CC BY
17
БУЛАТОВА А.Г.
ЭЛЕКТРОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ КАК ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНКУРЕНТНОГО РЕЖИМА
ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА
п
С каждым годом проблеме размещения государственного и муниципального заказа уделяется все большее внимание, и это неудивительно, закупки — очень важный и значительный компонент экономики.
Государственный заказ как экономическая категория представляет собой конкретизированные потребности государства в той или иной продукции (с указанием количественных и качественных характеристик). В этой связи необходимо отметить, что даваемое в Бюджетном кодексе РФ определение государственного заказа как совокупности заключенных государственных контрактов представляется не совсем удачным, поскольку не отражает сущность данной категории и не соответствует логике функционирования системы государственных закупок, т.к. заключение государственных контрактов производится после формирования и размещения государственных заказов, а не наобо- н рот [1, с. 28]. Основной целью, стоящей перед государственным заказчиком на этапе размещения ш государственного заказа, является определение будущего поставщика (исполнителя) по государ- 7 ственному контракту на поставку продукции для государственных нужд.
При осуществлении закупки продукции для государственных нужд государство, действуя в модели социального рыночного хозяйства, исходит из следующих принципов [2, с. 44]:
- эффективности (экономное и целесообразное расходование бюджетных средств, т.е. средств налогоплательщиков);
- открытости (открытый доступ к информации о порядке, объемах и стоимости размещаемых ^ заказов на поставку продукции для государственных нужд); □
- конкурентности и справедливости (обеспечение равного доступа всех потенциальных постав- ^ щиков);
- стимулирования отечественного производства (там, где это возможно и необходимо, устанавливаются предпочтения поставщикам отечественных товаров, отечественным подрядчикам ® и поставщикам услуг); §
- целевой поддержки отдельных видов субъектов хозяйствования (например, субъектов мало- ®
Ш
го предпринимательства). Ц
Мировой опыт свидетельствует, что конкурсное размещение заказов на поставку продукции для ^ государственных нужд способно в наибольшей степени обеспечить соблюдение перечисленных о принципов только при наличии целостно сформированной законодательной и нормативной базы и тщательного контроля за ее неукоснительным соблюдением. В этом случае за счет инструментов ^ государственного заказа, помимо прочих экономических и социальных эффектов, достигается экономия бюджетных средств в среднем, как показывает лучшая зарубежная и отечественная практи
г ю
о
ь
ка, до четверти стоимости размещаемых заказов на работы, товары и услуги. о
Первая попытка сформировать международные правила в сфере государственных закупок была предпринята на Токийском раунде многосторонних торговых переговоров. В результате было подписано Соглашение о государственных закупках, которые вступило в силу в 1981 г. В ходе Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров (1994 г.) Соглашение о государственных закупках было доработано, и расширена сфера его применения. Оно охватывало не только государственные закупки товаров, осуществляемые на центральном государственном уровне выше некоторого порогового значения расходов, но и закупку услуг (в том числе строительных работ), а также закупки, осуществляемые региональными государственными органами и организациями, включая коммунальный сектор [5].
Основной принцип данного документа — недискриминация. В отношении государственных закупок страны-участницы Соглашения обязаны предоставлять поставщикам любой другой страны- Л участницы режим не менее благоприятный, чем для отечественных поставщиков. Другим важным х принципом соглашения является прозрачность или транспарентность процедур и способов закупок. ^
о
Увеличение использования сети Интернет также способствовало повышению прозрачности процедур государственных закупок и сокращения трансакционных издержек участия в торгах. В этом отношении образцовой моделью является мексиканская система СОМРКАЫБТ. Подобные тенденции «интернетизации» госзакупок наблюдаются и в других странах. В частности, в Чешской республике принят закон о государственных закупках, который предписывает обязательное опубликование информации обо всех общественных тендерах. Интернет-страница по государственным торгам в Евросоюзе на 11 официальных языках стран-участниц дает подробные консультации по любому вопросу, касающемуся правил их проведения.
Наконец, еще одним важным фактором обеспечения прозрачности закупочных процедур является наличие в стране сложившейся и подтвержденной законодательно процедуры обжалования, необходимой для ответа на претензии, как правило, тех участников торгов, которые не оказались в числе победителей конкурса. Например, в Чехии жалобы непосредственно направляются в закупочные организации и в Управление по защите экономической конкуренции, в Великобритании — главе органа, осуществляющего закупку, в Греции, как правило, министру, чье министерство осуществляло закупку.
В российской экономике первоначально государственный заказ утвердился как вариант системы планового материально-технического снабжения и имел мало общего с принципами и процедурами рыночно-конкурентной экономики. Однако переход от директивного планирования и особой роли государства как собственника средств производства и его продукта к преобладающему значению рыночных начал хозяйствования потребовал качественной новой спецификации процедур государственного заказа (контракта) и их законодательно-правового регулирования, особенно с точки зрения корректности и прозрачности используемых здесь финансово-бюджетных процедур.
