CC BY
71УДК 363.637(510)
Елена Григорьевна Дьякова
доктор политических наук, ведущий научный сотрудник отдела философии Института философии и права УрО РАН, г. Екатеринбург. E-mail: [email protected]
ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ИНСТРУМЕНТ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ: ПРАГМАТИЧЕСКИЙ ПОДХОД
(опыт Китая)1
В статье проведен анализ идеологических ожиданий и практических рекомендаций, направленных на использование информационных технологий для борьбы с коррупцией. На основе опыта Китая по использованию электронного правительства показано, как осуществляется трансфер технологий в условиях существования мощной местной административной традиции. Обращено внимание на прагматический характер использования международных идеологических конструктов и практических рецептов. Особое внимание уделено принципу «переходить реку, нащупывая камни» (о постепенном внедрении модных административных технологий с опорой на пилотные регионы). Продемонстрировано, что одним из приоритетов при внедрении ИКТ в государственное управление является усиление надзора со стороны центральной власти за региональными и местными властями с целью пресечения коррупционных проявлений и поддержания устойчивого экономического развития, а также показано, что параллельно формируются механизмы «электронного участия», обеспечивающие контроль за коррупцией со стороны граждан.
Ключевые слова: электронное правительство, борьба с коррупцией, управленческая традиция, кросскультурное генерализованное заимствование.
Использование информационных технологий для борьбы с коррупцией активно рекомендуется международными органами (ООН, Всемирный банк, Международный валютный фонд) как способ, позволяющий существенно снизить уровень коррупции, в том числе в развивающихся странах, где такая коррупция имеет хронический и системный характер. Подобного рода рекомендации и основанные на них (и финансируемые международными организациями) проекты реализуются даже в странах с очень низким уровнем проникновения интернета и низким уровнем компьютерной грамотности как населения, так и сотрудников органов власти, например, таких как Эфиопия (см. [Pathak и др.: 2012].
В рамках Информационной программы ООН по развитию Азиатско-Тихоокеанского региона (UNDP-APDIP) были обобщены существующие представления об антикоррупционном потенциале электронного правительства. Сделан вывод о том, что информационные технологии могут использоваться по всем основным направлениям борьбы с коррупцией: для ее предотвращения, пресечения последствий, а также для вовлечения общественности в борьбу с ней [UN Development...: 2006].
Считается, что информационные технологии обеспечивают деперсонализацию и стандартизацию основных административных процессов, снижая таким образом возможности для принятия решений по усмотрению отдельных чиновников, а значит выступая инструментом предотвращения коррупции.
1 Статья подготовлена в рамках проекта фундаментальных исследований УрО РАН 12-У-6-1004 «Электронное правительство как объект теоретического моделирования».
Особенно актуально это в отношении «street-level bureaucracy», то есть чиновников, непосредственно взаимодействующих с гражданами.
Информационные системы также могут быть инструментом пресечения коррупционных сделок, поскольку позволяют в режиме онлайн отслеживать любые решения сотрудников органов власти и осуществлять централизованный аудит их действий.
Что касается вовлечения общественности, то благодаря такой составляющей как «открытое правительство», предполагающей проактивную публикацию информации о деятельности органов власти в электронном виде, у граждан появляется возможность контролировать эти действия извне, что снижает потенциал для коррупции.
В рекомендациях UNDP-APDIP выделен целый набор предпосылок для успешной реализации антикорупционного потенциала информационных технологий. Использование их для предотвращения и пресечения коррупции предполагает инвентаризацию и оптимизацию административных процессов (в идеале - административную реформу). Для того чтобы через раскрытие информации вовлечь граждан в борьбу с коррупцией, требуется целенаправленное формирование общественности нетерпимости к проявлениям коррупции. Но даже при наличии данных предпосылок эффективность информационных технологий не гарантирована, поскольку грамотный выбор технических средств, обеспечение их интероперабельности с уже работающими системами, а также поддержание систем в рабочем состоянии и оперативное контентное наполнение, означают решение целого ряда организационных вопросов, что удается далеко не всегда. Не случайно авторы рекомендаций признают, что случаи успешного использования ИКТ в борьбе с коррупцией пока носят единичный характер. Однако при этом они убеждены, что хотя электронное правительство нельзя рассматривать как панацею для лечения сложной и глубоко укоренившей коррупции, оно является одним из тех инструментов, чей потенциал обязательно следует учитывать при принятии решений [UN Development: 2006, p. 4].
Очевидно, что рекомендации UNDP-APDIP носят нормативный характер и основаны на неявном предположении, что органы государственного управления во всем мире, независимо от характера существующего политического режима и специфики административной культуры, устроены примерно одинаково, и поэтому нуждаются в примерно одинаковых средствах для борьбы с коррупцией.
Это неявное предположение скрывает важнейшую особенность использования информационных технологий для решения управленческих проблем: ин-терпретативную гибкость «электронного правительства» во всех его проявлениях, включая антикоррупционное. Поскольку в реальности политические режимы и административные традиции могут достаточно сильно отличаться и от веберов-ского идеала рациональной бюрократии, и от модели «сервисного государства», разработанной в рамках нового государственного менеджмента, постольку широко распространено использование нормативной управленческой риторики для принятия ситуативно необходимых решений. За этими ситуативными решениями, как показывает опыт Китая, скрывается местная управленческая специфика.
