ЕСН между Фондом социального страхования и Федеральным фондом медицинского страхования.
Фонд расплаты труда
В целом решение о снижении ЕСН было совершенно правильным. Это был последний из крупных налогов, ставка которого оставалась на таком высоком уровне, который экономика не могла потянуть. Для многих предприятий старая ставка ЕСН была чрезмерно высокой, даже если им удавалось преодолеть первый порог регрессии. От этого в первую очередь страдали малые предприятия, да и значительная часть средних. Масштаб уклонения от этого налога до реформы оценивался как высокий. Однако причины этого не только в высоких ставках, но и в плохом администрировании. Для налоговой службы ЕСН был новым, который еще только предстояло освоить. Первоначально и налогоплательщикам с ЕСН было непросто, главным образом, из-за неразберихи и отсутствия координации между ФНС и органами управления внебюджетными фондами.
Но определенное улучшение с администрированием все же произошло, да и «зарплатные комиссии» сыграли свою роль. Ситуация с поступлениями ЕСН стала постепенно улучшаться: после падения сборов ЕСН в 2005 году, вызванного снижением ставки, начался медленный рост поступлений. Тем не менее, в плане улучшения администрирования можно сделать еще немало.
ЕСН в 2003 году
Зарплата отдельного Ставка налога,
работника, руб. %
до 300 тыс. 26
от 300 тыс. до 600 тыс. 10
Свыше 600 тыс. 2
реальные деньги | ПРЯМЫЕ ИНВЕСТИЦИИ / №03 [71] 2008 |
Но это аккуратная, спокойная и кропотливая работа, а не штурмовая операция в стиле монетизации льгот.
Несмотря на явное улучшение ситуации со сборами ЕСН, вопрос его реформирования вновь появился в повестке дня. Основной причиной этого стала ситуация с дефицитом Пенсионного фонда. Однако положение такое не в новинку и связано оно не только с коррекцией ЕСН, но и с пенсионной реформой, которая, в отличие от налоговой полностью провалилась. Единственным успешным мероприятием было здесь введение персонифицированного учета поступлений в Пенсионный фонд.
Варианты реформы ЕСН, которые обсуждают сейчас, предполагают увеличение нагрузки на фонд оплаты труда. При этом следует иметь в виду, что до реформы ЕСН фактическая ставка, по которой бизнес платил ЕСН, составляла 20—24% (с учетом сумм, с которых бизнесу удавалось налог не платить), а не 30%, как полагали наши чиновники. Таким образом, реформа привела формальную ставку ЕСН в примерное соответствие с фактической.
Наиболее мягкая среди предлагаемых вариантов — идея индексировать пороги регрессивной шкалы ЕСН. С точки зрения потенциального прироста поступлений эту меру вряд ли можно считать действенной,
покрыть за счет этого дефицит вряд ли удастся. Возможно, в будущем стоит проиндексировать шкалу, но не раньше, чем исчерпается потенциал, связанный с улучшением налогового администрирования, и после того, как результаты реформы ЕСН проявятся полностью.
Другой вариант, полная отмена регрессии, потенциально мог бы дать больше, но этим будет сведена на нет вся та работа, которая была проделана для легализации фонда оплаты труда. Опять же потенциал прошедшей реформы ЕСН еще не реализован в полной мере. Такие действия со стороны властей будут напоминать сумасшедшего садовника, который, посадив сад, примется его на следующий год вырубать на дрова.
Повышение налоговой нагрузки будет иметь негативные последствия как для работников, так и для работодателей. Крупные компании будут склонны сокращать свои социальные программы, средние и мелкие — «уходить в тень». Вернее, не выходить из нее. Конечно, раз показав реальные зарплаты, снизить их одним махом не получится. Но сократить персонал, зарегистрировать новую компанию в другой налоговой инспекции, перерегистрировать работников в качестве предпринимателей особого труда не составит.
К тому же повышение ЕСН будет нарушением негласного договора между властью и бизнесом, ведь представители власти не раз заявляли о стабильности налоговой системы и снижении налогового бремени. Подобный шаг подорвет доверие бизнеса, ухудшит инвестиционный климат, сделает невозможным ориентацию на развитие даже в среднесрочной перспективе, не говоря уже о долгосрочных горизонтах.
