CC BY
194
ACQUIS COMMUNAUTAIRE
Владимир ЗУЕВ
ЕС: НАДНАЦИОНАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ - ГЛАВНЫЙ ИНСТРУМЕНТ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ?
О европейской интеграции сказано много "за" и "против", но преимущественно в плане расширения и присоединения других стран. Наиболее же характерной, специфической чертой европейского интеграционного комплекса, отличающей его от всех остальных региональных и международных межгосударственных структур, является, на наш взгляд, наднациональный механизм. Он не имеет аналогов в мире. Вместе с тем эта изюминка интеграции занимает весьма скромное место в европейских изысканиях. Исследователи предпочитают обсуждать его, тщательно прилизывая терминологию и даже маскируя существо процесса. Так, вместо "передачи части национальных суверенных прав на наднациональный уровень", довольно часто используется термин shared sovereignty, или "разделяемый странами ЕС суверенитет". Причины исследовательской сдержанности очевидны: большая часть населения подавляющего большинства стран весьма трепетно относится к возможной утрате даже небольшой части суверенитета. Патриотические чувства людей воспитывались в национально обособленных государствах столетиями. Да и политики не торопятся отдавать властные полномочия, завоеванные в сложной внутриполитической борьбе. Иными словами, ни "верхи", ни "низы" в силу разных обстоятельств, не хотят поощрять передачу национальных государственных полномочий на наднациональный уровень. Один из ведущих российских исследователей интеграции Ю. А. Борко выделял такое необходимое условие, как высокий уровень поддержки курса на дальнейшую интеграцию со стороны как элитных групп, так и общественного мнения1. В этом смысле развитие наднационального механизма представляется своеобразным парадоксом. Однако "вопреки" обстоятельствам процесс такой
1 Европейский Союз на пороге XXI века. Под ред. Ю. А. Борко и Е.А. Буториной. М., 2001. С. 137, 431.
© Зуев Владимир Николаевич - к.э.н., профессор ГУ-ВШЭ, кафедра
международных экономических организаций и европейской интеграции. E-mail: vzuev@hse.ru Ключевые слова: наднациональный механизм, экономическая интеграция, ЕС, глобализация.
передачи устойчиво развивается. С вступлением в силу в декабре 2009 года Лиссабонского договора, изменившего договорную основу ЕС, наднациональный механизм получил дальнейшее развитие.
Условия формирования наднациональных структур
Факторы, изначально давшие импульс интеграционным процессам в Европе, хорошо известны. Это и боязнь коммунистической угрозы, и сдерживание Германии, и экономические мотивы. Рассматривая страны с точки зрения их способности к взаимному интегрированию, российский исследователь Ю.В. Шишков выводит закономерность: для интеграционных процессов созрели развитые, но не развивающиеся государства. Потенциал взаимной торговли у аграрных стран невелик. У нефтедобывающих государств он ещё меньше. Поскольку структура производства в таких странах сходная, во внешней торговле они не дополняют друг друга, а конкурируют между собой. Незначительны и возможности взаимной торговли стран, производящих неэнергетические минеральные ресурсы (хотя по уровню технико-экономического развития они стоят несколько выше двух первых групп).1 Масштабы взаимной торговли стран тем значительнее, чем больше места в их экспорте занимают готовые изделия. По заключению Ю.В. Шишкова, реальное интегрирование стран становится возможным тогда, когда эти страны достигают необходимого уровня интеграционной зрелости: "В экономике это высокий уровень развития обрабатывающей промышленности, обеспечивающий широкую диверсификацию экспортно-импортных операций страны и глубокую вовлеченность её в международное разделение производственного процесса, и хорошо развитая финансовая инфраструктура".2 Заключение представляется убедительным. Однако вопреки стройной логике теоретических выкладок, включение в интеграционный процесс совершенно неразвитых в то время, по сравнению с экономически мощной Германией стран, таких как Испания, Греция, Португалия, Ирландия, оказалось весьма успешным. Они не только интегрировались в европейские экономические структуры, но и существенно подтянули уровень экономического развития. Достаточно привести пример высокоскоростных испанских поездов "Аве", чтобы понять на какой, как первоначально казалось, недостижимый уровень поднялась экономика Испании. Ещё более показателен пример Ирландии, превратившейся из малоразвитой и фатально отстающей в одну из наиболее передовых экономик Европы. Полагаю, что и включение в ЕС большой группы стран Центральной и Восточной Европы, страдавших не только более низким уровнем развития, но и находившихся в иной, не рыночной, а плановой системе
1 Шишков Ю. В. Интеграционные процессы на пороге XXI века. Почему не интегрируются страны СНГ. Москва, НП "III тысячелетие", 2001, 479 с.
2 Шишков Ю. В. Интеграционная зрелость - непременное условие сращивания национальных экономик / Россия и СНГ в новейших европейских интеграционных процессах. М, 2003; Шишков Ю. Отечественная теория региональной интеграции: опыт прошлого и взгляд в будущее //МЭиМО. 2006. № 4. С. 59.
экономических координат, не станет непреодолимым препятствием их интегрирования в европейский хозяйственный организм. Уже заметные успехи экономики Эстонии - убедительное тому подтверждение, опровергающее скептицизм теоретиков.
