CC BY
12
А.П. Овчарук
Энергетический диалог как модель экономического сотрудничества России и Европейского союза
Так называемый «энергетический диалог» между Россией и Европейским союзом (ЕС) реально был начат в начале XXI в. Октябрьский 2000 г. саммит Россия-ЕС в Париже по инициативе Комиссии Европейских сообществ принял решение вести диалог по увеличению объемов поставок российских энергоносителей в Евросоюз в обмен на инвестиции и технологии. Такое решение имело свою предысторию, которая началась еще во второй половине 80-х годов прошлого столетия, когда Европа принялась проводить в жизнь идею интеграции СССР в общеевропейское энергетическое пространство.
Эта идея нашла свое отражение в Европейской энергетической хартии 1991 г., определившей условия реализации энергетического диалога между Россией и ЕС. Кроме того, в ходе проведенной в 1992-1994 гг. специальной конференции был подготовлен договор к Энергетической хартии, устанавливающий правила международной торговли энергоресурсами и их транзита, инвестиционной деятельности в энергетической отрасли. Принимаемые к нему протоколы стали определять конкретные направления, принципы, механизмы и условия сотрудничества. Россия подписала, но не ратифицировала договор, поскольку ряд его положений противоречит российским интересам.
В указанном договоре «взаимодополняемость» определена в качестве одного из основополагающих принципов сотрудничества,
направленного на достижение энергетической интеграции подписавших его стран. Россия не отвергает этот принцип и считает, что энергетика - это именно та основа, на которой можно интегрировать национальную экономику в европейскую и не только. Как представляется, наиболее реальный путь формирования единого российско-европейского экономического пространства лежит через энергетическую интеграцию. В этом и состоит особая значимость энергетического диалога между Россией и ЕС.
На его реализацию нацелено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 1994 г., в рамках которого предусмотрено развитие долгосрочного российско-европейского энергетического партнерства путем взаимовыгодного обмена, а в конечном итоге - создание общего российско-европейского экономического пространства.
Участники диалога взяли на себя обязательства содействовать сохранению стабильности и предсказуемости мировых энергетических рынков, энергетическому бизнесу, особенно занимающемуся производством, переработкой, транспортировкой, сбытом и разведкой энергоресурсов.
В рамках энергодиалога важное место отводится также развитию сотрудничества в области ядерной энергетики, которая, по оценке специалистов, будет не только сохранять, но и усиливать свои позиции на мировом энергетическом рынке. Многие страны ЕС, скорее всего, пересмотрят свое отношение к ядерной энергетике в пользу строительства новых мощностей. Например, Франция намерена к 2015 г. довести долю национальной ядерной энергетики в выработке электроэнергии до 85%, а Великобритания планирует провести реформу национального энергетического сектора, увеличив в нем долю атомной энергетики до 30-35%, и после 2010 г. начать строительство новых АЭС.
ЕС стремится через диалог демонополизировать российский энергетический рынок, достичь его открытости для своих инвесторов и усилить европейскую энергетическую безопасность. Россия со своей стороны рассчитывает с помощью диалога добиться заключения долгосрочных трансакций экспортерами российских энергоносителей, а также привлечь европейские инвестиции для расширения экспорта и модернизации энергетической отрасли.
Несомненно, значение энергетического диалога большое: он не только способствовал активизации сотрудничества России и ЕС
в энергетике, но и поднял его на новый уровень, сосредоточил внимание партнеров на решении стратегически важных вопросов добычи и распределения энергоресурсов.
Практика подтверждает вывод о том, что постоянный энергодиалог - положительное явление в международном сотрудничестве, способствующее решению острых и сложных энергетических проблем. Такая модель взаимодействия позволяет вести переговоры по самым разным направлениям, формировать крупный энергетический рынок, в том числе электроэнергетики и атомной энергии, а главное - создает благоприятные условия для более качественной региональной интеграции между Россией и ЕС. Он открывает больше перспектив, чем развитие отношений на двусторонней основе с ведущими европейскими государствами, дает возможность России и ЕС эффективно согласовывать свои действия по обеспечению европейской энергетической безопасности. Рост российских поставок энергоресурсов в Европу - прямое свидетельство того, что энергодиалог развивается в правильном направлении для обеих сторон.
Сегодня энергодиалог Россия-ЕС сохраняет прагматичность и динамику развития. Ведется подготовка к открытию нового Центра «Россия-ЕС по энергетическим технологиям», принимаются меры по выработке энергетической политики России и ЕС на долгосрочную перспективу, соответствующих энергетических стандартов и экономических проектов, что, несомненно, будет способствовать развитию энергетического партнерства и укреплению энергобезопасности в европейском регионе.
