CC BY
8
официально провозглашенных доктрин, которые на деле являются скорее политическими идеалами, далеко не всегда совпадающими с реальной политикой. Поэтому стоило бы критичнее взглянуть на американскую внешнюю политику, которая отнюдь не сводится к платоническому желанию расширить «пространство свободы» или к мести международному терроризму за террористические акты 2001 г. Излагая современное состояние Европейского союза, можно с большим скепсисом отнестись к политике его быстрого расширения, что лишило Союз прежней однородности, привело к разделению на «старых» и «новых» членов. Это стало одной из причин неудачи попытки принятия европейской конституции. Касаясь положения дел в Германии, желательно указать на сохраняющееся деление ее на восток и запад, «ози» и «визи», уроки и последствия этого. Есть свои заслуживающие дополнительного внимания острые внутренние проблемы в Китае, Саудовской Аравии и прочих странах.
Уже в настоящем виде учебное пособие С. Шараповой, Н. Каримова и А. Шарапова представляет значительный интерес для студентов, обучающихся по специальностям «государственное и муниципальное управление», «международные отношения», для всех интересующихся вопросами внутренней и внешней политики зарубежных стран. Оно только выиграет, если при последующей работе авторы усилят в нем «критическую» составляющую.
С.В. Пронкин
Электронное правительство: опыт России
(по материалам научных семинаров факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова)
На сегодняшний день информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) стали неотъемлемой частью управленческих методов, применяемых в государственном управлении. Эффективное использование ИКТ и Интернета как инструментов государственного управления стало приоритетным не только на международном уровне, но и на национальном, региональном и локальном уровнях государственного управления. Однако, несмотря на то что иного пути, кроме как поставить государственное управление на «технологические рельсы», не существует, требуется системная работа по внедрению ИКТ.
Таким образом, необходимо осмысление методологии использования ИКТ, в особенности для государственных структур. Государственные организации отличаются, с одной стороны, широким диапазоном целей, а с другой — нечеткостью их формулировки. При этом государственные организации, если учитывать мировой опыт, к текущему моменту накопили значительный опыт реализации проектов, целью которых стала ориентация на максимальное обеспечение выгоды от преимуществ ИКТ.
Процесс внедрения ИКТ в государственное управление активно развивается и в России. Важнейшей целью государства стало обеспечение стратегического подхода к управлению внедрением ИКТ в процессы функционирования государственных организаций. С этой целью была создана Федеральная целевая программа (ФЦП) «Электронная Россия», рассчитанная на восемь лет — с 2002 по 2010 г.
Прежде чем остановиться на особенностях дальнейшего развития так называемой системы электронного правительства — организации деятельности государства во внутренней и внешней среде с целью повысить эффективность и результативность для всех участников взаимодействия, отметим, что факультет государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова организовал в 2005 г. серию научно-исследовательских семинаров с целью проанализировать применимость мирового опыта внедрения системы электронного правительства к реалиям России, а также способствовать формированию целостного видения у органов власти РФ, ответственных за реализацию стратегии информационного общества.
История развития электронного правительства в РФ происходит по следующим этапам: формирование ИКТ-инфраструкту-ры, реализация пилотных проектов, обобщение и анализ опыта внедрения пилотных проектов, масштабное внедрение типовых проектов электронного правительства.
Сразу отметим, что трудно говорить о последовательном прохождении каждого из вышеперечисленных этапов. Скорее уместно рассматривать их параллельно, поскольку события каждого из этапов происходят одновременно.
Проводя характеристику этапов, отметим, что первый из них, кажущийся на первый взгляд «техническим», является куда более сложным для реализации на практике. Это первая «проверка» органов государственной власти, занимающихся информатизацией, поскольку проблема эффективного распределения финансовых средств при создании аппаратной инфраструктуры не имеет
однозначного решения, но требует принятия целого ряда нестандартных решений с учетом особенностей, сложившихся в том или ином регионе РФ.
Пилотными проектами можно назвать попытки внедрения в государственные организации информационных систем, нацеленных на интеграцию информационных ресурсов организации: системы электронного документооборота, системы поддержки принятия решений, географические информационные системы, системы статистического прогнозирования.
