CC BY
25
4. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО; НАЛОГОВОЕ ПРАВО; БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.04)
4.1. ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ
АНАЛИЗ ПРЕДПОСЫЛОК СОЗДАНИЯ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ
Зембатов Марат Русланович, канд. экон. наук. Должность: руководитель. Место работы: Научно-исследовательский финансовый институт Минфина России. Подразделение: Центр экономико-правового анализа. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье представлен краткий обзор основных этапов становления взглядов экономистов на возможности и ограничения правового регулирования экономики с точки зрения экономико-правового анализа. Проведенный анализ позволил сформулировать перспективный подход к развитию механизмов взаимодействия экономики и права, в частности, в направлении совершенствования регулятивных механизмов, в особенности оценки регулирующего воздействия. Рассмотренные примеры теоретического осмысления вмешательства государства в экономику, начиная с периода становления капиталистических отношений и до настоящего времени, представлены как предпосылки формирования универсального инструмента установления целесообразности вмешательства государства в экономическую действительность, а именно, оценки регулирующего воздействия.
Ключевые слова: экономико-правовой анализ, оценка регулирующего воздействия, государственное регулирование экономики.
ECONOMIC AND LEGAL ANALYSIS OF REGULATORY IMPACT ASSESSMENT SYSTEM CREATION BACKGROUND
Zembatov Marat Ruslanovich, PhD in Economics. Position: Head. Place of employment: Scientific research financial institute of Ministry of Finance of Russia. Department: Economic and legal analysis center. E-mail: [email protected]
Annotation: In this article an attempt is made to provide a brief overview of the main stages in the formation of economists' views on the possibilities and limitations of the legal regulation of the economy from the point of view of economic and legal analysis. This analysis could be used to formulate a forward-looking approach to the development of mechanisms for interaction between the economy and law, in particular, in the direction of improving regulatory mechanisms, regarding the regulatory impact assessments. The considered examples of theoretical interpretation of state intervention in the economy, from the period of the formation of capitalist relations to the present days, can be also considered as prerequisites for the formation of a universal instrument for determining the appropriateness of state intervention in economic reality, namely, regulatory impact assessment. Keywords: economic and legal analysis, economic analysis of law, regulatory impact assessment, state regulation of the economy.
Формирование основных известных современной науке правовых систем характеризуется рядом общих черт. Начиная со стадии властного предписания, через стадии религиозных дозволений и запретов, моно-
норм, минуя моноказуальную стадию, оно неизбежно выходит к тому инструментарию, который сегодня принято называть правовым. Общее для всех правовых систем санкционирование нормы государством и обеспечение ее защиты силой его принуждения можно наблюдать в любой известной нам правовой системе.1
Становление европейских правовых систем, к которой относятся и прецедентная, и континентальная правовые семьи, проходило во многом благодаря рецепции норм римского права. В фундаментально корпусе норм римского права - Дигестах Юстиниана -наиболее значимый нормативный правовой акт, закон, определяется как «общее для всех предписание, решение опытных людей, обуздание преступлений ... обещание государства» (0.1.3.1).2 В китайской правовой традиции считается, что урегулирование общественно значимых правоотношений с помощью законов обеспечивает достижение социальной гармонии и благоденствие государству.3
С развитием законодательной техники неразрывно связано приобретение главенствующей роли принципом разделения властей и институциональное укрепление законодательной власти. Само возникновение парламентаризма связано в средневековой Англии напрямую связано с необходимостью государственного урегулирования финансово-экономических вопросов. И первые нормативные правовые акты парламента регулируют фискальную политику.
Развитие капитализма и государственных институтов охраны частной собственности в сфере производительного и финансового капитала в период Нового и Новейшего времени привело к укреплению роли нормативных правовых актов как основного инструмента государственного регулирования экономической жизни. Начинается период развития правовой техники, получивший название «период законодательного пра-ва».4
На фоне масштабной трансформации общественно-экономических отношений индустриальной и постиндустриальной эпох и технологической революции формируется новый подход к правовому регулированию экономических отношений. Этот подход использует научные достижения экономической мысли для корректировки курса правового воздействия на экономику.