В трудах другого известного исследователя интеграции Максимовой М.М. интернационализация производства обозначается как главное условие развития интеграционных процессов. Если это так, то почему интеграционный процесс на надстроечном уровне не протекает, например, между ЕС и США. Они вышли на высокий уровень интернационализации ранее других, между этими наиболее развитыми регионами мира уровень взаимопроникновения экономик по линии торговли товарами и услугами, по объёму взаимных инвестиций остается наивысшим на протяжении многих десятилетий. Видимо, высокий уровень транснационализации и интернационализации экономики, так же как и степень её развития, хотя и является важной предпосылкой, но не достаточен для возникновения наднациональных форм регулирования.
Добавим ещё один фактор - возрастание экономической взаимозависимости. В условиях взаимозависимости отсутствие быстрого решения проблемы равнозначно большим экономическим потерям. Прийти к консенсусу сложно, нужно согласие всех сторон. Процесс растягивается во времени. Наднациональный вариант урегулирования более оперативен и прост. Условия делают государства заинтересованными в передаче части своих полномочий надгосударственной структуре. Наднациональный механизм становится объективно востребованным. Соображение, подтверждающее значимость взаимозависимости как предпосылки интеграции, состоит в том, что уровень региональной взаимозависимости государств существенно выше международного. Как следствие, интеграционные процессы развиваются на региональном уровне. В первую очередь это касается экономики относительно малых стран, активно вовлечённых в международное разделение труда.
Итак, развитая экономика, высокий уровень интернационализации и взаимозависимость - три экономические предпосылки, наличие которых предопределяет условия формирования наднациональных структур. К этому необходима ещё политическая воля, которая формируется под воздействием целого ряда факторов. Если соединить всё вместе, становится понятно, почему нигде более интеграция до сих пор не достигла той стадии зрелости, как в Европе. Почему не возникли нигде наднациональные механизмы глубины и размаха, сопоставимого с ЕС. Многие страны Африки, Латинской Америки и даже Азии пока не вышли на необходимый уровень экономической зрелости и взаимопроникновения национальных экономик. Региональных объединений на этих континентах сформировано много, но ни одно из них не может сравниться с ЕС ни по глубине интеграционных процессов, ни по степени развития наднационального механизма внутри организации. Страны ЕС и США, или США и Латинской Америки не столь взаимозависимы, чтобы существовала реальная потребность формировать совместные наднациональные структуры. Межконтинентальные структуры вообще не соответствуют уровню стран ЕС ни по взаимопроникновению капитала, ни по степени взаимозависимости. Наличие
всех трёх отмеченных предпосылок явно выражено в ЕС как нигде более в мире. Активизация деятельности региональных экономических объединений в Азии в последние годы, а в настоящее время - и в Латинской Америке, объясняется тем обстоятельством, что и экономическое развитие ускоряется высоким ритмом, и степень интернационализации стремительно растёт, и экономическая взаимозависимость быстро возрастает с увеличением открытости их экономик. Начинают складываться предпосылки выхода на иной уровень взаимодействия с соседними странами. Это выражается в том, что азиатские и латиноамериканские региональные объединения становятся всё более заметными, а интеграционные процессы здесь начинают набирать хорошую внутреннюю динамику.
Наднациональный механизм и национальный суверенитет
Поведение экономических акторов (граждан, компаний, банков) становится всё более вненациональным, а регулирование экономики остаётся преимущественно национальным или межгосударственным. Экономика давно уже стала транснациональной или вненациональной. И дело даже не в экспортных квотах и не в других показателях вовлечённости стран в мировую экономику. Дело прежде всего в поведении основных экономических операторов — крупных, средних, даже мелких фирм и отдельных граждан. Корпорации действуют вненационально. Контроль и управление компаниями также становятся всё более наднациональными: в результате массовых IPO, через биржи, через акции, с помощью современных коммуникационных технологий. В политике оптимизации налогов, в инвестиционной стратегии, в выборе валюты платежа и накоплений, во многих других аспектах поведение компаний, да и граждан, нацелено в первую очередь на повышение доходности операций, сохранности капитала, обеспечения своей безопасности и процветания независимо от национальных приоритетов. Международные компании стали вненациональны в своих стратегических решениях о размещении производства, перемещении капитала, хранении накоплений и сбережений, оптимизации налогообложения и использования прибыли. В глобальной стратегии они, конечно, учитывают национальные интересы страны базирования и даже играют на национальных чувствах, призывая покупать продукцию компании, ассоциирующуюся у населения с национальной гордостью их страны. Однако сохранение и приумножение капитала для них — несомненный приоритет. И если инвестиционный климат в какой-либо из стран станет неблагоприятным, капитал, вопреки идеям патриотизма, будет стремиться покинуть территорию такого государства. Если проследить динамику вывоза капитала за рубеж, то она будет чётко коррелировать со стабильностью экономической и политической обстановки в стране.