Что же касается дефицита фондов, ситуация эта не нова и в среднесрочном периоде опасности не представляет. Зарубежная практика администрирования социальных расходов свидетельствует, что необходимые средства не обязательно должны покрываться исключительно за счет целевых взносов в социальные фонды. Средства, полученные за счет других налогов также используются на эти цели. В настоящее время дефицит компенсируется из федерального бюджета, который сводится с профицитом. Цены на нефть высокие, и всю прибыль от их повышения государство забирает себе. Увеличивать налоги в этих условиях было бы, по меньшей мере, странной экономической мерой. А вот о чем следует начинать думать уже сейчас, так это о том, что делать с пенсионной реформой.
Отказаться от ЕСН
Минфин РФ готов отказаться от ЕСН при переходе на страховые принципы в пенсионной и медицинской сферах, сообщил статс-секретарь, замминистра финансов РФ Сергей Шаталов 29 января на пресс-конференции «Налоговая политика в 2008-2010 годах. Вопросы и перспективы».
Сергей Шаталов,
статс-секретарь, замминистра финансов РФ:
«Риски пенсионной системы становятся достаточно высокими, коэффициент замещения падает, и нужно что-то делать. Пока мы не знаем и не видим предложений, которые могли бы решить эти проблемы», - отметил он и добавил, что аналогичная ситуация складывается с системой медицинского страхования.
По мнению замминистра финансов, предложения по реформированию этих сфер необходимо сформулировать в ближайшее время.
Государство должно взять на себя все социальные расходы
Михаил Орлов,
эксперт по налогам общероссийской организации «ОПОРА России»:
«Основные проблемы ЕСН обусловлены двумя причинами. Во-первых, налогоплательщики по-прежнему упрекают государство в том, что он достаточно высок - нагрузка на фонд оплаты труда значительна и не позволяет вывести зарплату из «тени». С другой стороны, от государственных внебюджетных фондов мы слышим о нехватке средств от ЕСН для финансирования всех социальных мероприятий. Таким образом, вопрос реформирования ЕСН означает решение именно этих двух проблем. Но складывается впечатление, что одновременное их решение невозможно.
Сегодня ЕСН (его введение стало попыткой реализовать страховую схему финансирования всех социальных вы-
плат) доказал свою неспособность самостоятельно обеспечить государство ресурсами для выполнения социальных функций. Государство постоянно вынуждено дотировать из Федерального бюджета внебюджетные фонды, призванные аккумулировать средства для социальных нужд.
Мы пытаемся заявить, что переходим на страховую схему финансирования социальной сферы - медицинское, социальное, пенсионное страхование у нас так или иначе связаны с ЕСН -а денег не хватает. Дефицит закрывают бюджетными средствами. Ну, тогда, давайте не будем изображать, что у нас есть страховая схема выплат на социальные нужды и будем платить деньги из бюджета напрямую в необходимых размерах.
Я бы предложил отказаться от расщепления ЕСН во внебюджетные фонды, полностью зачислять этот налог в Федеральный бюджет, для того чтобы направлять его на социальные нужды. И очевидно, что этих средств будет недостаточно. В любом случае государство будет вынуждено использовать поступления от других налогов и иные неналоговые фонды. Другими
словами, ЕСН превратится в обычный налог, который не будет напрямую связан с определенными социальными расходами. Соответственно, тогда можно торговаться с налогоплательщиками по поводу того, какая должна быть ставка. А что касается социальных потребностей, они будут дотироваться из общих бюджетных расходов. Мне кажется, так будет честнее.
Что касается ЕСН, оставим его, как налог для налогообложения оплаты труда. Пока у нас получается, что средства обеспечивает работодатель, а услугами пользуется работник. Последний не доволен качеством услуг, которые он получает на собранные средства, а работодателю не нравится, сколько он платит государству. Вот это и есть некий конфликт, который, мне кажется, в наших условиях разрешить невозможно.
Единственный выход: государство должно взять на себя все социальные расходы в соответствии со своими представлениями о справедливости. В то же время надо взимать с работников налоги с оплаты труда, но опять же с такой суммы, которая не загонит зарплату в «тень».
в
й.л
| ПРЯМЫЕ ИНВЕСТИЦИИ / №03 [71] £008 | реальные деньги
гайд-парк
