CC BY
39
Экономический механизм управления водным фондом в рыночных условиях1
К.В. Кратистов
ведущий специалист общества с ограниченной ответственностью «Независимая оценочная компания «Акция»
В соответствии со статьей 1 Водного кодекса Российской Федерации «водный фонд - совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации...». Реализация государственной стратегии использования, восстановления и охраны водных объектов России в условиях рыночной экономики объективно предполагает создание адекватной системы оценки стоимости прав пользования водными объектами и построение эффективного механизма экономических отношений между собственником водного фонда (государством) и водопользователями, обеспечивающего объективные предпосылки финансирования охраны и восстановления водного фонда в необходимых и достаточных масштабах. В связи с этим весьма актуальным представляется исследование вопросов совершенствования структуры и основных элементов механизма этих экономических отношений при адекватном учете их рентной составляющей, отражающей доход собственника водного фонда и направленных на эффективное восстановление и охрану водного фонда как элемента национального богатства страны и создание условий для развития самофинансирования водного сектора.
Особенностью использования водного фонда является доминирующая государственная собственность (на федеральном уровне и уровне субъекта Федерации) этого фонда. В муниципальной собственности и собственности физических и юридических лиц находятся лишь обособленные водные объекты (замкнутые водоемы), которые составляют незначительную часть водного фонда. Исходя из этого имущественные от-
ношения в сфере водного фонда объективно предопределяются монополией государственной собственности на него. В то же время «улучшения» водных объектов (различного рода водохозяйственные сооружения) находятся в собственности водохозяйственных предприятий различных отраслей народного хозяйства, формирующих водохозяйственный комплекс.
В настоящее время основу комплекса составляют 65 тысяч объектов гидротехнического назначения, 36 тысяч водозаборных и сбросных сооружений, 29 тысяч водохранилищ, прудов, накопителей жидких отходов с напорными гидротехническими сооружениями. Для защиты населенных пунктов, объектов экономики и сельскохозяйственных угодий в стране функционирует около 10 тыс. км защитных сооружений - водооградительных дамб и обволований с системами дренажа, насосными станциями, аварийными водовыпусками. Стоимость основного капитала водохозяйственного комплекса оценивается в 350 млрд рублей (в ценах 2001 года), в том числе находящихся на балансе организаций, подведомственных Министерству природных ресурсов Российской Федерации, - 6 млрд рублей (1,7 процента), жилищно-коммунальному хозяйству - 70 млрд рублей (20 процентов), промышленным предприятиям (без гидроэнергетики) - 95 млрд рублей (27,2 процента), гидроэнергетике - 51 млрд рублей (14,6 процента), сельскому хозяйству - 101 млрд рублей (28,8 процента), речному транспорту - 20 млрд рублей (5, 7 процента), рыбному хозяйству - 7 млрд рублей (2,0 процента). При этом значительную часть основного капитала водохозяйственного комплекса
1 Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект № 01-02-00072а.
составляют система территориального перераспределения стока (41 процент), гидроузлы и гидросооружения для регулирования стока рек (25 процентов), система и сооружения для водообеспечения орошаемого земледелия и сельскохозяйственного водоснабжения (13 процентов). Для межбас-сейнового перераспределения стока рек используются 27 крупных водохозяйственных систем комплексного использования водных ресурсов протяженностью 3 тыс. км, забирающие 17 км3 воды в год2. По мнению специалистов, существующая структура основного капитала водохозяйственного комплекса не является оптимальной, поскольку стоимость сооружений, защищающих от вредного воздействия вод, составляет 3 процента при необходимой доле в 10-15 процентов. Недостаточность защитных мер приводит к увеличению ежегодных ущербов от паводков и наводнений, берего-обрушений и оползней.
Многоотраслевой характер структуры водохозяйственного комплекса дополняется разнообразием форм собственности его основного капитала. Все это усложняет управление водным фондом, в основном являющимся собственностью государства. В связи с этим существенно возрастает роль государства в реализации функций (механизма) экономического регулирования водопользования, основанных на рыночных отношениях между собственником водного фонда и водопользователями в режиме формирования и функционирования водного рынка.