Федеральный закон от 21 июля 2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон 94-ФЗ) максимально облегчает вход на рынок государственных и муниципальных заказов потенциальных поставщиков. Для этого предусмотрен целый ряд нововведений.
Во-первых, снятие запретов на участие посредников, индивидуальных предпринимателей, иностранных компаний. Во-вторых, предусматривается существенное повышение прозрачности процедуры закупок за счет обязательных для государственного заказчика публикаций в официальном печатном издании, а также на официальном сайте РФ, сайтах субъектов РФ и муниципальных образований. В-третьих, в законе установлен закрытый перечень требований к участникам размещения заказа, и участники размещения заказа теперь не обязаны предоставлять документы, подтверждающие соответствие им.
Характеристика современных правил конкурсных торгов приведена в таблице 1.
Приведенные выше характеристики позволяют признать принятый закон наиболее прогрессивным и направленным на совершенствование институциональной среды, обеспечивающей размещение государственных и муниципальных заказов и выполнение возложенных на государство функций, в том числе за счет использования современных механизмов снижения трансакционных издержек.
Так, закон вносит ряд новаций относительно использования современных информационных технологий при размещении государственных и муниципальных заказов.
Статья 16 Федерального закона № 94-ФЗ посвящена информационному обеспечению размещения заказа и определяет статус сайтов, на которых размещается информация о государственных и муниципальных закупках.
Закон снимает ограничения по проведению конкурсов в электронной форме, на всех его стадиях, начиная с публикации объявления и заканчивая подведением итогов. Публиковать в Интернете необходимо информацию о всех закупках (за исключением закрытых), в том числе и проводимых методом запроса котировки. Причем предусматривается обязательное размещение на сайте конкурсной документации и протоколов о вскрытии заявок.
Федеральный закон № 94-ФЗ полностью легитимизирует электронные способы проведения закупок. Это определяется тем, что [3, с. 37]:
- в законе используется понятие электронного документа;
- закон об электронной цифровой подписи определяет правила использования электронных документов;
- с созданием корневого удостоверяющего центра сняты последние ограничения по использованию электронной цифровой подписи.
Таблица 1. Характеристика современной системы размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в РФ
ГЭ. к' ыен I спс и м и
Л.^р^иги норм
Оргии 1.1 федеральном ысу.'щч^к'ииои майи. юиу/и решенном ^Ккчи агкки^ РФ и ^рлшы I щ|ц> исшиуирии/ичмш. и
улаш-имочсиньи.' уксншышг.н] 1?р] ¡иымл гл^иучии.'.ш ошдткс! зш х срь'.чи гк, ис\:[[гсге):ге:1МШ1с икуггкп мрод^'кцмм п ¡^ у.цзрс гкнии 1.гх I ^жд.
IГь":ГпЕЧ:л IИ ЧI ф£Ж;1НН 1,111 ПрГ'ШI П Ч;"| I [1111, П^ПП "НО ^М Ь.Ю ЧИКГП'111 К 11.
4.1«;ми конк-уренои ком^с^т
11рс:сг:рц 111-1 гс "11-1. учетную и:™; р и™ь\|ури* раччешаин
1 иСлиыл м чуллиим;|.ли^иоь. Фо.:С[1Ц-||>мич шим^^чкикиышн кмуц^и РФ_
СП И
ь о ш
7
г ш
о ь
N □
□ ги
о
I—
ф
I—
X
о а ф
ш
X
X
>
0
1_
О х
X
ф
ш
I—
О
а
о <
>
о о
о
|..:л1кт1[п чл И си О и\ПкЧП10 I Юр^-
Ьюунр^ки гнотнсктич мгцмк рш-уш.'С^^
Мл ПОЖСИИ с ИДМИНЩТрЛЧ II 1*1-^.1 К 1Г1 1|1;|ф|>П НИ рУКОРОДИ ГС'к'И II .Л\|эКМОС| нЫХ . НН1 мЛ 1 ч ньО И.
Пл.П^СМНС ИЛЧ1НМН.Т|Ъ|1НЫ1ЫЬ. ;МТр<|ф'И15 МП членов ЬлИьУ]И."МОН №м 111:1:11 п.
вытеши: ир^гзуир^;{;,з«лл1.ч о нш^хшж'шзим наю.ч м!ммш охмтк^ч зюго сзрицссса.
У газон 1ил о: аеюч^ч п-пклъ дся рук: I ■ &■ ьпп с.тсн п^у.цзрг-тпзлл.гх ори1ми н онучжч гн:.1 х учрсук/ц'шк*_
1 '^рпмт исполнении
_ЛОрМ_
п;о гс.шце маш.чкии'.чьмы;; ирза^лз н.чшпче. 111414 чис/и ■Ч-К.-дс.'р^чьргия ;а]п:1М{^зс)ип:1:.и:т _
Федеральный закон № 94-ФЗ вводит новые способы размещения заказа, при использовании которых используются электронные системы — размещение заказа на аукционе и на товарных биржах.