Вообще говоря, результатом анализа опыта внедрения пилотных проектов должна стать выработка и реализация рекомендаций, общих для внедрения каждой типовой информационной системы, поддержанная системой технологических стандартов обмена и защиты информации.
В нашем обзоре хотелось бы остановиться на таких важных темах, как архитектура электронного правительства, географические информационные системы (ГИС), борьба с коррупцией с помощью ИКТ, моделирование государственного устройства с помощью Интернета, концепция электронного министерства.
Сразу отметим широкий разброс тем с точки зрения методологических подходов: философское размышление о виртуальном развитии государств, практические темы по внедрению систем по борьбе с коррупцией и ГИС, более концептуальные, ориентированные на ИТ-профессионалов архитектурные подходы к построению системы электронного правительства.
В докладе Ю.Ю. Петрунина, профессора кафедры теории и технологий управления факультета государственного управления МГУ им. М.В.Ломоносова, затронута интересная тема — моделирование на основе Интернета развития уже не существующих государств. Примером такого государства является Византия.
В проекте Ю.Ю. Петрунина «Византия» предлагается воссоздать модель функционирования ныне не существующего государства Византия. Существует масса книжных источников, повествующих о традициях, языке, культуре, законах, социальных особенностях Византии. Пятнадцать церквей и сейчас продолжают традиции Византийской империи.
Для реализации проекта необходимо обратиться в организацию ICANN, управляющую службой доменных имен Интернета (DNS), с целью получить право на создание домена страны в Интернете. На создаваемых веб-страницах можно поместить информацию, моделирующую законодательную, политическую, судебную деятельность времен Византии. К проекту можно при-
влечь все заинтересованные стороны, например такую страну, как Греция, которой небезразличен исторический и культурный контекст, созданный Византией.
В докладе аспиранта кафедры теории и технологий управления факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова В.В. Солодова «Электронное правительство как инструмент борьбы с коррупцией» отмечается, что коррупция — опасное явление, существующее во всех без исключения государствах, препятствующее их экономическому, социальному развитию. Рассмотрев механизм коррупции, докладчик выделил наиболее благоприятные для развития коррупции условия:
• Дискреционные полномочия.
• Личный контакт.
• Закрытость процедур.
В качестве антикоррупционных мер проекты электронного правительства позволяют:
• Не использовать личный контакт, переведя коммуникации в формат электронных транзакций.
• Уточнить все этапы процедур взаимодействия государственных структур с внешней средой, например, с помощью электронных административных регламентов (ЭАР).
• Повысить прозрачность принимаемых решений с помощью отображения их результатов на порталах органов государственной власти при условии обеспечения всеобщего доступа к просмотру результатов.
Антикоррупционные меры могут быть применены в следующих государственных структурах и процедурах (таможня, госзакупки, отслеживание обращений граждан, финансовые системы, обработка индивидуальных данных, налоговые службы и т.д.).
Однако построение государственных процедур на основе интернет-технологий также может являться источником коррупции. Деперсонализация может привести к исчезновению точек ответственности. Ускорение государственных транзакций становится «деньгоемкой» процедурой. Накопление интегрированной информации и неравномерный доступ к ней приводят к потенциальной опасности неправомерного ее использования и владения ею в результате коррупционных интересов, как следствие может привести к дестабилизации в обществе и угрозе государственным интересам. Стоит также отметить, что электронное правительство не является «панацеей» от коррупции, а должно восприниматься как инструмент по реализации общих управленческих методик по сокращению уровня коррупции.
Доклад преподавателя факультета государственного управления Университета Делавэр, США, А. Сеттлза, посвященный теме «Улучшение процесса принятия решений в государственном секторе на основе информационно-коммуникационных технологий: географические информационные системы как инструмент городского и регионального планирования» позволяет оценить значимость успешно внедренных информационных систем в процессе повышения результативности работы государственных организаций.
В основе доклада лежит рассмотрение географических информационных систем (ГИС), интегрирующих статистическую информацию государства, региона, города и т.д. с географическими картами. Примеры ГИС пришли из коммерческой среды. Нередкими являются службы крупнейших порталов по поиску объектов на географической карте. Идея использовать ГИС в государственном управлении для получения четкой картины существующих ресурсов (поголовье скота, размеры территорий, количество водоемов и строений вокруг них) не имеет однозначно положительной окраски, хотя преимущества ГИС неоспоримы.