К современному этапу экономические отношения в развитых странах приобрели глобальный характер. Разделение труда и система производства стоимостей усложнились таким образом, что любое правоотношение в финансово-экономической сфере неизбежно
1 См.: Леже Р. Великие правовые системы современности: сравнительно-правовой подход / Пер. с фр. Грядов А.В. - М.: Во-лтерс Клувер, 2009,с . 12-17; Мэйн Г.С. Древний закон и обычай: Исследования по истории древнего права / Пер. с англ. Под ред. М.М. Ковалевского. Изд. 3-е. - М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2013, с. 22-27.
2 Дигесты Юстиниана / Перевод с латинского; Отв. ред. Л.Л. Кофанов. Т. I. - М.: Статут, 2002, с. 107.
3 См.: Книга правителя области Шан / пер. с китайского, вступительная статья, комментарии и послесловие Л.С. Переломова; изд. 2-е, дополненное; Памятники письменности Востока ХХ. М.: Восточная литература, 1992, с. 157.
4 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы
современности / Пер. с фр. В.А. Туманова. - М.: Международные
отношения, 2009, с. 57-64.
требует урегулирования нормативным правовым актом. Обратной стороной такой урегулированности являются потребность общества в поддержании системы гарантий экономических прав и свобод, обеспечение консолидированного политического контроля за реализацией функции правоохранения и правоприменения, а также создание системы наблюдения за финансово-экономическими последствиями государственного регулирования экономической сферы.
Для реализации целей мониторинга воздействия нормативных правовых актов на экономическую реальность в зарубежных странах появляются формализованные методики оценки государственного регулирования. В силу глобального характера современной экономики эти методики носят межгосударственный характер, а системы национальных законодательств постепенно унифицируются.
Общепризнанной в Европейском Союзе, Великобритании и некоторых других экономически развитых странах является методика прогнозирования финансово-экономических последствий принятия и применения нормативных правовых актов «оценка регулирующего воздействия» (Regulatory Impact Assessment). Анализ результатов использования указанной методики в зарубежных странах позволяет сделать вывод о том, что ее применение способно сократить государственные расходы и иные издержки, возникающие при реализации нормативных правовых актов с плохо продуманными рисками.5
Во многом определивший дальнейшую судьбу практического воплощения принципа разделения властей труд Ш. Монтескье «О духе законов» подробно рассматривает возможности правового регулирования экономических отношений. Так же, как фискальная и монетарная политика, торговля тесно связана с государственным строем: чем более деспотична власть в государстве, тем в меньшей степени развита в таком государстве торговля: «самая торговля противоречит законам деспотизма».6
В эпоху развития капиталистических отношений в Европе проблема возможностей государственного регулирования интересовала не только правоведов, но и экономистов. Современник Ш. Монтескье, английский экономист А. Смит в своем знаменитом труде «Исследование о природе и причинах богатства народов» приводит такой пример государственного вмешательства в экономику. С развитием цехового ремесленного производства возникла угроза перепроизводства и обвала цен на продукцию ремесленников-цеховиков. Для того, чтобы предотвратить рост количества ремесленников предпринимались разные меры, в основном, запретительного характера - запрет держать одному мастеру более одного ученика, установление минимального необходимого срока обучения для ученика у мастера. Такие запреты зачастую носили устный характер. Со временем эти запреты перекочевали в уставы средневековых городов, цеховые уставы и статуты университетов (или, как мы назвали бы их сейчас
5 В системе отечественного законодательства оценка регулирующего воздействия (ОРВ) сегодня определена следующим образом: «совокупность проводимых государственными органами аналитических процедур, направленных на выявление и оценку экономических последствий введения нового или применения существующего государственного регулирования», а целевая установка сформулирована следующим образом: «главная цель ОРВ - соотнести выгоды от принятия решения с издержками бизнеса, которые это решение влечет» (http://regulation.gov.rU/#)
6 Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М.: Государственное издательство политической литературы, 1955, с. 498.
обобщенно - локальные нормативные акты). И лишь в завершение этого процесса, таким запретам был придана законодательная форма - В 1563 г. королева Англии Елизавета издала так называемый «Закон об ученичестве», которым было установлено, «чтобы никто впредь не занимался каким-либо ремеслом, искусством или мастерством, существовавшим в ту пору в Англии, не пробыв предварительно по крайней мере семи лет в ученичестве».7 Так социальная норма, регулировавшая общественные отношения узкой группы - ремесленников с течением времени приобретает общегосударственное значение и меняет свой статус, становится нормой права.