Водный рынок следует рассматривать как совокупность экономических отношений приобретения, прекращения прав и текущего возмездного пользования водными объектами между собственником (государством) водного фонда, водопользователями и другими участниками (субъектами) водных отношений, основой формирования и функционирования которых является эффективное распоряжение и управление этим фондом при реализации рентного
принципа возмездного пользования водными объектами. В силу природных особенностей формирования и использования водных ресурсов в территориальном аспекте водный рынок ограничен определенной территорией в рамках гидрографических границ поверхностного водного объекта или части водного объекта. Одним из основных признаков регионального водного рынка должна стать его регулируемость, основанная на рыночных отношениях участников рынка и системе государственной регламентации (воздействий). Объективной предпосылкой формирования регулируемого регионального водного рынка является то, что основным контрагентом этого рынка выступает представитель собственника водного фонда (уполномоченная государственная структура), отражающий государственные (общественные) интересы в эффективном управлении этим фондом. В связи с этим рыночные отношения между всеми участниками этого рынка относительно процедуры установления уровня платы за приобретение, прекращения прав и текущее пользование водными объектами должны регулироваться и утверждаться соответствующими государственными органами (на федеральном и региональном уровнях). В свою очередь, региональный водный рынок также является организованным. Организованность водного рынка можно определить следующими основными свойствами:
1) состав участников этого рынка является условно постоянным, а режим водопользования - прогнозируемым и предсказуемым;
2) организация торгов регламентируется временными рамками и определенной периодичностью;
3) предложение и спрос на водном рынке регламентируется соответствующим перечнем стоимостных и водохозяйственных параметров пользования водным объектом;
4) эффективность и бесконфликтность согласования рыночных отношений между
2 Концепция совершенствования и развития системы государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом Российской Федерации. М.: Министерство природных ресурсов Российской Федерации, 2002.
представителем собственника водного объекта и водопользователями на водном рынке обеспечивается в соответствии с российским законодательством проведением независимой оценки стоимостных параметров прав пользования водным объектом как основы реализации транспорентных торгов и заключения соответствующих договоров.
Функционирование регионального водного рынка должно базироваться на системе платежей и финансовых потоков, связанных с пользованием водными объектами. Вне зависимости от статуса водопользователя (инвестор-пользователь, арендатор или пользователь водного объекта) его плата (взнос) за пользование водным объектом должна включать следующие взаимосвязанные платежи:
• паушальный платеж - плата за выкуп права пользования водным объектом (концессия или аренда);
• роялти - текущий рентовый платеж и плата (взнос) на восстановление и охрану водных объектов.
Кроме этого, водопользователи должны уплачивать сбор за выдачу соответствующих договоров и другие налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Указанный паушальный платеж является единовременной выплатой водопользователем части стоимости приобретаемого им права пользования водным объектом в соответствии с заключенным договором (концессии, аренды и срочного пользования). Роялти - текущие платежи (за вычетом выплаченного паушального платежа при заключении договора), выплачиваемые водопользователем за весь договорный период в форме рентного платежа и платы на восстановление и охрану водных объектов. Последняя возникает, если сам водопользователь непосредственно не реализует водохозяйственные и водоохранные мероприятия на водном объекте. Рентная плата - выплата водопользователем образующегося у него рентного дохода при использовании водного объекта, но по праву, принадлежащему собственнику этого объекта (государству).
По нашему мнению, паушальный платеж и роялти (в части рентного платежа) должны поступать в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации в законодательно принятом соотношении. Относительно указанной платы на восстановление и охрану водных объектов отметим следующее. По существу эта плата должна принять форму обязательного взноса конкретного водопользователя в целевой региональный фонд восстановления и охраны водных объектов на основе заключенных договоров для оплаты соответствующих услуг, оказываемых водохозяйственными организациями. В стоимостную структуру указанных взаимосвязанных платежей должны также входить обязательные страховые взносы по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод, которые аккумулируются в специальном страховом фонде.
Участниками (контрагентами) регионального водного рынка следует считать Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации, муниципальные образования, водопользователей, а также специализированных участников водного рынка, непосредственно осуществляющих инвестиционную, финансовую и страховую деятельность в использовании, восстановлении и охране водных объектов. Взаимосвязи участников регионального водного рынка в имущественных и административных отношениях, возникающих при использовании и охране водных объектов, должны определяться гражданским законодательством, административным законодательством и Водным кодексом Российской Федерации. Особое место среди участников водного рынка занимают специализированные субъекты водного рынка - кредитные учреждения и институциональные инвесторы (инвестиционные фонды, страховые компании и т. п.), одним из предметов основной деятельности которых должно быть аккумулирование свободных финансовых средств участников водного рынка и их кредитование, инвестирование и страхование водопользователей и собственника водного фонда в использовании, восстановлении и охране водных объектов.