Итак, к преимуществам ГИС можно отнести:
• Улучшение взаимодействия внутри государственных структур1 (G2G).
• Поддержку в принятии решений.
• Повышение прозрачности и внесение ясности в вопросы собственности в регионе.
• Использование их в качестве инструмента для электронных консультаций.
Таким образом, ГИС — это не только географические карты, но и базы данных, содержащие разнородную информацию о собственниках владений, трассах, экологических зонах и проч. В то же время ГИС — это и каналы поддержки коммуникаций государственных структур с гражданами и бизнесом, и среда для про-"2
ведения трансакций2.
Для того чтобы оценить вклад ГИС в улучшение качества государственного управления, докладчиком предложены качественные параметры измерения работы ГИС:
• Повышение доверия к работе государственных структур и их компетентности.
• Снижение конфликтов.
• Повышение ценности общественных благ региона.
• Снижение материальных затрат на работу госструктур.
Как подчеркивает докладчик, важным с точки зрения международной Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) является участие граждан в управлении ресурсами региона по четкой системе правил, заложенной в ГИС, следствием которой являются новые идеи и предложения по улучшению работы региональных госструктур.
Докладчик представил ГИС, разработанную в Университете Делавэр, которая была применена в использовании земельных ресурсов в графстве Кент (США). В результате система позволила осуществлять долгосрочное планирование в развитии экологического контроля, транспортных коммуникаций, учета собственников домов и земельных участков. Система применима для принятия быстрых решений по использованию земли, так же как и позволяет вести учет того, кто и по какому назначению использует земельные владения.
Другими примерами, приведенными в докладе, являются ГИС Нью-Йорка и Москвы.
Их функции схожи с типичными для ГИС. Но, например, московская система позволяет контролировать и текущие финансовые потоки.
Основными проблемами при использовании ГИС, по мнению докладчика, являются:
• Возможный дубляж функций по управлению ресурсами, реализованных в других информационных системах.
• Затраты на проект могут быть весьма велики, в том числе на наполнение системы.
• Количество пользователей окажется чрезвычайно мало.
• Необходимость интеграции новой ГИС с уже существующими информационными системами, а возможно, и упразднения предыдущих информационных систем для эффективной работы со вновь созданной ГИС.
• Усложнение работы госструктуры еще одной информационной системой.
В конце докладчик ставит ряд вопросов, суть которых — а всегда ли оправданно создание таких сложных и затратных ИТ-приложений на государственном уровне. Когда расходы оправданны? Приводятся следующие замечания, подчеркивающие риск неоправданности финансовых вложений в информационные системы:
• Необходимо изучать не веб-порталы, а системы поддержки принятия решений.
• Зачем платить налоги онлайн, если это можно сделать так же быстро и на бумаге?
• Виртуальные коммуникации демократического толка возможны в случае реальных демократических процессов в государстве.
• Нужное ли внимание уделяется роли муниципальных властей, наиболее близких к населению, пока реализуются амбициозные федеральные проекты?
В докладе на тему «Электронное правительство: взгляд из России» А.А. Поляков, профессор, заведующий кафедрой информационных систем управления факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, представил свое видение того, как должно быть организовано системное управление процессом построения электронного правительства в РФ.
В докладе было отмечено, что движение к созданию электронного правительства получило нормативную базу в 2000 г. в виде Окинавской хартии глобального информационного общества. Россия как участник соглашения взяла на себя обязательства способствовать распространению ИКТ и преодолению цифрового разрыва, угрожающего многократно усилить существующее социальное и экономическое неравенство.
Россия находится в двойственной ситуации:
• с одной стороны, ИТ-сектор начинает играть определенную роль в экономике и политике страны; российские магистральные линии связи рассматриваются как часть глобального ин-фокоммуникационного кольца;
• с другой стороны, в стране нет движущих сил развития ИКТ, транснациональных производителей ИТ-продуктов, услуг и решений, которые заставляют остальные правительства «Большой восьмерки» так жестко настаивать на приоритетном развитии ИКТ во всем мире.
Необходимо признать, что Россия по ряду параметров развития инфокоммуникационной инфраструктуры ближе к развивающимся странам, чем к другим участникам «восьмерки».