Диалектическая логика процесса развития правовых норм, регулирующих экономические отношения такова, что за периодами их зарождения и расцвета неизбежно следует период их обветшания и отказа от них. Такая диалектика развития регулирующих экономическую сферу правовых норм является неизбежным следствие вторичности этих норм по отношению к регулируемому ими виду экономических отношений. Именно новый вид экономических отношений, возникающий с развитием производительных сил, порождает необходимость законодательного регулирования, вызывает к жизни норму права.8 Так же происходит и отмирание нормы права - исчезает регулируемый им вид экономических отношений и отпадает необходимость в соответствующей норме права. Так случилось и с «Законом об ученичестве» - в 1814 г. с появлением законов, регулирующих труд рабочих на фабриках и в работных домах он был отменен.
Адам Смит приводит интересный пример правового влияния на экономику. Рассматривая динамику цен на хлеб в XIV в. в Англии А. Смит находит причину удорожания хлеба в инфляции - удешевлении серебра, а причину последнего - в постоянно растущих требованиях рабочих и слуг о повышении им заработной платы. В результате ряда таких повышений создалась ситуация, в которой для обуздания инфляции королем Эдуардом III был издан так называемый «Статут о рабочих» - закрепленный в законодательной форме запрет увеличения довольствия рабочим выше того, которое они имели в 20-й год его правления и четыре предшествующих года (статут был издан в 1350 г., т.е. в 25-й год его правления).9
Создателем оригинальной концепции государственного регулирования экономики был английский ученый Т. Мальтус. В отличие от современных ему экономистов и правоведов, в своем труде «Опыт о законе народонаселения» (1798 г.) он уделил основное внимание необходимости ограничения числа живущих на земле людей, обосновывая такую необходимость конечностью ресурсов земли. «Предупреждение избытка населения» по Т. Мальтусу является главным условием успешной борьбы с нищетой, предотвращения войн и прекращения страданий большей части человечества - беднейших его слоев10.
Наиболее близким к современности из ставших классическими и наиболее плодотворно повлиявшим на развитие экономических отношений во всем мире
7 Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. Т.1 М.: ОГИЗ - СОЦЭКГИЗ, 1935, с. 108-109.
8 Давид Р., Жоффре-Спинози К. там же, с. 59.
9 Смит А., там же, с. 158-159.
10 Мальтус Т. Р. Опыт закона о народонаселении / В кн.: Антология экономической классики. В 2-х томах. Т. 2 Предисловие,
составление И. А. Столярова. - М.: «ЭКОНОВ», 1992, С. 5-136., С. 53.
взглядом на роль государственно-правовых методов воздействия на экономику является теория американского ученого-экономиста Джона Мейнарда Кейнса. В своем знаменитом исследовании «Общая теория занятости, процента и денег» он представил обобщенный взгляд на то, как именно, с помощью регулирования процентных ставок государство может влиять на рыночные отношения.11
Арсенал существовавших в исторически обозримую эпоху докапиталистических отношений и у период индустриального капитализма методов воздействия права на экономику ограничен - регулирование цен, стоимости рабочей силы, объемов спроса и предложения, а также нормы процента. Все правовые пути воздействия на экономику формируются сперва как внеправо-вые (чисто экономические, социальные, религиозные и другие нормы) и лишь впоследствии обретают форму, свойственную норме права. И только с выходом индустриальной эпохи на рубежи очередной технологической революции становится очевидной явная недостаточность этих методов.
Определивший облик современного мира информационный технологический прорыв рубежа тысячелетий имеет свою предысторию. Лишь частично эта предыстория может быть описана законом Мура и исключительно технологическими причинами. При более глубоком анализе становится очевидным, что технологические причины взрывного развития информационных технологий, которые привели к созданию облика экономики будущего (включая, глобализацию экономики, электронные деньги, технологии блокчейн и оборот криптовалют) во многом обусловлены причинами сугубо экономическими.
Так, фактический отказ США от основополагающих принципов регулирования валютного оборота и ценообразования, принятых в рамках Бреттон-Вудской системы, повлек за собой необходимость модернизации экономики. Ответом на этот вызов стало развитие компьютерных технологий, которое уже немногим более, чем через один генерационный период привело к четкому осознанию необратимости экономических перемен, вызванных к жизни глобализацией и цифровой революцией.