Вместе с тем еще существуют немалые трудности на пути продвижения энергодиалога, которые, в частности, вызваны несоответствием российского законодательства и законодательства ЕС, политикой некоторых новых членов Евросоюза в отношении России, пытающихся блокировать реализацию совместных энергетических проектов.
В последнее время отрицательным фактором в проведении энергодиалога стали заявления европейских политиков о чрезмерной энергетической зависимости ЕС от России, в связи с чем Евросоюзом вырабатывается новая стратегическая политика в области энергетики, направленная не только на поиск альтернативных источников энергии, но и новых поставщиков.
Обеспокоенность ЕС за свою энергетическую безопасность понятна, если учесть, что Европа располагает небольшими собственными запасами энергоресурсов, а возрастающие потребности экономики могут быть удовлетворены лишь за счет импорта. По мнению специалистов, энергозависимость Евросоюза увеличится с 50 до 70% в 2010 г., и ЕС, как и США, Китай, Япония, останется одним из основных импортеров энергоресурсов (угля, нефти и природного газа) на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Это обстоятельство требует внести соответствующие коррективы в энергетическую стратегию России, ориентируя ее на поиск с помощью энергетического диалога совместных путей создания привлекательного инвестиционного климата в России посредством, например, совершенствования законодательства, прозрачности в деятельности бизнеса, борьбы с экономическими преступлениями и коррупцией. В данных условиях Россия вынуждена развивать собственные транзитные маршруты поставок энергоресурсов на Запад, в частности, строить трубопроводы по дну Балтийского моря и новые конкурентоспособные порты.
К сожалению, «интеграционная поправка» Евросоюза, в соответствии с которой территория транзита заканчивается на внешней границе ЕС, не позволяет России принимать участие в выработке транзитных условий, а также гарантировать надежность поставок российских энергоресурсов в Европу. Поэтому особое значение приобретает обсуждение в рамках диалога таких взаимовыгодных проектов в энергетической сфере, как, например, создание объединенных энергетических систем России и Европы, строительство Североевропейского газопровода (СЕГ), разработка Штокмановского месторождения и др.
Одним из основных препятствий на пути интеграции российско-европейского энергетического рынка является излишняя политизация этого сектора в двусторонних отношениях, которая проявляется в форме пропагандистской кампании против России, особенно развернувшейся в последние годы. России вменяется в вину даже то, что она имеет стратегические энергоресурсы. Активную роль в этой кампании играют новые члены ЕС, в частности Польша и страны Балтии. К сожалению, политики этих стран не хотят понять, что без поставок и транзита российских энергоресурсов не смогут эффективно развиваться не только их экономики, но и
экономики всех членов ЕС. В результате их недальновидной политики эти страны могут лишиться доходов от транзита российских энергоресурсов и заслужить репутацию ненадежных партнеров.
Еще один сдерживающий момент развития энергодиалога -комплекс недоверия и подозрительности друг к другу, который присущ российско-европейским отношениям в целом. Это связано в первую очередь с причастностью европейских стран к «цветным революциям» и резким повышением Россией тарифов на газ в отношении отдельных стран СНГ. Отрицательные последствия для российского имиджа в глазах европейцев имели проблемы, возникшие у России в 2006-2007 гг. с транзитными странами (Украиной, Белоруссией). Эти обстоятельства ЕС пытается использовать для обоснования своей политики по диверсификации поставок энергоресурсов и снижения энергетической зависимости от России.
С помощью диалога ЕС стремится заполучить доступ к энергетическому сырью или расширить его через российские частные энергетические предприятия и руководство страны, т.е. получить энергоресурсы, не обременяя себя экономикой России и ее проблемами. А для России появилась опасность потерять контроль над своими национальными ресурсами, если ЕС путем приобретения акций отечественных компаний получит доступ к их источникам.
Стремление отдельных европейских стран согласовать с Россией свои энергетические интересы на двусторонней основе закономерно начинает вызывать отрицательную реакцию со стороны других членов ЕС, сеет разногласия и недоверие между ними. Пример тому - соглашение о строительстве упомянутого СЕГ. Реализация этого проекта позволяет России уйти от транспортной зависимости, хищения газа транзитными странами. В то же время он не устраивает других заинтересованных членов ЕС, в частности Польшу, Латвию и Литву, поспешивших придать соглашению политическую окраску и даже назвавших его новым российско-германским экономическим «пактом Риббентропа-Молотова», не отвечающим общей энергетической политике ЕС.
Многие члены ЕС уже вступили в конкурентную борьбу за российские энергоресурсы, что не может не отразиться на характере российско-европейских отношений в целом. Другие члены, не дожидаясь коллективных решений, принимают национальные энергетические стратегии, направленные на снижение своей зави-
симости от российских поставок энергоресурсов. Это, в частности, Польша и страны Балтии, которые планируют диверсифицировать импорт нефти и газа, сократить долю российского газа в производстве электроэнергии, обеспечить доступ к региональным хранилищам сырья.