Действующий в стране нормативный акт — Постановление № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности правительства и органов исполнительной власти» от февраля 2003 г. Мероприятия постановления финансируются из бюджета и в рамках ФЦП «Электронная Россия». По состоянию на момент доклада из 83 федеральных органов исполнительной власти 12 не открыли официальные сайты (среди них — Минздравсоцразвития, Служба занятости, Минрегионразвития, Служба судебных приставов и др.).
Постановление обязывало не только иметь сайт и размещать на нем информацию, но и общаться с гражданами и регулярно предоставлять отчеты о рассмотрении общественных запросов.
Следующий блок материалов по развитию информационного общества разработан группой по цифровым возможностям (DOT FORSE), созданной «Большой восьмеркой» (G8), на заседании в Генуе, где в соответствии со сформированными мировым сообществом семью основными целями международного развития до 2015 г. были определены приоритеты развития ИКТ и прежде всего в разработке национальной стратегии устойчивого развития.
Распределение обязанностей. Национальные правительства должны достигнуть согласия, установить приоритеты, сформировать среду, способствующую ускоренному развитию ИКТ и становлению информационного общества.
Для формирования эффективной стратегии развития информационного общества докладчик предлагает следующие рекомендации:
1. Национальная стратегия информационного общества должна пользоваться поддержкой на высшем политическом уровне и формироваться совместными усилиями правительства, частного сектора и некоммерческих организаций.
2. Развивающимся странам для сокращения времени охвата населения услугами ИКТ необходимо использовать для организации общественных точек доступа почтовые отделения, начальные школы, общественные мультимедийные центры.
Базис концепции электронного министерства
/ -
Концепции электронного министерства
Рис. 1
8 ВМУ, управление (государство и общество), № 4
3. Особые усилия должны быть предприняты в сфере образования. Необходимо повышение знаний в области ИКТ среди учителей и государственных чиновников.
Следующим пунктом выступления стало утверждение докладчика о необходимости рассмотрения электронного правительства на уровне такой структурной организационной единицы, как министерство.
Из предложенной на рис. 1 схемы видно, какую важную роль играют вопросы изменения законодательства страны с целью легитимизировать электронные способы взаимодействия государства с внешними агентами. Не менее значимы потребности общества в обеспечении электронной поддержки в тех или иных проблемах взаимоотношений с государством. Проблема трансферта мирового опыта является весьма сложной: очень часто повторное использование результатов удачных проектов электронного правительства возможно только для типовых решений, а когда речь заходит о проектах, трансформирующих привычные схемы, проблема в культурных, социальных особенностях страны как контекста для проектов электронного правительства.
Одним из типовых решений, в том числе и для «электронного министерства», является портал, устроенный по принципу «одного окна». Информация на таком портале представлена, например, в виде событий в жизни гражданина для того, чтобы обеспечить простоту и наглядность в применимости электронных государственных услуг к каждому из событий, например выдача лицензии или разрешения через Интернет в виде электронного документа, имеющего юридическую силу.
На рис. 2 представлена схема, описывающая связь концепции электронного министерства с возможностями порталов.
Таким образом, портал электронного министерства — это одновременно и средство и результат реализации многоуровневой управленческой стратегии, которая предполагает на уровне стратегического управления сформулировать единую систему стандартов и рекомендаций, по которым будут разрабатываться проекты электронного правительства; на уровне анализа и консолидации позволит интегрировать важнейшую информацию, зачастую представленную и описанную совершенно различными средствами; на уровне оперативного управления на основе консолидированных данных позволит принимать обоснованные решения, являющиеся ответом на запросы от граждан, бизнеса.
Отдельной проблемой, отмеченной докладчиком, является степень готовности России к построению информационного об-
Концепция Е-министерства
Г\
Li
Рис. 2
щества. Отмечена проблема дороговизны информационных каналов передачи данных: кабельные, телефонные, сотовые, спутниковые сети (вследствие отсутствия обеспечения должной конкуренции на соответствующих рынках со стороны государства).