Возьмём пример Кипра, который является крупнейшей налоговой гаванью для российских и европейских предприятий. На Кипре детально проработано законодательство для иностранных компаний. До недавнего времени они платили налог на прибыль 4,25% против 20-25% для местных компаний. Удобным для них является месторасположение страны и её визовый режим.
Кроме того, между Россией и Кипром действует соглашение об избежании двойного налогообложения, заключённое ещё в 1982 году и скорректированное в 2010 году1. Кипрское предприятие с капиталом российского происхождения платило в российский бюджет не 15%, как положено всем российским предприятиям, а около 5%. В результате Кипр стал крупнейшим хранилищем и перевалочной базой для российских капиталов. Так, в 2003 году на Кипр из России было перемещено около 6 млрд долларов. В благоприятный момент этот капитал устремляется обратно в Россию, в соответствии с приоритетами глобальной стратегии российских компаний, которая в данном аспекте носит совершенно определённо вненациональный характер. В том же году из Кипра в Россию было вложено более 4 млрд долларов. По объёму накопленных инвестиций в Россию маленький остров уступает лишь крупнейшему государству Европы - Германии. Цифры 2003 года приводятся намеренно, поскольку с 2004 года Кипр стал членом ЕС, и опасения по изменению режима налогообложения отразились на динамике движения капитала. Правда, эти опасения до настоящего времени не подтвердились. Режим налогообложения изменился немного. Теперь все предприятия на острове одинаково платят налог на прибыль - 10%-ный. Дивиденды и доходы от деятельности из-за рубежа на Кипре налогами по-прежнему облагаться не будут. Также как и их перевод за рубеж, даже в оффшорные зоны. Хотя усиление нажима со стороны международных организаций на оффшорные зоны после мирового экономического кризиса 2008-2009 годов может опять внести коррективы в налоговое законодательство. Данный пример показателен с точки зрения несоответствия вненациональной политики крупных и небольших фирм и национальной политики экономического регулирования государств. Даже относительно небольшие компании могут легко перебрасывать свои финансовые средства в оффшорные зоны, не заботясь о национальных экономических приоритетах. Преодоление этого несоответствия могло бы находиться в плоскости наднационального варианта регулирования деятельности компаний. Кстати говоря, наибольшие опасения по изменению режима налогообложения на Кипре связываются именно с деятельностью наднациональных органов ЕС. Новая атака на законодательство Кипра со стороны ЕС вполне вероятна, если выяснится, что эта страна станет популярной среди европейских компаний как вариант ухода от высоких налогов.
Население многих стран мира, составляющее основу трудовых ресурсов и персонала компаний, также становится всё более вненационально в своём поведении. Этому препятствует иммиграционная политика государств, национальное законодательство. Но 11 млн нелегалов, находящихся в США помимо законных иммигрантов, это реальный экономический факт. Согласно данным Евростата, опубликованным 16 декабря 2009 года, по состоянию на 1 января 2008 года в странах Евросоюза проживало 30,8 млн иностранцев (6% населения), 11,3 млн из которых - граждане ЕС, имеющие паспорт одной страны
1 Секрет фирмы, № 24, 28.06.2004. С. 47.
Союза, но живущие в другой1. С возрастанием многонациональности состава людей, проживающих на территории стран ЕС, политика, регулирующая трудоустройство, признание дипломов и многое другое, объективно должна становиться всё более унифицированной.
Можно констатировать, что экономика взламывает границы, а вот регулирование экономики по-преимуществу остаётся национальным или межгосударственным. Главенствующие тенденции развития мировой экономики приводят к возникновению противоречия, выражающегося в несоответствии характера экономического регулирования способам ведения хозяйственной деятельности. Напрашивается ли здесь вариант укрепления наднациональных элементов в регулировании экономики? Для ответа на этот вопрос рассмотрим проблему соотношения национального суверенитета и наднационального механизма. Вряд ли любое современное государство будет добровольно отказываться от своих полномочий в пользу какой-либо международной структуры. Поэтому-то утверждение о том, что государство очень неохотно расстаётся со своими контрольными функциями, звучит на уровне аксиомы. Особенно когда речь идёт об их передаче международным структурам. Об этом пишут и иностранные исследователи проблемы, отмечая нарастающее противоречие между глобализацией и стремлением сохранить национальный суверенитет2. Особенно ревностно к ограничению суверенитета относятся большие державы. Вдвойне непривычно это звучит с точки зрения российских реалий, где государство всячески укрепляет национальную
" 3
властную вертикаль для наведения порядка и управления экономикой . Силового давления на властные структуры европейских государств никем не отмечается, а процесс укрепления наднациональных механизмов идёт. Как только возможность контроля ускользает от национальных структур, как только национальные государственные органы оказываются не в состоянии регулировать какую-то деятельность, в этот момент возникает потребность задействовать наднациональный механизм. Утверждения, что государство теряет контроль над экономикой в результате укрепления наднациональных элементов в международном регулировании4, представляются неверными. Более правильно было бы утверждать, что государство без активного выхода на международный уровень регулирования так и так теряет контроль эффективного самостоятельного управления за выходящими на глобальный уровень экономическими процессами. Соответственно оно вынуждено передавать часть своих суверенных полномочий на уровень международной организации.