В таких условиях ускорения экономики необходимость разработки нового теоретического аппарата, развивающего положения экономической теории индустриальной эпохи, но описывающего экономико-правовые взаимодействия с новой технологически обусловленной точки зрения, стала очевидной.
Исходя из принципа разделения властей, положенного в основу современной цивилизационной модели государственности, экономическая теория и юридическая техника признали неизбежность государственного участия в регулировании экономической жизни посредством создания нормативных правовых актов. Такое регулирования исходит из заложенного Иеремией Бентамом и Вильфредо Парето теоретического фундамента. Тезис И. Бентама о регулировании государством экономики как необходимости выбора минимально возможного «зла» («всякий закон есть зло, потому что всякий закон есть нарушение свободы; ... надо принять во внимание две вещи: зло преступления и зло закона - вред болезни и вред лекарства»), с одной стороны, и тезис В. Парето о росте всеобщего
11 Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег / В кн.: Антология экономической классики. В 2-х томах. Т. 2 Предисловие, составление И. А. Столярова. - М.: «ЭКОНОВ», 1992. -486 с., С. 245-249.
благосостояния общества при росте благосостояния отдельных его членов, с другой стороны, обусловили современное направление развития экономико-правового анализа (или экономического анализа пра-ва)12 вообще и анализа оценки воздействия государственного регулирования экономики посредством издания нормативных правовых актов, в частности.
Анализу воздействия нормативного регулирования на экономическую сферу общественной жизни отведено большое место в трудах А. Смита, И. Бентама, Т. Мальтуса, В. Парето, Т. Гоббса и Д. Юма. Глубокий и подробный исторический анализ становления доктрины экономико-правового анализа в контексте развития западной научно-экономической мысли приведен в современной работе Д. Лейцеля.13 Наблюдая развитие теорий, описывающих взаимодействие правовой и экономической реальности, ученые-экономисты и правоведы второй половины ХХ в пришли к выводу о возможности формулирования качественных и количественных зависимостей показателей экономической жизни общества от уровня правовой урегулированно-сти различных экономически значимых правоотношений и институтов.
Общим итогом этих классических исследований стало понимание того факта, что нормативное регулирование экономики должно быть ориентировано на достижение такого равновесного состояния экономики, при котором минимально возможные регулятивные воздействия права на экономику должны служить достижению общественного блага и позволять быстро и безболезненно адаптировать нормативную базу к потребностям развивающихся производственных отношений.
Такое понимание целей и методов взаимодействия экономики и права стало отправной точкой в современных исследованиях регулирующего воздействия. На современном этапе анализа исследований правовой природы нормативного регулирования экономики нельзя обойти вниманием фундаментальные работы Рональда Коуза,14 Гэри Беккера15 и Ричарда Познера.16
Отдельно необходимо отметить такое направление в современно экономической науке, как неоинституцио-нализм. Основные концептуальные подходы неоинсти-туционализма сформулированы в теории «порядков доступа», предложенной Д. Нортом.17
Эти работы стали основой современного правопони-мания западных научных школ и доктринальных подходов, выработавших практически значимые и научно обоснованные взгляды на роль государственного нор-
12 Вопрос о терминологической дифференциации двух доктринальных подходов (экономический анализ права vs экономико-правовой анализ) до сих пор не получил должного освещения в отечественной научной литературе и продолжает оставаться актуальным направлением исследований взаимного влияния экономики и права.
13 См.: Лейцель Д. Принципы права и экономики. Руководство для любознательных / пер. с англ. И. Кушнаревой под науч. ред. М. Одинцовой. - М.: Изд-во Института Гайдара, 2017.
14 Coase R. The Nature of the Firm // Economica, Vol. 4, No. 16, November 1937 pp. 386-405.
15 Becker G.S. A Theory of Social Interactions (Working Papers of National Bureau of Economic Research, vol. 42, NY, 1974) // http://www.nber.org/papers/w0042.pdf.
См.: Познер Р.А. Экономический анализ права. В 2-х тт. / пер. с англ. под ред. В.Л. Тамбовцева. - СПб.: «Экономическая школа», 2004.
17 См.: Норт Д., Уоллис Д., Вайнгаст Б. Насилие и социальные порядки. Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества / пер. с англ. Д. Узланера, М. Маркова, Д. Раскова, А. Расковой. М.: Изд. Института Гайдара, 2011.