В докладе А.В. Данилина, руководителя практики по работе с государственными организациями компании Microsoft, «Архитектура электронного правительства как инструмент административной реформы» рассматривается архитектурный подход к созданию системы электронного правительства в контексте ускорения инновационных процессов в мире. Докладчик отмечает, что ценность использования ИКТ в настоящее время имеет устойчивую тенденцию к возрастанию. А использование ИКТ стало обязательным в области совершенствования организационных процессов и стратегического управления информацией. Информация, которая действительно актуальна, должна обновляться не реже периода, равного всего одному дню. И если данная проблема до середины 90-х гг. XX в. остро обозначалась в основном бизнес-сообществом, то начиная с данного временного этапа государства обозначили ИКТ как важнейший приоритет развития.
Наибольшего успеха в государственной информатизации добиваются государства, которые сделали электронное правительство «философией реорганизации государства». Под архитектурой электронного правительства следует понимать комплекс договоренностей между различными уровнями власти, такой, что использование информационных систем и получаемые при этом результаты находятся в полном соответствии с политическими,
стратегическими, ценностными установками, принятыми в государстве.
Именно четкое определение того, что является функциями, услугами, процедурами в государственной деятельности, а также понимание механизма их реализации позволяет закрепить подобные договоренности на уровне информационных систем. Отдельной задачей является формирование множества не конфликтующих между собой информационных систем, обслуживающих нужды государства. Именно архитектурный подход лежит в основе успеха стран-лидеров в области электронного правительства — Канады, США, Дании, Финляндии, Великобритании.
Для реализации архитектурного подхода требуется существенное переосмысление текущих процессов в государственном управлении (ситуация получила название «как есть») для того, чтобы затем перейти к желаемой ситуации (она называется «как должно быть»). Докладчик предлагает не заниматься созданием единой концепции электронного правительства, «объясняющей все». Управление электронным правительством должно состоять из трех составных частей:
1) национальной ИТ-стратегии,
2) архитектуры,
3) управления проектами и программами.
На основе общего видения (1) и общих стандартов проектирования и внедрения государственных информационных систем (2) удается делегировать полномочия по реализации и осуществлять контроль над процессом разработки и результатами (3) проектов электронного правительства (особенно актуально для больших стран с федеративным устройством).
Архитектура электронного правительства является многослойной, а именно: уровень государственных функций, уровень информации или данных, уровень прикладных систем, технологический уровень.
В качестве дальнейших инструментов информатизации деятельности государственных организаций, которые связывают данные четыре уровня архитектуры, используются административные регламенты, должностные регламенты, стандарты услуг.
Особенностью рассмотрения архитектуры электронного правительства является ее определение через архитектуру предприятия — одной или нескольких организаций, совместно выполняющих определенную миссию и руководствующихся общими целями и задачами для предоставления некоторого выхода, например, продукта или услуги.
По мнению консалтинговой компании McKinsey, во все большей степени роль государственного сектора состоит в проектировании системы — в том, чтобы быть ее архитектором, а не владельцем от начала и до конца.
Одним из основных отличий от архитектуры предприятия является наличие государственных функций вместо бизнес-процессов в архитектуре электронного правительства. Задача государства (в том числе и России) состоит в том, чтобы отобрать требуемый или, иными словами, «правильный» набор функций, которые подлежат формализации и реализации с помощью информационных систем.
Процесс создания национальной архитектуры электронного правительства содержит в себе множество противоречий, которые имеют шанс быть максимально разрешенными именно в ходе формирования самой архитектуры. Также необходима справочная модель описания деятельности государственных органов власти, поскольку семантика на всех уровнях архитектуры должна быть понята всеми заинтересованными сторонами однозначно.
Российская Федерация также предпринимает шаги по формированию единой национальной архитектуры электронного правительства. Однако скорость реализации данного проекта невысока. Требуется, прежде всего, политическая воля и внимание к проблемам информатизации, а также четкие схемы взаимодействия федерального центра и регионов.
В связи с тем что процесс формирования электронного правительства в РФ только набирает силу, а его актуальность еще увеличится, факультет государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова будет продолжать исследования и научные семинары по проблематике электронного правительства, а также будет принимать активное участие в формировании стратегического видения ИКТ в будущем развитии Российской Федерации.
Е.М. Стырин
Примечания
1 В англоязычной литературе данный тип взаимодействия получил название «Government to Government» или G2G.
2 В англоязычной литературе данные типы взаимодействия получили название «Government2Citizen» (G2C) и «Government2Business» (G2B).