Наиболее эффективной формой организации регионального водного рынка должно стать объединение водопользователей и общественных организаций с соответствующими бассейновыми федеральными государственными учреждениями на инициативной основе для образования региональных бассейновых ассоциаций (РБА)3. РБА может реализовать корпоративное управление водным фондом, являясь некоммерческой организацией на основе формирования бюджетов речных бассейнов за счет указанных взносов водопользователей (платы на восстановление и охрану водных объектов) для осуществления финансирования комплексных программ использования, восстановления и охраны водных объектов, а также для обеспечения эффективного согласования интересов собственника водных объектов и водопользователей в режиме функционирования регионального водного рынка. РБА (на территории бассейна реки или его части) может создаваться на основе учредительного договора и соответствующего устава. При этом ассоциация не отвечает по обязательствам своих членов, а ее члены несут субсидиарную ответственность в размере и порядке, предусмотренных учредительным документом ассоциации. Рабочим органом РБА должно стать унитарное или казенное предприятие, создаваемое на базе территориальной структуры Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Передав унитарному предприятию право распоряжения собственностью на водные объекты, государство оставляет за собой право распоряжения доходом от этой собственности. В связи с этим, как уже было отмечено, получаемый доход (паушальный и роялти) полностью или частично поступает в бюджет соответствующего уровня.
Рассмотрим более подробно существующий механизм «приобретения прав» пользования водным объектом и адекватность этого механизма рыночным условиям использования водного фонда. В соответствии с российским законодательством права
пользования водным объектом «приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом» (ст. 46 Водного кодекса Российской Федерации, курсив наш). Это законодательное положение конкретизируется «Правилами предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии» (постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1997 года № 383. Далее - Правила, курсив наш). Таким образом, по своему содержанию указанные Правила в основном отражают административно-регулируемые отношения между собственником (государством) водного фонда и пользователями водных объектов в аспекте предоставления разрешительного права соответствующему водопользователю. Речь идет именно о предоставлении этого права (при выполнении необходимых обязательных требований водопользователем), а не о приобретении этого права. В пункте 22 рассматриваемых Правил при определении масштаба платы за выдачу лицензии на право пользования водным объектом устанавливается, что «размер сбора за выдачу лицензий на водопользование определяется исходя из расходов на экспертизу представленных заявителями документов и материалов на получение лицензий, организационных и иных расходов, связанных с выдачей лицензий, и утверждается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предоставлению соответствующих органов лицензирования. Сбор за выдачу лицензий на водопользование взимается органами лицензирования». Очевидно, что «сбор за выдачу лицензий на водопользование» отражает лишь соответствующие административные расходы по выдаче лицензий, но ни в коей мере не отражает стоимость самого права, приобретаемого лицензиатом, за пользование вод-
3 Шихирин В.В. Рентная плата за пользование водным фондом в рыночной экономике. М.: ЦЭМИ РАН, Препринт # WP/2000/090, 2000.
ным объектом (либо его частью). Это дает полное основание утверждать, что существующий механизм (процедура) отношений между лицензиаром и лицензиатом в аспекте приобретения прав на пользование водными объектами базируются не на рыночных принципах, т. к., по существу, исключают такую важную составляющую функционирования водного рынка, как кон-курсность (конкуренцию) между потенциальными водопользователями. Последнее особенно актуально для регионов со сложившимся и усиливающимся дефицитом водных ресурсов.
В определенной мере эти рыночные условия могут быть учтены посредством установления и реализации дифференцированных текущих платежей (рентных и воспроизводственных) для соответствующих водопользователей. Но сложившаяся практика лицензирования (базирующаяся на соответствующих законодательных документах) функционирует изолированно, вне существующей системы платы за пользование водными объектами. Внедрение рыночной процедуры приобретения прав пользования водным объектом на основе соответствующих договоров (концессия, аренда и срочное пользование) в механизм платы за водопользование принципиально меняет характер отношений между собственником (государством) водного фонда и пользователями водных объектов, рассматривая их как рыночные соглашения (сделки), обеспечивающие при этом эффективное использование этих объектов, их охрану и восстановление. В этом случае приобретение прав пользования водными объектами должно происходить при помощи публичных торгов, объявляемых для водных участков и видов водопользования на конкретном водном объекте. В то же время торги могут и не проводиться, когда приобретение прав на водопользование осуществляется на основе предпочтительного права. Последнее может касаться водохозяйственных организаций, обеспечивающих исключительно или преобладающе нужды коммунального водоснабжения, а также сельскохозяйственных водопользователей. В некоторых случаях таким предпочтительным
правом также могут обладать и водопользователи, проводящие, например, геологоразведочные работы в регионе по изысканию запасов подземных вод, и водохозяйственные организации, ориентированные на проведение в основном восстановительных и водоохранных мероприятий.