Данная проблематика подробно исследована так называемой теории «модного менеджмента» («management fashion theory») на основе изучения организационных реформ в крупных корпорациях. Э. Абрахамсон определил «модные реформы» как «преходящую коллективную веру, распространяемую
тренд-сеттерами, в то, что та или иная технология приведет к рациональному прогрессу в управлении» [Трахтенберг: 2012, с. 257]. Несколько позже Дж. Бен-дерс и К. ван Веен показали, что за «коллективной верой» скрывается борьба между участниками реформ за право определить их концепцию. В процессе этой борьбы осуществляется избирательная адаптация отдельных элементов предлагаемой реформы, причем возможна ситуация, когда между словами и действиями не будет вообще никакой связи [Benders, Van Veen: 2001].
В основе избирательной адаптации лежат уже сложившиеся административные традиции. Участники реформ исходят из имеющегося управленческого опыта. Даже в том случае, если они оценивают существующие традиции негативно (считают устаревшими, малоэффективными), отбор решений, которые, по их мнению, способны скорректировать сложившуюся ситуацию, определяется «слабыми местами» местной традиции.
Истории известны случаи резкого слома собственных административных устоев и переноса чужих традиций на национальную почву. Классическим примером в этом плане является Японии, где в VII в. произошло заимствование китайской системы государственного управления, которая рассматривалась как образцовая и безотказная в любых ситуациях [Воробьев: 1980, с. 181], несмотря на то, что слабо стыковалась с социально-экономическими особенностями японского общества. В XIX в. в Японии состоялась первая успешная дальневосточная модернизация - Реставрация Мэйдзи (1859-1912). Как показано в исследовании Э. Уэстни [Westney: 2000], в процессе реформирования использовались скорее общие принципы и способы организации западной модели «рациональной бюрократии», чем какая-либо конкретная ее форма, внедренная на Западе. Иными словами, имело место кросс-культурное генерализованное заимствование.
Выводы Э. Уэстни, могут быть обобщены и для других стран дальневосточного ареала, столкнувшихся с необходимостью модернизации. Авторитарная модернизация в странах Юго-Восточной Азии, включая Китай как главную державу региона, основывалась на сознательном заимствовании зарубежных (западных и советских) управленческих моделей. В XX в., по замечанию А.Н. Ланькова, сторонники построения «государства как в СССР», отчаянно боролись со сторонниками построения «государства как в США»: «именно эти две страны служили образцами, с которых ... копировались и политические, и экономические институты, - хотя, когда их скопировали, они сразу же начали меняться» [Ланьков: 2010]. Например, описанный Т. Кристен-сеном, Д. Лишэнем и М. Пейнтером процесс модернизации пост-маоистского Китая, направленный на переход от административного контроля к макрорегулированию экономики, и сопровождавшийся попытками сокращения государственного аппарата (под лозунгом «маленькое государство, большое общество») [Christensen и др.: 2008], вполне можно проанализировать как отход от советской управленческой традиции в пользу генерализированных западных моделей1. Не случайно М. Чжан и Дж. Строссман обнаружили в китайских управленческих реформах 80-90-х гг. XX в. одновременно американские,
1 К сожалению, специалисты-синологи, особенно занимающиеся современным Китаем, зачастую плохо представляют себе особенности советской системы и склонны видеть китайскую специфику там, где проявляет себя советская. (Так, к удивлению западных исследователей, в Китае для описания процессов внедрения информационно-коммуникационных технологий во все сферы общества используется не стандартный термин «компьютеризация», а термин «информатизация», заимствованный из советского и постсоветского административного лексикона).
японские и британские характеристики [Zang Zh, Zang Z.: 2009].
Если посмотреть, как оценивают административные реформы сами китайские исследователи, выяснится, что они демонстрируют прагматический подход. По их мнению, для современного Китая характерен синтез сразу нескольких управленческих традиций: «.. .все преобразования осуществляются на путях социализма с китайской спецификой, а если заимствования из западной модели реформирования и происхо[дят], то только с учетом накопленного опыта и учета конкретной ситуации» [Чуньянь: 2010, с. 47]. Иными словами, заимствования носят прагматический харак-тер и оцениваются с позиций вероятной эффективности.
В результате китайский опыт борьбы с коррупцией представляет собой сложное переплетение традиционных методов, унаследованных от имперского прошлого, советского наследия и модных западных заимствований. При этом истоки того или иного метода не всегда можно определить однозначно: такой важнейший антикоррупционный инструмент, как Контрольная комиссия КПК по дисциплинарной проверке, ведет свое происхождение одновременно и от советской Комиссии партийного контроля, выполнявшей достаточно сходные функции, и от имперского цензората «юйшитай», возникшего еще при династии Тан (618-907) для контроля за службой чиновников, проверки отчетов и трат, рассмотрения жалоб и проведения служебных расследований (см.: [Рыбаков: 2009]). В то же время к борьбе с коррупцией наряду с прокуратурой и органами следствия привлекают разнообразные консультативные «народные» органы (местные политические консультативные конференции и т.п.). Это - проявление советских традиций в чистом виде, поскольку в имперском Китае к идее привлечения народных масс к делам управления относились резко отрицательно [Schwartz: 1985]. Напомним известную конфуцианскую максиму: «Народ следует заставлять идти должным путем, но не нужно объяснять почему» [Васильев: 2004, с. 306].
Каковы бы ни были используемые методы, можно говорить о том, что с их помощью современным китайским властям до недавнего времени удавалось достаточно эффективно сдерживать коррупцию. Разумеется, о перспективах судить сложнее. Мы можем только согласиться с ведущими российскими синологами М.Л. Титаренко и Б.Н. Кузыком, что «объективная обоснованность восприятия успехов современных китайских реформ как нового этапа расцвета национальной культуры будет видна лишь через сравнительно длительный промежуток времени» [История Китая: 2007, с. 395].