1 Eurostat Yearbook 2009. eurostat-pressoffice@cec.eu.int. 16.12.2009. http://europa.eu.int/comm/eurostat/
2 Bagwell, Kyle, and Robert W. Staiger, National Sovereignty in an Interdependent World, 2004, p.1 sovereignty.122903.revisioncopy..082304.pdf?attach=1
3 Суверенитет. Сборник/ сост. Гараджа Н. - М.: "Европа", 2006. - 304 с.
4 Yachtenfuchs M. and Kohler-Koch B. (2004) Governance and Institutional Development in Theories of European Integration. Wiener A. and Diez Th. (eds). Oxford University Press. Р. 21-30.
Отметим и другие парадоксы, например, социальный аспект национального суверенитета. Мобильные факторы производства (труд, капитал) становятся всё более интернациональными. Но социальная сфера, хотя и является частью экономики, остаётся функцией национального государства. Оценка населением "полезности" государства происходит по показателям социальной сферы. Такую оценку дают до 40% населения1. Возникает новое противоречие, которое можно было бы решать транснационализацией социальных программ. Однако на это государства идут неохотно по внутриполитическим причинам. Показательно, что даже в ЕС, где многие сферы уже переданы на наднациональный уровень регулирования, общая политика в социальной сфере развита весьма слабо. Такое положение вещей приводит к возрастанию напряжённости по линии усиление транснационализации экономики -сохранение национальных рамок социальной защищённости. Традиционные государственные системы, с помощью которых делаются попытки преодолеть возникающее противоречие, оказываются всё менее эффективными перед лицом всё более сложных региональных и глобальных экономических проблем.
Очевидно, что противоречие между характером экономического регулирования и способами ведения хозяйственной деятельности может быть смягчено укреплением наднациональных элементов в этой сфере.
Существо наднационального механизма
Когда возникает новое, наднациональное качество интеграционного механизма? Наднациональность институтов возникает тогда, когда они действуют в интересах организации в целом, а не её отдельных стран (пример -Европейская комиссия). Это может быть следствием как принципов формирования института, так и предписанных правил его работы. Комиссары (члены Комиссии) избираются от стран-членов, но обязаны действовать исключительно в интересах организации в целом. Если кто-то из комиссаров будет уличён в отстаивании интересов своей страны, ему грозит отставка. Аналогичным образом Комиссия стоит на страже обеспечения интересов Союза как объединения, а не отдельных стран, в него входящих. Межгосударственный (по принципам формирования) институт в системе органов управления объединения также может обладать признаками наднационального свойства. Примером такого рода является главный орган принятия решений в ЕС - Совет ЕС. Совет (министров) ЕС классифицируется в качестве межгосударственного органа, но может голосовать, используя процедуру большинства (простого или квалифицированного в зависимости от рассматриваемого вопроса). Он продуцирует нормативные акты, обязательные для всех, в том числе для стран, возражавших против принятия решения. Его деятельность носит отчасти наднациональный характер.
Наднациональные свойства могут придаваться процедуре принятия решений: необходим отказ от единогласия даже в тех случаях, когда они не полностью отвечают национальным интересам. Наднациональный характер решений институтов ЕС может доходить до парадоксальной степени.
1 Данные МЭР РФ.
Отмечались случаи, когда органы Союза выступали против большинства стран-членов. Так, в апреле 2006 года Комиссия разослала предупреждение 17 (!) из 25 стран-членов о возможных санкциях в области энергетической политики. Предупреждения касались требований о либерализации условий доступа иностранных фирм на национальные рынки газа и электроэнергии.1
Экономическое регулирование приобретает наднациональные черты, когда наднациональные органы принимают решения по наднациональной процедуре, руководствуясь наднациональными нормами права, а исполнение и контроль над исполнением решений становятся обязательным условием механизма реализации. Экономическая политика становится наднациональной, когда наднационален метод её выработки и способ реализации. Пример - денежно-кредитная политика в рамках валютного союза. Регулирование или политика могут быть частично наднациональными. Пример - аграрная политика (не все продукты подпадают под совместную политику). Европейский Союз выступает в качестве самостоятельного субъекта международного права, параллельно с государствами-членами, что подтверждает формирование наднационального механизма и в его внешней составляющей. Эту тенденцию закрепляет Лиссабонский договор 2009 года. В новой консолидированной версии договора ЕС содержится целый раздел ("V", статьи 21-46), посвящённый компетенциям ЕС представлять страны-члены на международной арене, проводить совместные акции и осуществлять общую внешнюю политику и политику безопасности.2 С вступлением в силу Лиссабонского договора произошла полная легитимация Евросоюза как юридического лица, в том числе утверждена его международная правосубъектность (статья 47) 3.