Вступивший в силу в январе 2006 года Федеральный закон № 94-ФЗ легализовал проведение электронных аукционов в сфере госзакупок и обязал государственных заказчиков открыто публиковать информацию о закупках на соответствующих Интернет-ресурсах. Согласно закону сделки должны осуществляться только на основе открытого конкурса, а организаторы имеют право предъявлять требования только к продукции, но не к поставщикам.
Экономические принципы, на которых базируется закон, обретают все большую поддержку в среде специалистов по закупкам по мере того, как менеджмент компаний отчетливее осознает преимущества применения конкурентных инструментов для обуздания корпоративных затрат. В настоящий момент можно надеяться на то, что электронные торговые площадки и открытые конкурентные торги станут влиятельным институтом национального рынка закупок.
По мнению Всемирного банка, создание системы электронных государственных закупок может существенно уменьшить злоупотребления при их осуществлении, повысить вероятность обнаружения и прямого доказательства неправомерности тех или иных операций и усилить стимулы к честной конкуренции.
По оценкам экспертов Министерства экономического развития и торговли России, создание систем электронной торговли для государственных нужд позволит ежегодно экономить до 15% бюджетных средств [4, с. 42].
При этом экономия бюджетных средств происходит за счет:
1) объединения заявок получателей продукции;
2) отсутствия неконтролируемого изменения условий заключенных контрактов;
3) управляемого сокращения числа закупок без конкурсов;
4) сокращения затрат при осуществлении процесса государственных закупок;
5) обеспечения равных конкурсных возможностей, открытости проведения конкурсов, расширения круга поставщиков за счет большего охвата претендентов;
6) упрощения процедуры подготовки и проведения конкурсов и стандартизации и выработки единого подхода к конкурсам;
7) упрощения и ускорения формирования отчетности и консолидации данных в едином центре.
В настоящее время Всемирный банк взял на себя роль координатора усилий в сфере организации электронных госторгов. По мнению его экспертов, наиболее заметные результаты в области электронных торгов для государственных нужд получены Австралией, Мексикой, Данией, США и Канадой. Охарактеризуем кратко реализованные в этих странах проекты.
Австралия. Воплощается в жизнь стратегическая программа автоматизации всех технологических этапов проведения тендеров по поставкам товаров для государственных нужд. Функционирует информационно-справочная система, ведется реестр поставщиков, публикуются в Интернете законодательные и другие документы, касающиеся электронных торгов. Имеются средства электронного оформления, регистрации и оплаты контрактов.
Мексика. Обеспечивается поддержка полного цикла электронных торгов от размещения информации о торгах и подачи заявок до заключения договоров и проведения платежей. Для обеспечения электронных торгов были внесены необходимые изменения в законодательство.
Дания. Разработана система, не только обслуживающая собственно электронные торги, но и поддерживающая ведение контрактов, планирование и анализ рынка. Система строго следует требованиям законодательства ЕС в области электронной торговли.
США. Разработана стратегическая программа электронной коммерции. Создаваемая система электронных торгов включает все необходимые компоненты: от подсистемы идентификации поставщиков до средств обеспечения платежей.
Канада. Поддержка электронных торгов включена в стратегический план по внедрению информационных технологий в сфере управления и экономики. Задача развития сетевых и телекоммуникационных технологий для обеспечения госзакупок имеет приоритетный ранг.
Во всех упомянутых странах последовательность построения системы поддержки электронных госторгов была более или менее однотипной:
1) разработка стратегического плана,
2) создание головного сервера торгов, корректировка законодательства,
3) создание программного обеспечения, обслуживающего весь цикл электронных торгов от подготовки документации до публикации результатов.
Интересно, что предметом первых электронных торгов в перечисленных странах, как правило, были закупки программного обеспечения.
Соответствующие механизмы в РФ разрабатываются с 2002 года. Так, в январе 2002 года была утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия», срок реализации которой предусмотрен до 2010 года. В этой программе закреплены положения, непосредственно касающиеся закупок для государственных нужд с помощью электронных торгов. соответствующий раздел целевой программы предусматривает проведение ряда мер по скорейшему созданию отечественной системы электронных государственных закупок.
В области электронных закупок уже наработан позитивный опыт. Так, например, в Ростовской области работа по созданию единой автоматизированной информационной сети государственных закупок началась еще в начале 2005 года и уже в сентябре месяце была внедрена электронная система закупок методом запроса котировок с использованием сети «Интернет», в связи с тем, что данные закупки были наименее публичны, потенциальные поставщики определялись субъективно в зависимости от пожеланий заказчиков, что негативно отражалось на рациональном размещении бюджетных средств.
Факторами создания автоматизированной системы закупок послужили: необходимость обеспечения прозрачности процедуры размещения заказа посредством широкой доступности к информации, устранения чиновничьего произвола и повышения конкуренции, а также снижения трудозатрат заказчиков при осуществлении процедуры размещения заказа..
