CC BY
19Экспертная оценка внедрения НДТ: говорить нельзя молчать
О.В. ГРЕВЦОВ, начальник отдела стандартизации, методологии и оценки НДТ (e-mail: o.grevcov@eipc.center) М.А. ВОЛОСАТОВА (e-mail: m.volosatova@eipc.center) Р.В. СТАРШИНОВ (e-mail: r.starshinov@eipc.center) ФГАУ «НИИ «ЦЭПП»
Введение
Указом от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» Президент РФ установил правительству ряд стратегических задач в части реализации целей национальных проектов (программ), охватывающих научно-технологическое, экологическое, социально-экономическое и другие направления развития страны.
Так как в последнее время внимание властей государства было сосредоточено в основном на внешних вызовах и способах противостоять им, издание указа, в котором в качестве главной задачи определено достижение экономического роста России, — огромный шаг вперёд.
В чём замысел? Заметим, что принятые за последние пять лет нормативные правовые акты Правительства РФ ориентированы на ускорение технологического развития и научного потенциала страны, создание в отраслях экономики высокопроизводительного экспортно-ориентированного сектора, развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного высококвалифицированными кадрами.
Вступление в силу в 2015 г. Федерального закона № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» стало необходимым условием обеспечения перехода основных отраслей промышленности на новые принципы регулирования с отказом от использования устаревших
и неэффективных технологий и созданием условий для внедрения современных технологий на основе применения наилучших доступных технологий (далее — НДТ). В развитие названного закона в промышленной политике, сфере охраны природы, энергосбережения и энергоэффективности был принят ряд правительственных постановлений и распоряжений123, создано Бюро наилучших доступных технологий4 и разработан комплекс национальных стандартов серии «Наилучшие доступные технологии».
В 2017 г. завершился один из этапов перехода к государственному регулированию на основе НДТ: разработано и утверждено более 50 информационно-технических справочников ИТС НДТ, в которых содержатся описание основных технологических процессов, характерных для реальных секторов экономики; технологические показатели НДТ; перечень технологий, отнесённых к НДТ, а также перспективные технологии, определяющие вектор (направление) развития производства.
Следующим шагом в обеспечении перехода на новую систему регулирования на основе НДТ должна стать проработка вопросов правоприменения ИТС НДТ: решение задач по объективной оценке
1 Распоряжение Правительства РФ от 31 октября 2014 г. № 2178-р.
2 Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2014 г. № 1458.
3 Распоряжение Правительства РФ от 24 декабря 2014 г. № 2674-р.
4 Постановление Правительства РФ
от 28 декабря 2016 г. № 1508.
технологических процессов, технических устройств, оборудования на соответствие требованиям НДТ, в том числе — при осуществлении Минпромторгом России мер государственной поддержки и рассмотрении инвестиционных проектов, направленных на разработку новой высокотехнологичной продукции, техническое перевооружение и создание конкурентоспособных производств на базе НДТ.
В последующем возникает задача соблюдения требований НДТ и их оценки на этапе одобрения проектов программ повышения экологической эффективности (ППЭЭ) Межведомственной комиссией по рассмотрению программ повышения экологической эффективности5.
Кто выступит в роли «оценщика» и что станет предметом оценки? Какие правила оценки будут установлены и кем? Что произойдёт в случае, если результат оценки окажется неудовлетворительным? Ответов на эти вопросы на сегодняшний день нет. Однако существует убеждённость, что в Российской Федерации должны быть сформированы экспертные отраслевые и межотраслевые советы НДТ, объединённые в экспертное сообщество НДТ, целью которого станет обеспечение объективной оценки экологической результативности и ресурсоэффек-тивности предприятий, технологических процессов, оборудования, технических способов и методов на предмет выполнения (соблюдения) требований НДТ.
5 Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2015 г. № 999.
Общие принципы построения
системы экспертной оценки НДТ
Решение о создании в Российской Федерации системы экспертной оценки НДТ берёт своё начало ещё с 2014 г., когда был утверждён Комплекс мер, направленных на отказ от использования устаревших и неэффективных технологий, переход на принципы НДТ и внедрение современных технологий6.