Наднациональный механизм в межгосударственном взаимодействии можно определить как совокупность правил и процедур, порядок/способ функционирования экономических и/или политических систем в процессе их взаимодействия в рамках международной структуры/организации, одобренный суверенными государствами и с их согласия выходящий из-под национального контроля, первоначально в той степени, которая заранее определяется международными договоренностями и соглашениями.4 Политическая и экономическая составляющие интеграции находятся в неразрывной связи. Аналогичным образом, неразделимы микро- и макросреда интеграции. Интеграционный механизм многомерен и по вертикали выстраивается на всех уровнях хозяйствования и регулирования: на микроуровне (деятельность предприятий и фирм); на уровне принятия, исполнения и контроля за
Silva Jan. EU warns members on energy markets / The Associated press, April 6, 2006. Consolidated version of the Treaty on European Union,, Articles 21-46. Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union and the Charter of Fundamental Rights of the European Union. 6655/2/08.REV 2.Council of the EU, Brussels, 28 May 2010.
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/st06655-re02.en08.doc Ibid. Article 47.
Такое определение было сформулировано в монографии: Зуев В.Н. Наднациональный хозяйственный механизм Европейского Союза. М. ИД ГУ-ВШЭ, 2007.
2
4
исполнением регулятивных решений (порядок формирования и функционирования институциональной системы); на уровне финансирования и осуществления общей экономической политики государств. По совокупности параметров только в рамках Европейского Союза сложился полноценный наднациональный интеграционный механизм.
На практике в ЕС действует сложная комбинация национального, межгосударственного и наднационального механизмов, но было бы правомерно фиксировать запуск наднационального механизма как самостоятельного "приводного ремня". Его элементы сконструированы на всех уровнях (базисном и надстроечном, экономическом и политическом) межгосударственной системы взаимоотношений стран ЕС. После того как наднациональный механизм приводится в движение, возникает совершенно новое качество регулирования. Наднациональное экономическое регулирование - не просто "выходящее за пределы национального государства и привнесённое в сферу международного взаимодействия". Поясним это на примере кредитного рейтинга стран, составляемого агентством Moody's. Рейтинг имеет все черты наднациональности: он составляется независимыми экспертами независимой организации. Рейтингуемая страна не оказывает влияния на его составление (кроме как своими экономическими достижениями). Если бы составлялся кулинарный рецепт, мы могли бы назвать подобную деятельность вненациональной. Но рейтинг непосредственно влияет на развитие экономики страны, на степень доверия к ней, на предоставление кредитов, на поведение инвесторов, на величину поступающего в страну капитала. Мы подходим к пониманию наднационального механизма как такого инструмента, который не только не определяется руководителями какого-то государства, но и оказывает заметное воздействие на ту или иную сферу его экономики и политики. До возникновения надгосударственных форм регулирования государство всегда имело решающий голос в определении параметров взаимодействия с другими государствами на международной арене. Теперь правомерно идентифицировать совершенно новое явление, когда порождённый государством механизм влияет на политику этого государства сообразно интересам более высокого порядка, -организации в целом, причём её интересы не обязательно будут согласовываться с национальными интересами текущего момента этого государства. Совпадение интересов должно обеспечиваться в длительной перспективе. В противном случае теряется смысл участия в объединении.
В то же время наднациональный механизм - не схема взаимодействия, навязанная суверенному государству, не правила, предписанные сверху, по команде или силовым давлением. Напротив, надгосударственное регулирование возникает с одобрения суверенным государством и только после этого начинает действовать по установленным правилам, в значительной степени независимо от его воли и даже вопреки ей. Механизм саморазвивается, практика выходит за границы предписаний. Степень наднациональности механизма экономической политики может оказаться за гранью первоначально обозначенных пределов. Но государство оставляет за собой право вмешаться в этот процесс, в случае если возникает серьёзная угроза национальным
интересам. В этом смысле наднациональный механизм носит ограниченный и обратимый характер. Центр политических решений остаётся национальным1. До тех пор пока национальное государство не растворится в наднациональном союзе государств, условия, на которых зиждется механизм, могут носить реверсивный, обратимый характер. В реальности трудно себе представить выход какого-либо государства, скажем, из Валютного союза ЕС. Своеобразной гарантией необратимости интеграционного процесса является степень достигнутой взаимосвязанности экономик стран объединения. Разрыв означает экономический коллапс и неизбежное фатальное отставание в уровне развития и благосостояния. Условия взаимодействия постоянно уточняются и пересматриваются. Но своеобразная "ловушка" взаимосвязанности в интеграционном комплексе заключается в том, что выход из системы грозит экономическими потерями таких колоссальных масштабов, которые не могут быть перекрыты возможными выгодами самостоятельного суверенного управления национальной экономикой. Правда, политические процессы развиваются по своим законам, и соображения целесообразности и экономического расчёта не всегда превалируют в стратегии построения внешних связей государств.