В настоящее время следует говорить о так называемом «китайском парадоксе», связанным с тем, что высокий уровень коррупции сочетается в данной стране с высокими темпами экономического развития. И это при том, что китайская коррупция может осуществляться в самых худших хищнических формах, которые в других странах приводят к экономическому хаосу [Wedeman: 2012]. Э. Уидмэн, который в своей монографии подробно проанализировал данный парадокс, пришел к выводу, что китайскому руководству в эпоху экономических реформ удалось остановить рост коррупции и стабилизировать ее, хотя она все же остается на достаточно высоком уровне [Wedeman: 2012]. Чтобы понять, каким образом это произошло и какую роль в антикоррупционной борьбе играют информационные технологии, рассмотрим китайскую традицию борьбы с коррупцией более подробно.
В китайской историографии коррупция рассматривается как один из ведущих факторов, приводящих к нисходящим фазам династийного цикла.
Обычно описания данных фаз содержат указания на разложение центрального государственного аппарата, утрату контроля центра за поведением местных чиновников, и сращивание их с местными кланами. Существует точка зрения, связывающая экономическое отставание Китая от Западной Европы, начавшееся в эпоху Мин (1368-1644), именно с неспособностью минских императоров обуздать коррупцию, что привело к практически полному изъятию прибавочного продукта в пользу чиновников [Ni, Van: 2006]. Известно, что после жесточайшей казни фаворита императора У-цзуна Лю Цзиня, ставшего символом минской коррупции, было обнаружено состояние, равное военным расходам империи за десять лет [История Китая: 2007, с. 252].
С другой стороны, рецепты, направленные на обуздание коррупции, были также хорошо известны и представляли собой синтез конфуцианского и легистского подхода к государственному управлению. С одной стороны, вслед за легистами, утверждалась необходимость жесткого контроля за исполнителями, включая неотвратимое наказание за любое, даже самое небольшое нарушение, а с другой - говорилось о необходимости формирования чиновника - «благородного мужа», не способного на такие безнравственные поступки, как взяточничество и вымогательство.
Нельзя сказать, что данные рецепты были полностью неэффективны. Первый император династии Мин Чжу Юаньчжан регулярно проводил чистки (при нем были казнены свыше 100000 человек), а при его наследниках возникло мощное движение «честных чиновников», направленное против коррупционеров в центральном аппарате власти. Разгром этого движения считается одной из основных причин краха династии Мин, а тот факт, что за все время существования следующей династии Цин (1650-1911) пострадало не более 1500 коррупционеров, с традиционной точки зрения свидетельствовал о полной неспособности маньчжурских правителей справится с управлением империей. (При Цин коррупционные доходы в среднем превышали жалованье чиновника примерно в двадцать раз, а вероятность быть наказанным составляла 0,001%, что только закрепило экономическое отставание и в конечном счете привело к превращению Китая в полуколонию западных держав [Ni, Van: 2011].)
Решая проблему экономической модернизации, власти постимперского Китая постоянно помнили о той опасности, которую несет для каждой новой династии (даже если она называется «Китайской Народной Республикой») коррупция. После 1949 г. в Китае была воспроизведена советская система партийно-государственного управления, со всеми ее подробно описанными в литературе достоинствами и недостатками. Как показал А.В. Лукин, председатель Мао «не только не восстанавливал традиционную китайскую империю, но боролся с ней и считал, что его соратники-традиционалисты, как только он отходит от дел, восстанавливают традиционную бюрократическую структуру» и боролся с ними «гневом народных масс» [Лукин: 2011]). Это касалось и борьбы с коррупцией. В эпоху Мао были зафиксированы три мощные антикоррупционные компании, сопровождавшиеся показательными процессами над чиновниками (в 1951-1953, 1963-1966 и 1970-1972 гг.). Но главной причиной успехов Мао Цзэдуна в данной сфере был жесткий авторитаризм и командный характер управления экономикой. Однако даже жесткими методами председателя Мао коррупцию полностью искоренить не удалось: место денег в качестве средства оплаты услуг заняли дефицитные товары, а предметом сделок между чиновниками и населением стали продовольственные кар-точки, рабочие места и доступ детей в школы [Wedeman: 2012].
Как признают китайские и зарубежные исследователи, с началом эпохи экономических реформ и открытости в стране произошел скачкообразный рост коррупции. В качестве одной из причин этого роста указывают децентрализацию управления. В процессе административных реформ 80-90-х гг. значительная часть полномочий была передана местным властям, которые в результате превратились в самостоятельных экономических акторов. При этом центральные власти проявляли готовность закрывать глаза на коррупционные проявления при условии, что местные власти обеспечивают экономический рост. Генерального секретаря ЦК КПК в 1987-1989 гг. Чжао Цзияна до сих пор критикуют за утверждения, что коррупция неизбежна при развитии рыночной экономики» и «борьба с коррупцией может затормозить реформы [White Paper.: 2010, р. 252]. В результате сформировалась так называемая практика «езды на красный свет», в соответствии с которой местные власти могли обходить законы, если, с их точки зрения, это способствовало экономическим интересам региона, а также использовали взятки и подкуп вышестоящих чиновников, чтобы добиться для своего региона экономических преференций.