ЕС согласился с планами строительства газопровода Азербайджан - Грузия - Турция - Балканы с ответвлениями в Молдавию и Украину в обход России, планируется увеличить импорт энергоресурсов из других регионов (Средней Азии, Азербайджана и Ирана). Евросоюз намерен финансировать строительство новых газопроводов в Европу из Алжира, Ливии, осваивать газовые и нефтяные запасы в других странах, стимулировать использование возобновляемых энергоресурсов.
Изменить структуру энергетического рынка может только производство альтернативного топлива, как, например, водородная энергетика. В начале XXI в. ЕС принял 50-летнюю программу перехода европейских стран к «интегрированной водородной экономике», что, как видим, потребует много времени и больших финансовых затрат.
В этой связи предпринимаемые ЕС целенаправленные меры по снижению энергетической зависимости от России и диверсификации источников энергоносителей существенно не изменят ситуацию из-за увеличения спроса европейской экономики на энергию. Вместе с тем они требуют своевременной и упреждающей реакции со стороны России, действия которой должны быть направлены в первую очередь на диверсификацию собственного экспорта энергоресурсов и расширение сети их транспортировки, как, например, проект «Северный поток». Реализация проекта позволит России не только увеличить объемы поставок энергетического сырья в Европу, но и подключиться к распределительной сети энергоресурсов в Европе с последующим влиянием на ценообразовательную политику на европейском энергетическом рынке, что является очень важным фактором для российской экономики.
Новая стратегия ЕС по обеспечению энергетической безопасности, предложенная в начале 2007 г., содержит требование к российским компаниям соблюдать европейские принципы, заложенные в законодательстве Евросоюза, правилах ВТО и Энергетической хартии. Что касается российских интересов, то они практи-
чески не учтены, если не принимать во внимание предполагаемую возможность торга в обмен на соблюдение этих требований и открытие доступа к своим добывающим и транспортным энергетическим ресурсам с учетом того, что Россия может получить разрешение выходить на европейский энергетический рынок к конечным потребителям. В данном случае торг представляется неуместным, поскольку он не соответствует экономическим интересам России и духу партнерства.
В обмен на поддержку Евросоюзом вступления в ВТО Россия повысила цены на энергоресурсы на внешнем и внутреннем рынках, обещав европейцам к 2010 г. поднять их на газ внутри страны в 2 раза. Однако намерения российского правительства поставить энергетический комплекс страны под государственный контроль вызывает отрицательную реакцию Евросоюза, который, проповедуя в данном случае рыночные правила, заинтересован в демонополизации энергетической отрасли России. Наличие на энергетическом рынке большего числа мелких российских игроков позволило бы Евросоюзу активнее влиять на ценообразование и упростило бы достижение договоренностей об энергетических поставках.
В свою очередь ЕС недавно отказался от дробления крупных энергетических корпораций, занимающихся добычей и распределением энергоносителей, поскольку ведущие страны опасаются, что это может открыть доступ на внутренний европейский рынок российским и алжирским инвесторам и поставить по угрозу операторов стран Евросоюза. Такой подход никак не на пользу партнерским отношениям.
Многие европейские специалисты высказывают схожие и в целом положительные оценки энергетической политики России. Они отмечают, что она совпадает с интересами Европы, которая слишком уязвима в этой сфере. США уже решают свои энергетические проблемы на востоке и в других регионах, богатых энергоресурсами, где ЕС не может на равных условиях конкурировать с американцами. Поэтому они предлагают Евросоюзу активнее и быстрее действовать на российском энергетическом рынке, который является самым выгодным для европейских потребителей. Несмотря на установленный энергодиалог между Россией и ЕС, существует опасность переориентации российских энергоресурсов на восток, поскольку Россия уже заключает соглашения с Китаем и
Японией, а Евросоюз проявляет медлительность и ведет политические игры в этом вопросе.
По нашему мнению, ЕС должен быть жизненно заинтересован в экономическом усилении России путем активного расширения двустороннего сотрудничества, в увеличении инвестиций, предоставлении ей современных технологий, направленных на развитие стратегически важных отраслей, в том числе энергетической. В любом случае значение ЕС как экономического центра силы в современных условиях зависит от состояния энергетического рынка, стабильность на котором может обеспечить Россия, что в принципе будет предопределять содержание российско-европейского стратегического партнерства в будущем.