Ключ к пониманию интеграция
Наднациональный механизм представляется существенным элементом, позволяющим понять суть интеграции. Уже на рубеже 1970-х в отечественной научной литературе устоялось определение интеграции как "регулируемого на международной основе процесса сближения, постепенного объединения в обширные экономические комплексы национальных хозяйств двух или более стран с однородной социально-экономической основой"2. В последующем оно уточнялось: "Межгосударственная экономическая интеграция - это процесс формирования в едином комплексе взаимодополняющих экономических структур посредством общих регулирующих механизмов"3. Иногда интеграция обозначалась как процесс объединения отдельных национальных хозяйств в многонациональные комплексы. Но принципиальной разницы в определение это не вносило. После многих лет исследования наднационального интеграционного механизма возникла потребность уточнить определение интеграции, дополнив его характеристикой тех самых "... общих регулирующих механизмов", чтобы избавиться от неясности: когда, с какого именно момента начинается интеграция. Совет Экономической Взаимопомощи социалистического лагеря казался вполне определённой интеграцией: и взаимодополняющие экономические структуры были, и тесные промышленные связи и производственная кооперация, и торговые потоки присутствовали, и общие регулирующие механизмы наличествовали. Только вот распался "интеграционный" союз. И страны, в него входившие, теперь становятся частью уже другого интеграционного союза. Не
1 Н.Б. Пастухова. Международная интеграция и государственный суверенитет. "Государство и право". 2006. 10-31.
2 МаксимоваМ.М. Основные проблемы империалистической интеграции. М, 1971. С. 140.
3 Формулировка 1987 года.
потому ли, что не был он действительно интеграционным объединением!? Тогда определение интеграционного развития всё же требует некоторого уточнения.
Выяснению вопроса о соотношении категорий "интеграция" и "интернационализация хозяйственной жизни" способствовали исследования Ю.В. Шишкова, который пришёл к выводу, что "грань, отделяющая интеграцию от более низких стадий интернационализации хозяйственной жизни, а интеграционный комплекс - от остальной совокупности мирохозяйственных связей, проходит там, где производственно-техническая, экономическая и политико-правовая взаимозависимость национальных хозяйств переходит во взаимопроникновение и переплетение национальных процессов воспроизводства"1. На наш взгляд, в этой дефиниции ещё более точно определена суть процесса. Однако ощущение некоторой недосказанности всё же остаётся. Ведь если следовать вышеприведенной логике, тогда интеграцией надо назвать хозяйственные взаимоотношения США и Европы, или Швейцарии и ЕС, так как экономическое взаимопроникновение и переплетение между ними наиболее интенсивно. Однако это не ведёт к интеграции на надстроечном уровне. Мы наблюдаем, скорее, соперничество во взаимоотношениях США и ЕС, чем объединение между ними.
Введение в определение интеграции наднационального компонента, представляется значимым, существенным и необходимым дополнением. Без введения такого компонента, трудно понять различие между политической и экономической интеграцией. Исследователи пытаются предложить объяснение: "В отличие от экономической интеграции политическая интеграция - союз иного рода, он предполагает глубокое, всестороннее сотрудничество государств-партнёров на постоянной и долгосрочной основе, порождающее специфические институциональные и организационные формы их повседневного взаимодействия"2. Главный момент здесь длительность процесса. Не случайно задача формирования политического союза ЕС отнесена на конечный этап реформирования Союза. Но и это разъяснение не может быть признано полным. Существует масса примеров "сотрудничества на постоянной и долгосрочной основе" в рамках международных организаций, не ведущего к интеграции. Остаётся неясным, в чём конкретно проявляется специфика организационных форм взаимодействия государств-партнёров по политической интеграции? А вот дополнение понимания интеграции введением наднациональной компоненты, на наш взгляд, завершает логически стройную научную конструкцию. В практике социалистического интеграционного строительства как раз и не было наднациональных структур, как и во многих иных объединениях, так и не породивших интеграции. Представляется, что они и есть тот существенный и необходимый элемент, наличие которого приводит к возникновению совершенно нового качества процесса.
1 Шишков Ю.В. Формирование интеграционного комплекса в Западной Европе: тенденции и противоречия. М., 1979. С. 13-14.
2 Обуховский В.В. Теории международной экономической интеграции: ретроспектива, состояние, эволюция. Международная экономика, № 6, 2010. С. 42.
Наднациональный механизм - важный связующий, цементирующий компонент интеграционного комплекса, который, выходя из-под хронической зависимости от непредсказуемых разворотов в политике отдельных национальных государственных структур, и становится тем монолитом, который можно охарактеризовать как интеграционное единство. Если принять эту логику рассуждений, то межгосударственная экономическая интеграция -это процесс движения к единым экономическим структурам посредством регулирующих механизмов наднационального характера. В какой-то степени интеграция - это процесс вызревания и выращивания единых наднациональных структур и механизмов. Следовательно, определение интеграции можно уточнить. Межгосударственная экономическая интеграция - это процесс формирования единого экономического комплекса посредством запуска наднационального механизма.
С чего начинается реальная интеграция
Большинство теоретиков интеграции сходилось во мнении, что начальной формой экономической интеграции является зона свободной торговли, далее следуют стадии таможенного союза, общего рынка, экономического и валютного союза, а вершит процесс полное экономическое объединение интегрирующихся стран. Интерпретации стадий варьируются, но по существу господствовало именно такое представление.1 Это положение было сформулировано в трудах известного теоретика интеграции Б. Балаши.2 Если принять эту логику, что до сих пор и делалось большинством исследователей, возникает ряд интересных вопросов.