Последующие генеральные секретари не отличались либерализмом Чжао Цзияна и регулярно заявляли о намерении ужесточить борьбу с коррупцией. Как отмечалось в изданной в 2010 г (при генеральном секретаре ЦК КПК Ху Цзиньтао) первой китайской «Белой книге», посвященной борьбе с коррупцией, Китай исходит из необходимости бороться как с симптомами, так и с корнями коррупции, сочетая предупреждение и пресечение, с упором на первое [White Paper.: 2010]. В «Белой книге» указывалось и на необходимость использовать для борьбы с коррупцией Интернет и шире вовлекать в этот процесс общественность.
На современном этапе коррупция рассматривается в Китае как один из главных источников политической нестабильности, порождающий кризис легитимации [White Paper.: 2010, р. 260; ср.: He: 2000]. Кроме того, коррупционные схемы ведут к созданию не только внутрипартийных, но и региональных кланов. Последствия появления таких кланов хорошо известны из китайской истории: целостность империи напрямую зависит от сплоченности правящей элиты и ее способности держать в повиновении местных чиновников [Погорелов...: 2014].
Именно поэтому приход в 2012 г. к власти нового поколения руководителей КПК во главе с Си Цзиньпином сопровождался мощной антикоррупционной компанией. Си Цзиньпин потребовал бороться одновременно и с «тиграми» (высокопоставленные чиновники) и с «мухами» (простые люди). Он неоднократно подчеркивал, что «надо придерживаться принципа, что перед партийной дисциплиной и государственными законами нет исключений. Кого бы не коснулось дело, надо расследовать окончательно, без какой-либо снисходительности» [Три новых моментов.: 2013]. Уже упоминавшийся Э. Уидмэн назвал действия Си Цзинь-пина самой значительной антикоррупционной компанией с начала эпохи реформ [Schuknecht: 2014]. Достаточно указать, что возбудили судебное дело против бывшего члена Политбюро ЦК КПК Чжоу Янкана, куратора силовых структур, в котором было задействовано свыше 300 человек. Ранее против руководителей такого уровня коррупционных обвинений не выдвигали (см., напр.: [Маков: 2013]).
Одновременно резко возросла доля чиновников, обвиняемых в коррупции, были ужесточены антикоррупционные меры, направленные на борьбу с
незаконным обогащением. Эти меры носят достаточно традиционный характер, опираются на имперский опыт. В результате в Китае было зафиксировано заметное падение потребления предметов роскоши: реализация таких деликатесов, как акульи плавники и ласточкины гнезда, снизилась на 30-70%, упали продажи автомобилей премиум-сегмента, швейцарских часов и т.п. По некоторым подсчетам, замедление темпов роста ВВП в результате борьбы с коррупцией может составить от 0,6 до 1,5 процентных пункта [Денисов: 2014].
Недавно Э. Уидмэн даже выразил опасение, что решительные действия Си Цзиньпина могут привести к политическому взрыву [Schuknecht: 2014]. Другие эксперты высказываются более осторожно, указывая на сложность стоящей перед новым генеральным секретарем задачи, на хронический характер коррупции и ее встроенность в существующие экономические механизмы [Денисов: 2014; Маков: 2013; Погорелов: 2014], что может свести на нет эффективность предложенных мер.
Как было отмечено выше, реализуемые в Китае методы борьбы с коррупцией представляют собой своеобразное переплетение имперских традиций и советского наследия. Какое место в этой системе мер занимает электронное правительство, особенно с учетом невысоких позиций Китая в рейтинге развития электронного правительства Департамента по эконо-мическим и социальным вопросам ООН (78-е место в 2012 г. - см.: [UN Departament...: 2012])?
Впервые на важность информатизации для модернизации государственного управления указал лично Дэн Сяопин в 1984 г. В 1992 г. в КНР приступили к созданию автоматизированных систем управления (еще один советский термин) в органах власти, запустив серию «золотых проектов». Среди них в том числе были проекты «Золотое море», (автоматизация системы сбора и передачи основных экономических показателей), «Золотая таможня» (организация обработки таможенных документов в электронной форме), «Золотые налоги» (создание базы данных об уплате налогов с целью пресечь возможность уклонения) и т.п. Нетрудно заметить, что целью «золотых проектов» стали наиболее коррупциногенные направления. По мнению экспертов, в результате реализации проекта «Золотая таможня» к 1999 г. удалось практически полностью ликвидировать коррупцию в данной сфере [Kluver: 2005], что исключительно важно, учитывая постоянно растущий объем китайской внешней торговли.
С января 1999 г. появился новый проект «Правительство он-лайн» -первый официальный проект в сфере электронного правительства в Ки-тае. Он был направлен на создание порталов региональных органов власти и облегчение доступа к ним представителей бизнеса и граждан.
В 2002 г. был опубликован Декрет № 17 Аппарата Государственного Совета КНР, в котором изложены руководящие принципы формирования электронного правительства. В Декрете указано на необходимость формирования доступной для граждан базы административной информации и ускорение предоставления такой информации путем создания веб-сайтов и системы электронных сервисов. В связи с принятием Декрета № 17 посредством электронного правительства предполагалось упорядочить функции и зоны ответственности и четко распределить функции между различными подразделениями, а также улучшить взаимодействие между ними, включая обмен информацией, обеспечить граждан эффективными и честными услугами. При этом особо подчеркивалось, что переход к электронному правительству предполагает поддержание стабильности, то есть поиск баланса между открытостью и безопасностью (цит.
по: [Seifert, Chung: 2009, p. 15-16]). Размещение он-лайн информации о деятельности региональных органов власти рассматривалось как важный инструмент контроля со стороны вышестоящих органов.