На тот момент регулирование на основе НДТ только выстраивалось. По мере формирования идеологии перехода на НДТ появлялось понимание того, каким образом будет осуществляться технологическое нормирование на основе технологических показателей НДТ и, соответственно, каким образом будет формироваться система экспертной оценки НДТ и организовываться взаимодействие её участников.
Основываясь на логической цепочке построения, необходимо дать ответ на первый вопрос: «Кто?». Выше мы говорили, что основные задачи, которые призвана решить экспертная оценка НДТ с помощью экспертного сообщества — это помощь предприятиям на этапе одобрения проектов ППЭЭ Межведомственной комиссией по рассмотрению программ повышения экологической эффективности (МВК)7, а также при принятии решений уполномоченным органом исполнительной власти об оказании государственной поддержки промышленности, чьё действие направлено на разработку новой высокотехнологичной продукции, техническое перевооружение и создание конкурентоспособных производств на базе НДТ.
Кроме того, это целиком полномочия Министерства промышленности и торговли РФ в рамках исполнения государственной функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного
6 Распоряжение Правительства РФ от 19 марта 2014 г. № 398-р.
7 Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2015 г. № 999.
и оборонно-промышленного комплексов, в области развития авиационной техники, технического регулирования и обеспечения единства измерений, науки и техники в интересах обороны и безопасности государства, внешней и внутренней торговли. Значит, система экспертной оценки НДТ вполне может стать коллегиальным органом Минпром-торга России и быть создана, например, на функциональной основе на базе Бюро наилучших доступных технологий (Бюро НДТ) — органа, в чьи задачи входит осуществление информационно-аналитического обеспечения внедрения наилучших доступных технологий8.
Исходя из поставленных перед системой экспертной оценки НДТ целей, её участниками, помимо Минпромторга России и Бюро НДТ, должны стать:
— Фонд развития промышленности (ФРП)9 — учреждение в организационно-правовой форме фонда, созданное в целях обеспечения финансовой поддержки проектов субъектов деятельности в сфере промышленности, направленных на разработку новой высокотехнологичной продукции, техническое перевооружение и создание конкурентоспособных производств на базе НДТ;
— МВК — коллегиальный орган по рассмотрению и одобрению проектов ППЭЭ до утверждения их юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями10;
— заявители — субъекты деятельности в сфере промышленности, субъекты электроэнергетики, сельскохозяйственные товаропроизводители, субъекты предпринимательской деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства (производители технологий, продавцы,
8 Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2016 г. № 1508.
9 Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации».
10 Постановление Правительства РФ от
21 сентября 2015 г. № 999.
потребители технологий), разработавшие проекты ППЭЭ либо обратившиеся в Минпромторг России для принятия решений об оказании государственной поддержки и (или) подавшие в ФРП заявки, направленные на разработку новой высокотехнологичной продукции, техническое перевооружение и создание конкурентоспособных производств на базе НДТ;
— заинтересованные стороны — федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, в том числе органы государственного, регионального контроля (надзора) и муниципального контроля (надзора), государственные корпорации, негосударственные и общественные организации, профессиональные союзы и ассоциации, образовательные учреждения, научно-исследовательские институты и консультационные компании.
Определившись с участниками, следует задать очередной вопрос: «Что?». Что будет являться предметом оценки? Известно, что НДТ применимо к хозяйственной и (или) иной деятельности, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду11.
Исходя из этого с учётом критериев, установленных государством12, предметом оценки станут технологические процессы, оборудование, технические способы и методы, применяемые при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, которому присвоена I либо II категория при его постановке на государственный учёт объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 24 декабря
11 Распоряжение Правительства РФ от 24 декабря 2014 г. № 2674-р
12 Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2015 г. № 1029.
№ 9 • 2018 САХАР 45
2014 г. № 2674-р об утверждении Перечня областей применения наилучших доступных технологий.
Выяснив, кто выступит создателем системы экспертной оценки НДТ, кто станет её участником и что будет подлежать оценке, следует понять — кем и как должна проводиться оценка?
Эти, как и предшествующие, вопросы надлежит решить на правительственном уровне. Необходимо разработать порядок функционирования системы оценки НДТ, определить критерии, по которым будет осуществляться оценка, найти политически правильные решения по финансированию процесса.