Например, 6 октября 2010 года ЕС подписал Соглашение о свободной торговле с Южной Кореей. Правомерно ли утверждать, что с октября 2010 года начался процесс интеграции ЕС и Южной Кореи, согласно устоявшейся и принятой теоретиками классификации форм интеграции? Есть ощущение, что значительная часть аналитиков будет склоняться не в пользу такого рода утверждения. До интеграции ЕС и Южной Кореи ещё очень далеко. Если этот шаг - начало формирования единого экономического комплекса, тогда каким образом практика современных договорных отношений стран по установлению зон свободной торговли будет согласоваться с теорией экономической интеграции? На наш взгляд, нестыковка вполне устраняется введением в определение интеграции наднациональной компоненты. Отсутствие наднационального механизма во взаимоотношениях между странами есть та лакмусовая бумажка, которая покажет, что до воздвижения единого интеграционного экономического комплекса эти страны продвинулись не больше, чем многие другие, решившие либерализовать свои торговые связи. По-настоящему единый экономический комплекс не начнёт складываться, пока не будут сформированы наднациональные структуры.
Наднациональные варианты международного регулирования могут появляться и на первой стадии, при условии формирования наднациональных
1 См., например, Мировая экономика. Учебник. Под ред. А.С. Булатова. М., 1999. С.
301-305.
2 Balassa B. The Theory of Economic Integration. L. 1961.
органов или наднациональных процедур по управлению ЗСТ, но в явном виде они проявляются на второй ступени интеграции, как правило, на стадии формирования таможенного союза. В этой фазе национальные структуры управления передают часть своих компетенций (в данном случае - по ведению общей торговой политики) на наднациональный уровень. Этот момент представляется исключительно важным в понимании существа интеграционного процесса, поскольку именно в этот момент можно констатировать начало действительной межгосударственной интеграции. Межгосударственная интеграция не обязательно должна начинаться с торговли. Это наиболее распространенный вариант, потому, что динамика торговли, как правило, опережает другие сферы. И потребность в объединении усилий
ощущается как более высокая. Но вполне реально предположить начало интеграции в сфере сельского хозяйства, например, как это было сделано в ЕС, параллельно со сферой торговли.
Формы интеграции проявляются на макро- и микроуровне. На межфирменном уровне они реализуются корпорациями в форме международной кооперации, альянсов и пр. (здесь возникает наднациональная компонента при оговорённых условиях), а на государственном - воплощаются в межгосударственных интеграционных образованиях. 1 Эта точка зрения разделяется сейчас большинством исследователей.
Перспективы применения наднационального механизма
С практическим удвоением числа участников ЕС после 2004 года и присоединением стран с иным восприятием интеграционного процесса перспективы развития наднационального механизма внутри объединения начали казаться призрачными. Многие исследователи стали хоронить наднациональный механизм. Например, в обзоре теорий интеграции Обуховский В.В., соглашаясь в принципе с тезисом о возрастании роли наднациональных форм регулирования, всё же утверждает, что "После превращения ЕС-15 в ЕС-25 в 2004 году такой тенденции не наблюдается, во многом из-за "суверенной" позиции постсоциалистических "новоевропейцев"..."2. Представляется, что условия вхождения в организацию, и её форма создают и увеличивают побудительные мотивы добровольной передачи дополнительных компетенций центру, либо в совместное ведение. Должно было пройти время, чтобы можно было убедиться, по какому пути пойдет интеграция. Даже начало действия Европейского валютного союза ещё не означало окончательного утверждения полноценного наднационального механизма внутри ЕС. Эту тенденцию укрепляет ратификация всеми странами ЕС Лиссабонского договора и его вступление в силу в конце 2009 года. В результате найденных компромиссов фиксируются параметры функционирования системы на фундаментальной основе пересмотра базовых
1 Максимова М.М. Основные проблемы империалистической интеграции. М., 1971. С. 158.
2 Обуховский В.В. Теории международной экономической интеграции: ретроспектива, состояние, эволюция. Международная экономика, № 6, 2010. С. 21.
договоров ЕС. Было бы правомерно констатировать, что в рамках ЕС сложился наднациональный механизм экономической интеграции как феномен международного регулирования и новый фактор развития мировой экономики. В других международных организациях можно регистрировать появление наднациональных компонентов лишь в отдельных частях общей системы.
Чем острее проблемы, тем настоятельнее потребность в наднациональном варианте их урегулирования. Преодоление последствий мирового финансово-экономического кризиса - красноречивое тому подтверждение. ЕС уже многое сделал в рамках тех полномочий, которыми обладал. Последний пример -формирование фонда поддержки стран с бюджетными дефицитами, первоначально для Греции (110 млрд евро), а впоследствии и для других проблемных стран (750 млрд евро, совместно с МВФ). Об этом уже много писалось. Для дальнейших шагов ощущался недостаток наднациональных компетенций ЕС. Поэтому, когда на заседании Европейского совета 16 декабря 2010 года в Брюсселе было объявлено о договоренности создать постоянно действующий Европейский стабилизационный механизм, параллельно было заявлено о намерении внести поправки в договорную основу ЕС и укрепить соответствующие полномочия наднациональных органов Союза.1 И это всего лишь год спустя после вступления в силу столь трудно пробивавшего себе дорогу в жизнь Лиссабонского договора!