Таким образом, с самого начала целью электронного правительства провозглашалось «усиление центра», то есть ужесточение контроля центральных органов власти за работой местных чиновников, что рассматривалось как эффективный инструмент предотвращения и пресечения коррупции [Kluver: 2005]. Поэтому основные усилия китайских властей были направлены на формирование инфраструктуры обмена информацией между разными властными структурами. Еще раз подчеркнем, что реформа в первую очередь была направлена не на улучшение качества государственных услуг, повышение прозрачности и подотчетности (что является официальной целью внедрения электронного в глобальном управленческом дискурсе), а на организацию постоянного надзора и мониторинга, то есть на достижение собственных целей [Lianjie и др.: 2005, p. 24].
С электронным правительством связывались надежды на повышение административной эффективности, поскольку должна была появиться возможность контролировать ежедневные операции и поддерживать требуемый уровень подотчетности, основываясь на функциях, обеспечиваемых новой технологий [Liou: 2007, p. 89]. Кроме того, предполагалось, что переход к электронному правительству обеспечит более надежную коммуникацию между центральным правительством и региональными органами власти, чтобы прояснять суть новых политических задач и программ, а также своевременно выявлять социальные проблемы.
По мнению Р. Клувера, за всеми этими ожиданиями стояла вера в то, что информационные технологии способны выступить как противоядие против травм трансформации нации, в том числе связанных с коррупцией, социальным неравенством и политической неустойчивостью [Kluver: 2005, p. 86]. Электронное правительство превратилось в символ западного прогресса, позволяющий связывать между собой административную реформу, реформу законодательства и управление экономикой. Оно было призвано стабилизировать взаимодействие чиновников с гражданами на современной основе, покончив с устаревшими и не соответствующими требованиям времени административными процедурами.
Характерным проявлением таких ожиданий можно считать серию статей, подготовленных сотрудниками Китайского университета науки и технологии. Авторы статей объявили коррупцию одним из основных препятствий на пути к гармоничному обществу, приносящих с собой вред, который можно существенно сократить, используя электронные технологии для предотвращения и пресечения коррупционных действий. В статьях практически дословно воспроизводились рекомендации UNDP-APDIP [Fan и др.: 2009; Zhang Zh., Zhang Z.: 2009]. В этом смысле переход к электронному правительству можно рассматривать как очередное «генерализованное заимствование», используемое для легитимации существующей власти и демонстрации того, что она идет в ногу со временем (ср.: [Трахтенберг: 2012]).
Естественно, электронное правительство не единственное западное административное заимствование. Использование дисциплинирующих аспектов зарубежных административных технологий было характерно и для внедрения китайскими властями принципа «супер-департаментов». В ходе данной реформы власти эффективно использовали западную управленческую риторику для того, чтобы осуществить легитимацию очередного этапа бюрократической
централизации (с сильным элементом идеализации предлагаемого решения с целью повысить его привлекательность для граждан) [Lisheng и др.: 2010].
Следующий шаг в развитии электронного правительства был сделан, когда оно из инструмента контроля сверху превратилось в инструмент дополнительного контроля снизу, через подачу гражданами жалоб и обращений и разоблачение коррупционеров.
Реализацией данного принципа стала Директива о свободе информации от 17 января 2007 г Директива была направлена на использование Интернета для проведения «политики прозрачности и солнечного света». Ранее в Декрете № 17 также указывалось на необходимость использовать сайты и порталы органов власти для приема жалоб и обращений граждан. Директива о свободе информации была призвана инкорпорировать низовую антикоррупционную активность, реализуемую через социальные сети, в структуру государственного управления. В этом смысле ее можно рассматривать как ответ на давление пользователей социальных сетей, получивших возможность устанавливать собственную антикоррупционную повестку [Xiao: 2013]. В Директиве было обращено внимание на необходимость проактивного раскрытия информации с антикоррупционными целями и на сотрудничество с низовыми консультационными органами. В качестве образца был предложен опыт приморской провинции Гуандун, центром которой является крупнейший в Южном Китае город Гуанчжоу (бывш. Кантон). В Гуандуне данный проект реализовали с 2002 г.
Реализация политики информационной открытости, с одной стороны, укладывается в китайскую конфуцианскую традицию, предполагающую обязанность просвещенных поданных открыто критиковать власть, если она уклоняется от правильного пути [Bell: 2010], а с другой - порывает с ней, поскольку в имперской патерналистской модели управления простой народ был изначально лишен возможности судить о делах правления, а его излишняя информированность воспринималась как опасная, ведущая к панике и дестабилизации [Xiao, 2013: p. 798]. Фактически информационная открытость предполагает придание части «простого народа», вышедшего в интернет, статуса «просвещенных подданных». Речь идет о городском среднем классе приморских провинций (учитывая низкий уровень проникновения интернета во внутренние провинции, сельскую местность и т.п.). При этом риторика информационной открытости носит несомненно западный характер и укладывается в логику легитимации через модернизацию.
В целом выстраиваемая в КНР система соответствует китайским административным традициям сильного государства с низким уровнем отчуждения граждан от власти. Использование информационных технологий направлено на повышение легитимности власти путем роста ее эффективности, с опорой на порядок, а не демократические идеалы, технократический контроль, а не гражданское участие (кроме низового), управляемость, а не тип режима [Yangg Dali: 2003, p. 311]. Оно рассчитано прежде всего на китайский средний класс.