Искусственно создаваемые барьеры и чрезмерная, часто незаслуженная критика России со стороны Европы, естественно, мешают практическому продвижению сотрудничества и даже усиливают антагонизм в отношениях. Это будет продолжаться до тех пор, пока члены ЕС не достигнут внешнеполитического консенсуса на российском направлении. Понятие «стратегическое партнерство», как уже отмечалось выше, должно быть наполнено конкретным содержанием, а не оставаться громким, но пустым звуком.
Как представляется, формирование российско-европейского партнерства в энергетической сфере будет весьма непростым. ЕС предпримет всевозможные меры по оказанию влияния на Россию в выгодном для себя плане, чтобы в новом соглашении зафиксировать энергетическую составляющую, включая попытки механически перенести в него не устраивающие нашу страну положения договора к Энергетической хартии и Транзитного протокола к нему. И здесь обеим сторонам без диалога не решить такие задачи, как обеспечение прозрачности, устойчивости, предсказуемости и стабильности энергетических рынков, улучшение инвестиционного климата, обеспечение энергосбережения и безопасности.
При дальнейшем выстраивании энергодиалога России необходимо исходить из общей энергетической стратегии ЕС, включающей в себя следующие приоритеты: создание европейского электроэнергетического и газового рынков; защита стран ЕС от шоковых явлений на мировом нефтяном и газовом рынках; использование альтернативных видов энергоносителей; более эффективное энергопользование. В этой связи в качестве «четырех
столпов» европейской энергетической стратегии Ж. Баррозу определил формирование единого рынка энергетики ЕС, повышение энергетической эффективности, разработку возобновляемых источников, развитие новых технологий.
Как представляется, формирование единого энергетического рынка ЕС имеет далеко идущие перспективы. Он может привлечь внимание других стран, не входящих в Евросоюз, и таким образом значительно расширить свои границы. Указанный рынок предоставит России некоторые новые возможности надолго на нем закрепиться и занять свою достойную нишу. Поэтому очень важно своевременное реагирование России на процесс формирования европейского энергетического рынка.
Европа еще не реализует свои инвестиционные возможности в России. Этот вывод не отрицает даже президент Европейского банка реконструкции и развития Ж. Лемьер, который призвал вкладывать капитал в Россию и налаживать с этой страной связи с целью ее превращения в процветающего, надежного партнера и полноправного члена мирового сообщества, а не ссориться с ней из-за энергетических поставок в Европу.
Некоторые ученые видят перспективу перехода России и ЕС от энергодиалога к более значимой интеграционной форме - энергетическому союзу. В частности, академик В. Ивантер предлагает создать такой союз из поставщиков и потребителей энергоресурсов, который бы способствовал экономическому развитию и гарантировал при этом энергетическую безопасность обеих сторон. Он считает, что Энергетическая хартия в ее нынешнем виде для России «неприемлема, но без общих правил торговли энергией тоже нельзя обойтись. Поэтому необходим диалог между странами-потребителями и странами-производителями энергоресурсов, в результате которого был бы выработан документ, приемлемый для всех участников процесса. Создание общих правил торговли, уважаемых государствами и реализуемых бизнесом, может составить реальное правовое содержание энергетического союза России и ЕС»1. С этим мнением можно было бы согласиться, но для создания
1 Ивантер В. Россия и ЕС - энергодиалог или энергоконфликт? - Режим доступа: http://www.rian.ru/analitics/20060616/49631876.html
такого союза необходимо будет решить многие другие взаимосвязанные экономические и законодательные вопросы.
Не завершена дискуссия, связанная с другой идеей, - «газового ОПЕК». Германский эксперт А. Рар, например, считает весьма перспективной идею создания картеля государств по образцу Организации стран - экспортеров нефти (ОПЕК) из числа России, Туркменистана и Ирана, контролирующих две трети мировых запасов природного газа. Евросоюз, США не смогут помешать созданию такого картеля, и Россия использует эту возможность в своих интересах2. В связи с этим он рекомендует России и ЕС активнее развивать сотрудничество, которое помогло бы укрепить российскую экономику и сохранить надежные поставки энергоресурсов в Европу.
Таким образом, можно констатировать, что энергетический диалог является очень важным и перспективным, если не основополагающим, направлением или моделью сотрудничества России с Евросоюзом в современных условиях. Этот диалог позволяет сформировать необходимые механизмы и выработать условия обеспечения энергетической безопасности России и Евросоюза, гармонизировать экономические отношения.
Он способствует снижению экономических и политических рисков для надежного энергетического обеспечения устойчивого экономического роста, усилению региональной интеграции, формированию составной части единого мирового энергетического рынка. Российско-европейский энергетический диалог может стать основой для всемирного диалога в области обеспечения энергией всего человечества.
2 См.: Рар А. Запад не сможет помешать созданию газового картеля //Не-тцайтунг. - 2006. - 13 июля.