Практика эффективного функционирования наднационального механизма в ЕС наталкивает на мысль о целесообразности его широкого применения в том или ином модифицированном виде в других региональных или международных организациях. Однако этого не происходит. Опыт ЕС уникален и единичен, или другие страны и регионы также пойдут по пути применения схожих механизмов в своих структурах? Ответ заключается в том, что в международном масштабе повышение уровня глобализации и взаимозависимости как главной составляющей этого процесса2 является предпосылкой перехода к глобальным структурам регулирования с применением наднациональных форм управления. Возрастает уровень взаимозависимости национальных экономик. Идёт процесс глобализации. Сохранение климата (особенно после научного подтверждения глобального потепления), охрана окружающей среды (как никогда после катастроф 2010 года в Мексиканском заливе и в Венгрии), регулирование квот международного рыболовства, порядок использования атомной энергии, информационные сообщества, образование, здравоохранение - это лишь небольшой список областей, регулирование которых должно выходить на качественно новый уровень.
Важным аспектом, с которым связаны перспективы использования наднационального механизма в международных экономических отношениях, является введение принципа субсидиарности. Действительно ли необходима
1 Intermediary joint press conference with Herman Van Rompuy, President of the European Council, Europe, Rapid Press releases, Reference: SPEECH/10/763, Date: 16/12/2010, P 1.
2 Подробнее об особенностях процесса глобализации смотри: Robertson R. Globalization: Social theory and global culture. L:Sage, 1992; Камен Денчев. Феномен антиглобализма. М: изд.дом ГУ ВШЭ, 2005.
передача функций экономического управления на более высокий уровень -региональный или международный? Субсидиарность является важнейшим принципом функционирования ЕС. Принцип подразумевает, что управление осуществляется на нижнем уровне (национальном), когда это целесообразно. Только те функции, которые не могут быть достаточно эффективно осуществлены на нижележащем уровне, подпадают под юрисдикцию вышестоящего уровня. Этот принцип был включен в правовую ткань договоров ЕС в Маастрихтском договоре в 1992 году.1 Согласно ст. 5 консолидированной версии (2009 года) Договора о Европейском Союзе, в областях, которые не подпадают под исключительную юрисдикцию Союза, ЕС руководствуется принципом субсидиарности: если цели не могут быть достигнуты государствами-членами, они реализуются (при условии большей эффективности) Союзом.2 Многие исследователи трактуют принцип субсидиарности как ограничитель развития наднациональных компетенций ЕС исходя из того, что значительная часть направлений политики должна реализовываться на национальном уровне, а возможные потери регулирующего воздействия на национальном уровне должны возместиться доступом к формированию европейской политики3. Нам представляется иным прочтение существа принципа. В силу того, что экономика становится всё более глобализованной, и всё больше проблем объективно требует глобальных масштабных решений, можно предположить, что последовательное применение принципа субсидиарности будет означать возрастающую потребность в проведении наднациональной политики со стороны ЕС (и не только ЕС) для решения глобальных проблем. Европейский Союз сможет расширить компетенции в новых областях. Например, есть веские основания предположить, что в случае возникновения угроз энергетической безопасности (скажем, при повторении перебоев с поставками энергоносителей), ЕС возьмет на себя функции энергообеспечения, поскольку отдельным странам решать подобные проблемы сложнее. Это может создать предпосылки для формирования более продвинутой коммунитарной энергетической политики. Думается, что субсидиарность расширяет возможности государства по восстановлению управляемости национальной экономикой. Какой бы интерпретации ни подвергался принцип субсидиарности, он стимулирует интеграционное развитие.
* * *
Итоги всего рассмотренного позволяют утверждать, что формирование наднационального механизма способствует стиранию границ, размывает основы
Договор о Европейском союзе: консолидированная версия. М.: Юрист, 2001. С. 48. Consolidated version of the Treaty on European Union,, Article 5. Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union and the Charter of Fundamental Rights of the European Union. 6655/2/08.REV 2.Council of the EU, Brussels, 28 May 2010.
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/st06655-re02.en08.doc См.: Россия. Политические вызовы XXI века: Второй всероссийский конгресс политологов 21-23 апреля 2000 г. М., 2002. С. 563.
2
классического суверенитета. Европейский Союз можно было бы классифицировать как "пре-федеративную структуру". Его нельзя сравнить ни с какой международной организацией. Все они строятся на традиционных принципах межгосударственного общения равных суверенных государств. ЕС -нечто большее, чем объединение полностью самостоятельных государств. Надгосударственный характер части его органов, отдельных направлений политики, наднациональный характер его правовой системы придаёт объединению черты федеративной структуры. Вместе с тем Союз далеко не федерация. Объём полномочий, сохраняемых странами-членами, значительно выше допустимого известными конституциями федеративных государств. Выстроенная структура - гибкая форма межгосударственного взаимодействия, оставляющая карт-бланш для нетрадиционных решений и компромиссов. Но одновременно ей не свойственна аморфность, присущая классическим организациям суверенных государств. Наднациональный механизм, являющийся её главным значимым элементом, даёт возможность понять суть происходящей интеграции.