Пока же следует признать, что оценку должны осуществлять специалисты, не понаслышке знающие, что такое НДТ, и способные квалифицированно в возможно краткие сроки дать грамотное заключение по рассматриваемому предмету оценки — эксперты НДТ. Их основные функции — обеспечение поддержки МВК путём анализа включённых в проекты ППЭЭ перечней мероприятий по реконструкции, техническому перевооружению объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на предмет выполнения требований НДТ и достижимости в результате реализации ППЭЭ технологических нормативов, рассчитанных на основании отраслевых технологических показателей НДТ, а также экспертное сопровождение принятия обоснованных решений в части государственной поддержки проектов, направленных на разработку новой высокотехнологичной продукции, техническое перевооружение и создание конкурентоспособных производств на базе НДТ.
Экспертное сообщество по НДТ следует формировать внутри образуемой системы оценки НДТ. Это могут быть лица, привлекаемые Бюро НДТ для проведения экспертной оценки либо постоянный контингент компетентных специалистов. При этом нужно выстроить чёткие правила отбора экспертов НДТ: как
и система экспертной оценки, критерии «возведения» специалистов в ранг экспертов НДТ должны быть открытыми и общедоступными.
И наверное, последний вопрос: «Когда?».
Уже в 2019—2022 гг. комплексные экологические разрешения (КЭР) должны будут получить 300 объектов I категории13. Далеко не все из них при подаче заявки на получение КЭР будут соответствовать НДТ. Согласно законодательству14, при невозможности соблюдения технологических нормативов, нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), к заявке на КЭР должен быть приложен проект ППЭЭ, одобренный МВК. А к 1 января 2025 г., предприятий, обратившихся за получением КЭР в уполномоченный орган федеральной власти, будет уже в десятки раз больше. Сколько из них обратятся в МВК за одобрением ППЭЭ?
Поэтому уже сейчас необходимо решить, каким образом должна функционировать система экспертной оценки НДТ, проработав порядок и правила объективной оценки экологической результативности и ресурсоэффективности предприятий в части применения НДТ и достижения технологических нормативов, рассчитанных на основании отраслевых технологических показателей НДТ.
Заключение
Подводя итог сказанному, хотелось бы подчеркнуть, что решение задач модернизации производства с использованием НДТ — не прихоть государственных чиновников и не выстраивание очередной ловушки для «выкачивания» денег контрольно-надзорными органами.
13 Приказ Минприроды России от 18 апреля 2018 г. № 154.
14 Федеральный закон от 31 декабря
2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации».
Концепция наилучших доступных технологий была введена в законодательство Европейского сообщества ещё в 1984 г.15 и предусматривала, что государства — члены Европейского союза должны проводить политику поэтапного перевода заводов, относящихся к категориям, на принципы НДТ. А принятая в 2011 г. Директива 2010/75/Еи Европейского парламента и Совета ЕС «О промышленных эмиссиях (IED)» стала основным инструментом регулирования эмиссий загрязняющих веществ от промышленных установок в Европейском союзе. Это отразилось не только на повышении конкурентоспособности европейских производств, но и снизило негативное воздействие промышленности на окружающую среду, а также стимулировало разработку стратегии и механизмов различных регулирующих мер по снижению экологического риска.
Переход Российской Федерации к государственному регулированию на основе НДТ позволит не только создать открытую и прозрачную систему регулирования, стимулирующую основные отрасли промышленности использовать новейшие ресурсо- и энергосберегающие технологии с учётом технологических, экономических и социальных особенностей, но и обеспечит качественно новый подход в обеспечении деятельности отечественных товаропроизводителей и повышении их конкурентоспособности на мировом рынке.
Система оценки НДТ станет инструментом сравнительного анализа (сопоставления) экологической и энергетической эффективности предприятий, технологических процессов, оборудования, технических способов и методов с требованиями НДТ, их отраслевых и региональных особенностей и обеспечит единый подход к решению взаимосвязанных задач перехода на «технологическое» регулирование в Российской Федерации.
15 Директива Совета 84/360/ЕЭС.