Можно выделить типы торгов по приобретению права на пользование водным объектом, характеризующихся различными подходами к оценке предложений тех или иных водопользователей и организации этих торгов и их проведения по различным предметам (паушальные платежи, роялти или их сочетание на основе разделения будущих рентных доходов от использования водного объекта и т. п.) в зависимости от сложившейся и прогнозируемой водохозяйственной ситуации в конкретном регионе. В принципе торги должны осуществляться на основе конкурентных предложений со стороны потенциальных водопользователей и подкрепляться соответствующими инвестиционными разработками по водосберегающим и водоохранным мероприятиям. Организацию такого рода торгов целесообразно проводить на тех же торговых площадках, на которых должны осуществляться ежегодные торговые сессии оптового водного рынка по установлению (корректировке) ставок текущих платежей (рентных и воспроизводственных) для водопользователей. Безусловно, сроки организации такого рода торгов не обязательно должны быть приурочены к срокам годовых сессионных торгов, хотя они могут и совпасть. Важным условием торгов по правам на пользование водными объектами должна быть их публичность. В любом случае крупные сделки по этим правам должны быть опубликованы в соответствующем федеральном водном реестре, а также региональной (местной) прессе с указанием типа торгов, описанием водного участка (координат водного объекта), вида водопользования и прочих условий. Все заявки на приобретение прав пользования водным объектом должны приниматься только до указанного в уведомлении срока. Заявки с предложением стоимости права соответствующего вида водопользования ниже установленной стартовой стои-
мости (заданные либо в форме паушального платежа, текущих платежей, их комбинации или каким-либо иным способом) должны отклоняться. В соответствии с федеральным законодательством стартовая стоимость права на пользование водным объектом (государственной собственности) в обязательном порядке должна быть установлена институтом независимой оценки.
В то же время окончательное решение о продаже прав пользования водным объектом не должно приниматься непосредственно на торгах. По результатам проведенных торгов весь пакет соответствующих документов должен направляться в Министерство природных ресурсов Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Министерство природных ресурсов Российской Федерации должно рассмотреть эти документы, при необходимости организовать дополнительную экспертизу и принять окончательное решение либо подготовить соответствующее решение на рассмотрение Правительства Российской Федерации. На основании принятого решения о выдаче концессии, предоставлении аренды или прав срочного пользования должно осуществляться их оформление, регистрация и выдача этих документов водопользователю (выигравшему торги).
Изложенная принципиальная схема механизма приобретения прав пользования водными объектами в аспекте учета рыночных условий функционирования водопользования и опыта развитых стран по рациональному использованию водных ресурсов объективно также предполагает дальнейшую рыночную трансформацию процесса водопользования (забора воды из водных объектов, сброса сточных вод) посредством введения гражданского оборота прав пользования водным объектом между субъекта-ми-водопользователями, сопровождающегося, например, возможной переуступкой (продажей) лимита водопользования. Современным водным законодательством предусмотрен ограниченный оборот указанных прав: право на пользование водным объектом может переходить от одного субъ-екта-водопользователя к другому лишь в
случае смерти физического лица - водопользователя и при реорганизации водопользователя, являющегося юридическим лицом. И этот переход ограничен дополнительными условиями: во-первых, только в части использования водных объектов для собственных нужд и, во-вторых, без изменения целей водопользования. Такой «усеченный» оборот прав пользования водными объектами сдерживает развитие регулируемых рыночных отношений в водопользовании. В первую очередь это противоречит объективному процессу развития самой технологии водопользования в направлении наиболее эффективного использования водного объекта тем или иным водопользователем. Установление уровня лимитов в водопользовании в соответствии с рассмотренной процедурой приобретения прав пользования водным объектом и заключением соответствующих договоров, тем более на долгосрочную перспективу (на 25 лет и более), не может объективно учесть динамичность развития технологии водопользования в этом направлении, поэтому требуется неоднократное проведение административной процедуры пересмотра лимитов водопользования при отсутствии экономических стимулов у водопользователей. Дело в том, что совершенствование технологий и схем производства с целью снижения объемов забора природной воды и сброса сточных вод зачастую вынуждает водопользователя тратить весьма значительные средства. Однако достигаемое при этом снижение объемов водозабора и водоотведения при отсутствии гражданского оборота, и соответственно, адекватной стоимостной оценки прав пользования водным объектом и крайне низких существующих ставок платы за забор воды и сброс сточных вод экономически невыгодно для водопользователя, т. к. при этом даже не компенсируются его затраты на совершенствование технологии водопользования (хотя, с позиции общественной эффективности, реализация этих мероприятий, безусловно, эффективна).