Китайский опыт борьбы с коррупцией показывает, с одной стороны, важность изучения социальных и культурных контекстов, в которых он осуществляется, а с другой - необходимость учитывать глобальный характер реформ (и соответствующей риторики), формирующих «экологическую среду» (Т. Кристенсен), в которой принимаются решения. Из того факта, что представители самых разных стран мира регулярно и примерно одними и теми же словами рассуждают об использовании информационных технологий для повышения прозрачности и подотчетности органов власти, вовлечения
граждан в управление и борьбу с коррупцией, не следует, что они действуют одинаково, и использование ИКТ лишено национальной специфики. Именно эта специфика (прежде всего - особенности соответствующей административной традиции) во многом определяет набор конкретных решений, рассматриваемых в качестве приемлемых и потенциально эффективных. Это касается как предотвращения и пресечения коррупции, так и вовлечения широкой общественности в борьбу с ней. Для властей Китая в этом плане характерен прагматический подход: они используют целый набор методов, базирующихся на самых разных административных традициях, следуя известному принципу «не важно, какого цвета кошка, лишь бы она ловила мышей».
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Васильев Л.С. История религий Востока. М. : Кн. дом «Университет», 2004. 704 с.
2. Воробьев М.В. Япония в III-VII веках. М. : Наука, 1980. 44 с.
3. Денисов И. Охота на тигров: Борьба с чиновничьей коррупцией в Китае ударила по экономике [Электронный ресурс] // Lenta.ru. 12 мая 2014. URL: http://lenta.ru/ articles/2014/05/12/chinacorruption/ (дата обращения: 25.06.2014).
4. История Китая / под ред. А.В. Меликсетова. М. : Изд-во Моск. гос. ун-та, 2007. 752 с.
5. Кузык Б.Н., Титаренко М.Л. Китай - Россия 2050: Стратегия саморазвития. М. : Рос. акад. наук, 2006. 656 с.
6. Ланьков А.Н. Модернизация в Восточной Азии [Электронный ресурс] // Полит.ру, 4 февр. 2010. URL: http://polit.ru/article/2010/03/11/lankov/ (дата обращения: 25.06.2014).
7. Лукин А.В. О некоторых проблемах сравнительных исследований политических систем КНР и СССР // Сравн. политология. 2011. № 1(3). С. 3-18.
8. Маков В. И сдирали кожу живьем: о китайских традициях борьбы с коррупцией [Электронный ресурс] // Lenta.ru. 11 апр. 2013. URL: http://lenta.ru/articles/2013/07/11/ corruption/ (дата обращения: 25.06.2014).
9. ПогореловР. Борьба с коррупцией в Китае: истинные причины и цели [Электронный ресурс] // Новое восточное обозрение. 23 июня 2014. URL: http://ru.journal-neo.org/2014/06/23/ rus-bor-ba-s-korruptsiej-v-kitae-istinny-e-prichiny-i-tseli/ (дата обращения: 25.06.2014).
10. Рыбаков В.М. Танская бюрократия. Ч. 1. Генезис и структура. СПб. : Петербург. востоковедение, 2009. 512 с.
11. Трахтенберг А.Д. Электронное правительство: состоится ли «изобретение государства заново»? // Науч. ежегодник Ин-та философии и права Урал. отд-ния Рос. акад. наук. 2012. Вып. 12. С. 285-297.
12. Три новых момента в концепции борьбы с коррупцией у Си Цзиньпина [Электронный ресурс] // ИА «Синьхуа». 28 янв. 2013. URL: http://russian.china.org.cn/ exclusive/txt/2013-01/28/content_27815521.htm (дата обращения: 25.06.2014).
13. Чуньянь В. Этапы и содержание трансформации аппарата государственной власти Китая // Изв. Урал. гос. ун-та. 2010. № 2(77). С. 38-49.
14. Abrahamson E. Management Fashion // Academy of Management Review. 1996. Vol. 21, № 1. P. 254-285.
15. BellD.A. Reconciling Socialism and Confucianism: Reviving Tradition in China // Dissent. 2010. Vol. 57, № 1. P. 91-99.
16. Benders J., Van Veen K. What's is in Fashion? Interpretative Viability and Management Fashions // Organization. 2001. Vol. 8, № 1. P. 33-53.
17. Christensen T., Lisheng D., Painter M. Administrative Reform in China's Central Gov-ernment - How Much "Learning from the West"? // International Review of Administrative sci-ences. 2008. Vol. 74(3). P. 351-371.
18. Fan Y., Zhang Z. Yue Q. E-Government, Transparence and Anti-Corruption. How Can E-Government Reduce Corruption Effectively in China? // 2009 International Conference
of E-Commerce and E-Government. P. 112-115.
19. He Z. Corruption and Anti-Corruption in Reform China // Communist and Post-Communist Studies. 2000. Vol. 33. P. 243-270.
20. Kluver R. The Architecture of Conrol: a Chinese Strategy for E-Governance // Journal of Public Policy. 2005. Vol. 25, № 1. P. 75-97.
21. Lianjie М., Chung J., Thorson S. E-Government in China: Bringing Economic Development Through Administrative Reform // Government Information Quaterly. 2005. Vol. 22. P. 20-37.
22. Liou K.T. E-Government Development and China's Administrative Reform // International Journal of Public Administration. 2007. Vol. 31(1). P. 76-95.
23. Lisheng D., Chrisntens T., Painter M. A Case Study of China's Administrative Reform: The Importation of Super-Department // The American Review of Public Administration. 2010. Vol. 40, № 2. P. 170-178.