мативного регулирования экономики и перспективы планирования и оценки регулятивного воздействия.
Теоретические основы регулирования экономики, разработанные в указанных трудах, предполагают существование двух возможных путей воздействия на экономику: «предполагаемая общим правом система частного обеспечения соблюдения прав» и «административная система прямого государственного контро-ля».18 В таком противопоставлении сказался, безусловно, уже частично утративший к концу ХХ в. свою актуальность спор между сторонниками принципа «laissez faire», с одной стороны, и сторонниками прямого государственного регулирования на основе планирования.
Вместе с тем, нельзя не отметить, что регулирование экономической фактуры с помощью нормативных правовых актов является наиболее взвешенным, демократичных и обоснованным способом государственного регулятивного воздействия на экономику. Такое регулирование основано на принципе разделения властей и на обеспечении консолидированного политического контроля за реализацией властных полномочий государства в экономической сфере. Кроме того, обязательной отличительной чертой такого регулирования является наличие обратной связи, позволяющей корректировать воздействие нормативных актов на экономические отношения на основе результатов анализа эффектов его применения.
Ключевым тезисом, положенным в основу такого анализа, является сформулированное Р. Познером правило: «Регулирование работает наилучшим образом, когда можно посредством вложения четко определенных ресурсов ... получить весомые и оправданные с точки зрения издержек результаты».19 Именно такой подход к правовому регулированию экономической жизни позволит выработать эффективные инструменты поддержания социально-экономического равновесия, как отвечающего интересам развития общества, так и обеспечивающего устойчивый экономический рост.
Список литературы:
1. Becker G.S. A Theory of Social Interactions (Working Papers of National Bureau of Economic Research, vol. 42, NY, 1974) // http://www.nber.org/papers/w0042.pdf.
2. Coase R. The Nature of the Firm // Economica, Vol. 4, No. 16, November 1937 pp. 386-405.
3. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности / Пер. с фр. В.А. Туманова. - М.: Международные отношения, 2009.
4. Дигесты Юстиниана / Перевод с латинского; Отв. ред. Л.Л. Кофанов. Т. I. - М.: Статут, 2002.
5. Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег / В кн.: Антология экономической классики. В 2-х томах. Т. 2 Предисловие, составление И. А. Столярова. - М.: «ЭКОНОВ», 1992.
6. Книга правителя области Шан / пер. с китайского, вступительная статья, комментарии и послесловие Л.С. Переломова; изд. 2-е, дополненное; Памятники письменности Востока ХХ. М.: Восточная литература, 1992.
7. Леже Р. Великие правовые системы современности: сравнительно-правовой подход / Пер. с фр. Гря-дов А.В. - М.: Волтерс Клувер, 2009,с . 12-17; Мэйн Г.С. Древний закон и обычай: Исследования по истории древнего права / Пер. с англ. Под ред. М.М. Ковалевского. Изд. 3-е. - М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2013.
8. Лейцель Д. Принципы права и экономики. Руководство для любознательных / пер. с англ. И. Кушнаре-вой под науч. ред. М. Одинцовой. - М.: Изд-во Института Гайдара, 2017.
9. Мальтус Т. Р. Опыт закона о народонаселении / В кн.: Антология экономической классики. В 2-х томах. Т. 2 Предисловие, составление И. А. Столярова. - М.: «ЭКОНОВ», 1992.
10. Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М.: Государственное издательство политической литературы, 1955.
11. Норт Д., Уоллис Д., Вайнгаст Б. Насилие и социальные порядки. Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества / пер. с англ. Д. Узланера, М. Маркова, Д. Раскова, А. Расковой. М.: Изд. Института Гайдара, 2011.
12. Познер Р.А. Экономический анализ права. В 2-х тт. / пер. с англ. под ред. В.Л. Тамбовцева. - СПб.: «Экономическая школа», 2004.
13. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. Т.1 М.: ОГИЗ - СОЦЭКГИЗ, 1935.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 84%
18 Познер Р.А. Экономический анализ права. В 2-х тт. / пер. с англ. под ред. В.Л. Тамбовцева. - СПб.: «Экономическая школа», 2004, Т. 1 с. 495.
19 Познер Р.А., там же, с. 498.