24. Ni Sh., Van Ph. H. High Corruption Income in Ming and Qing China // Journal of Development Economics. 2006. Vol. 81. P. 316-336.
25. Pathak R.D., Belwal R., Singh G., Naz R., Smith R.F.I. Citizens' Perceptions of Corruption and E-Governance in Jordan, Ethiopia and Fiji - the Need for the Marketing Approach // Electronic Government, An International Journal. 2012. Vol. 9, № 3. P. 309-332.
26. SchuknechtC. China's war on corruption: Where is it headed? // UCLA International Institute. 23.04.2014. URL: http://www.international.ucla.edu/institute/article/139065 (дата обращения: 25.06.2014).
27. Schwartz B.I. The World of Thought in Ancient China. Cambridge, Mass. : Harvard University Press, 1985. 490 p.
28. Seifert J.W., Chung J. Using E-Government to Reinforce Government Citizen Relationships: Comparing Government Reform in the United States and China // Social Science Computer Review, 2009. Vol. 27, № 1. P. 3-23.
29. UN Department of Economic and Social Affairs. United Nations E-Government Survey 2012: E-Government for the People [Электронный ресурс]. UN, 2012. 160 p. URL:http://unpan1. un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf (дата обращения: 25.06.2014).
30. UN Development Programme's Asia-Pacific Development Information Programme. Fighting Corruption with E-Government Applications. APDIP e-Note 8. 2006. 4 p. [Электронный ресурс]. URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ un-dpadm/unpan043296.pdf (дата обращения: 25.06.2014).
31. Wedeman A. Double Paradox: Rapid Growth and Rising Corruption in China. Itaca, NY: Cornell Univ. Press, 2012. 272 p.
32. Westney D.E. Imitation and Innovation: The Transfer of Western Organizational Patterns in Meiji Japan. Cambridge, MA : Harvard Univ. Press, 2000. 268 p.
33. White Paper on China's Efforts to Combat Corruption and Build a Clean Government. Beijing, 2010. 24 p. [Электронный ресурс]. URL: http://unpan1.un.org/ intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan043696.pdf (дата обращения: 25.06.2014).
34. Yang Dali L. Remaking the Chinese Leviathan: Market Transition and the Politics of Governance in China. Stanford, CA: Stanford Univ. Press, 2003. 432 p.
35. Zhang Zh., Zhang Z. Applying E-Government Information System for Anti-Corruption Strategy // 2009 International Conference of e-Commerce and E-Government. P. 112-115.
36. Zhang M., Straussman J. Chinese Administrative Reforms with British, American and Japanese Characteristics? // Public Administration and Policy. 2003. Vol. 12, № 2. P. 143-179.
37. Xiao W. Freedom of Infromation Reform in China: Information Flow Analysis // Inter-national Review of Administrative Sciences. 2013. Vol. 79. P. 790-808.
REFERENCES
Abrahamson E. Management Fashion, Academy of Management Review, 1996, vol. 21, no. 1, pp. 254-285.
Bell D.A. Reconciling Socialism and Confucianism: Reviving Tradition in China, Dissent, 2010, vol. 57, no. 1, pp. 91-99.
Benders J., Van Veen K. What's is in Fashion? Interpretative Viability and Management Fashions, Organization, 2001, vol. 8, no. 1, pp. 33-53.
Chongyang W. Etapy i soderzhanie transformatsii apparata gosudarstvennoy vlasti Kitaya, Izv. Ural. gos. un-ta, 2010, no. 2(77), pp. 38-49. (in Russ.).
Christensen T., Lisheng D., Painter M. Administrative Reform in China's Central Government - How Much "Learning from the West"?, International Review of Administrative Sciences, 2008, vol. 74(3), pp. 351-371.
Denisov I. Okhota na tigrov: Bor'ba s chinovnich'ey korruptsiey v Kitae udarila po ekonomike, available at: http://lenta.ru/articles/2014/05/12/chinacorruption/ (accessed 25 June 2014). (in Russ.).
Fan Y., Zhang Z. Yue Q. E-Government, Transparence and Anti-Corruption. How Can E-Government Reduce Corruption Effectively in China?, 2009 International Conference of E-Commerce and E-Government, pp. 112-115.
He Z. Corruption and Anti-Corruption in Reform China, Communist and Post-Communist studies, 2000, vol. 33, pp. 243-270.
Kluver R. The Architecture of Conrol: a Chinese Strategy for E-Governance, Journal of Public Policy, 2005, vol. 25, no. 1, pp. 75-97.
Kuzyk B.N., Titarenko M.L. Kitay—Rossiya 2050: Strategiya samorazvitiya, Moscow, Ros. akad. nauk, 2006, 656 p. (in Russ.).
Lan'kov A.N. Modernizatsiya v Vostochnoy Azii, available at: http://polit.ru/ article/2010/03/11/lankov/ (accessed 25 June 2014). (in Russ.).
Lianjie M., Chung J., Thorson S. E-Government in China: Bringing Economic Development Through Administrative Reform, Government Information Quaterly, 2005, vol. 22, pp. 20-37.
Liou K.T. E-Government Development and China's Administrative Reform, International Journal of Public Administration, 2007, vol. 31(1), pp. 76-95.
Lisheng D., Chrisntens T., Painter M. A Case Study of China's Administrative Reform: The Importation of Super-Department, The American Review of Public Administration, 2010, vol. 40, no. 2, pp. 170-178.
Lukin A.V. O nekotorykh problemakh sravnitel'nykh issledovaniy politicheskikh sistem KNR i SSSR, Sravn. politologiya, 2011, no. 1(3), pp. 3-18. (in Russ.).
Makov V. Isdirali kozhu zhiv'em: o kitayskikh traditsiyakh bor'by s korruptsiey, available at: http://lenta.ru/articles/2013/07/11/corruption/ (accessed 25 June 2014). (in Russ.).
Meliksetov A.V. (ed.) Istoriya Kitaya, Moscow, Izd-vo Mosk. gos. un-ta, 2007, 752 . (in Russ.).
Ni Sh., Van Ph. H. High Corruption Income in Ming and Qing China, Journal of Development Economics, 2006, vol. 81, pp. 316-336.
Pathak R.D., Belwal R., Singh G., Naz R., Smith R.F.I. Citizens' Perceptions of Corruption and E-Governance in Jordan, Ethiopia and Fiji - the Need for the Marketing Approach, Electronic Government, An International Journal, 2012, vol. 9, no. 3, pp. 309-332.
Pogorelov R. Bor'ba s korruptsiey vKitae: istinnyeprichiny i tseli, available at: http:// ru.journal-neo.org/2014/06/23/rus-bor-ba-s-korruptsiej-v-kitae-istinny-e-prichiny-i-tseli/ (accessed 25 June 2014). (in Russ.).
Rybakov V.M. Tanskaya byurokratiya. Ch. 1. Genezis i struktura, St. Petersburg, Peterburg. vostokovedenie, 2009, 512 p. (in Russ.).
Schuknecht C. China's war on corruption: Where is it headed?, available at: http:// www.international.ucla.edu/institute/article/139065 (accessed 25 June 2014).
Schwartz B.I. The World of Thought in Ancient China, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1985, 490 p.
Seifert J.W., Chung J. Using E-Government to Reinforce Government Citizen Relationships: Comparing Government Reform in the United States and China, Social Science Computer Review, 2009, vol. 27, no. 1, pp. 3-23.
Trakhtenberg A.D. Elektronnoe pravitel'stvo: sostoitsya li «izobretenie gosudarstva zanovo»?, Nauch. ezhegodnikIn-tafilosofii i prava Ural. otd-niya Ros. akad. nauk, 2012, iss. 12, pp. 285-297. (in Russ.).
Tri novykh momenta v kontseptsii bor'by s korruptsiey u Si Tszinpina, available at: http://russian.china.org.cn/exclusive/txt/2013-01/28/content_27815521.htm (accessed 25 June 2014). (in Russ.).
UN Department of Economic and Social Affairs. United Nations E-Government Survey 2012: E-Government for the People. UN, 2012, 160 p., available at: http://unpan1.un.org/ intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf (accessed 25 June 2014).
UN Development Programme's Asia-Pacific Development Information Programme. Fighting Corruption with E-Government Applications. APDIP e-Note 8, 2006, 4 p., available at: http://unpan1. un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan043296.pdf (accessed 25 June 2014).
Vasil'ev L.S. Istoriya religiy Vostoka, Moscow, Kn. dom «Universitet», 2004, 704 p. (in Russ.).
Vorob'ev M.V. Yaponiya v III—VII vekakh, Moscow, Nauka, 1980, 44 p. (in Russ.).
Wedeman A. Double Paradox: Rapid Growth and Rising Corruption in China. Itaca, NY, Cornell Univ. Press, 2012, 272 p.
Westney D.E. Imitation and Innovation: The Transfer of Western Organizational Patterns in Meiji Japan. Cambridge, MA, Harvard Univ. Press, 2000, 268 p.
White Paper on China's Efforts to Combat Corruption and Build a Clean Government, Beijing, 2010, 24 p., available at: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ apcity/unpan043696.pdf (accessed 25 June 2014).
Xiao W. Freedom of Infromation Reform in China: Information Flow Analysis, International Review of Administrative Sciences, 2013, vol. 79, pp. 790-808.
Yang Dali L. Remaking the Chinese Leviathan: Market Transition and the Politics of Governance in China, Stanford, CA, Stanford Univ. Press, 2003, 432 p.
Zhang M., Straussman J. Chinese Administrative Reforms with British, American and Japanese Characteristics?, Public Administration and Policy, 2003, vol. 12, no. 2, pp. 143-179.
Zhang Zh., Zhang Z. Applying E-Government Information System for Anti-Corruption Strategy, 2009 International Conference of e-Commerce and E-Government, pp. 112-115.
Elena G. Dyakova, Doctor of Political Sciences, leading researcher, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Ekaterinburg. E-mail: [email protected]
E-GOVERNMENT AS INSTRUMENT OF COMBATING CORRUPTION: PRAGMATIC APPROACH (CHINESE EXPERIENCE)
Abstract: The article analyzes the ideological expectations and practical recommendations aimed at the use of information technology for the fight against corruption. The article is based on the Chinese experience of e-government implementation, and it shows some features of the technology transfer in the conditions of strong local adminis-trative tradition. The author proves the pragmatic nature of the adoption of international ideological constructs and practical recipes. Particular attention is given to the principle: "Cross the river by feeling the stones" (i.e., the gradual implementation of fashionable administrative technologies on the pilot regions). The main objective of the ICT imple-mentation in public administration is to strengthen central government supervision over regional and local authorities for curbing corruption and maintaining sustainable eco-nomic development. At the same time, the government develops e-participation mecha-nism to provide limited control of corruption from the bottom.
Keywords: e-government, fight against corruption, administrative tradition, cross-cultural generalized adoption.