Исходя из экономической теории, чем более регламентирован процесс «обмена» собственностью между контрагентами на
рынке, тем выше трансакционные издержки «передачи» собственности от одного контрагента к другому, а следовательно, и ниже общественная эффективность функционирования рыночной системы в целом. В контексте рассматриваемой нами проблемы эффективного использования прав пользования водными объектами потенциальными альтернативными водопользователями также необходимо исходить из методологической предпосылки расширения экономической свободы распоряжения этими приобретенными правами при обязательном условии сохранения абсолютного права собственности водного фонда за государством.
Зарубежный опыт рыночного регулирования водопользования широко использует инструменты гражданского оборота прав пользования водными объектами, что в конечном итоге придает процессу развития водопользования и применения передовых технологий в использовании природных водных ресурсов больший динамизм и, самое главное, - создает реальный экономический фундамент для отражения стоимости этих прав в структуре стоимости имущества соответствующего водопользователя.
Более того, зарубежный опыт также показывает, что для повышения эффективности реализации гражданского оборота прав пользования водными объектами в рамках соответствующего регионального водного рынка целесообразно участие тех или иных финансовых институтов. Участие последних (например, регионального водного банка) повышает мобильность финансовых потоков между собственником водных объектов и водопользователями, и в рамках этого водного регионального рынка формируется дополнительный контур финансовых отношений между отдельными водопользователями, а соответствующий финансовый институт играет роль эффективного финансового посредника, приобретая или продавая свободные лимиты водопользования, образовавшиеся на водном рынке. Безусловно, роль финансового института в функционировании водного рынка не ограничивается лишь статусом финансового посредника, а в условиях достаточно развитого ре-
гионального водного рынка этот институт может играть и роль эффективного инвестора, и кредитора развития водного хозяйства. В то же время, как показывает зарубежный опыт, расширение перечня участников (контрагентов) водного рынка (включая и финансовые институты) и развитие рыночных отношений между ними не снижает, а, наоборот, повышает контрольные и регулирующие функции основного субъекта этого рынка - собственника водного фонда (государства).
Изложенное позволяет нам определить основные виды сделок, реализуемых на региональном водном рынке. По своей сути сделки на водном региональном рынке -это действие, направленное на установление, изменение или прекращение гражданских правоотношений в использовании, охране и восстановлении водных объектов. Разнообразие сделок на региональном водном рынке предопределяется множеством видов сделок, контрагентами водного рынка, предметами и объектами сделок, объемами проводимых операций, правовыми формами и юридическим обеспечением сделки, гарантиями и ответственностью сторон, участвующих в сделках, а также способом передачи прав пользования водными объектами от одних контрагентов рынка другим. В сделках вправе участвовать как юридические, так и физические лица. В связи с этим право долгосрочного и краткосрочного пользования водными объектами, как уже было отмечено, может приобретаться водопользователем на основе заключенного договора концессии, аренды и срочного пользования.
Концессия - это договор о передаче в эксплуатацию на определенный срок (до 49 лет) принадлежащего государству водного объекта заинтересованному водопользователю (инвестору) и рассматривается как инвестиционное соглашение между государством (уполномоченным органом исполнительной власти по управлению водными объектами) и водопользователем об установлении, изменении и прекращении гражданских прав и обязанностей, связанных с использованием и охраной водных объектов для указанной цели и на определенных
условиях, отражающих пользование водными объектами государственной собственности на временной и возмездной основе, за счет инвестора-пользователя и на его риск. При этом собственность на государственный водный фонд (объект) не может быть изменена ни при каких обстоятельствах. Созданные за договорный период концессионером те или иные водохозяйственные объекты впоследствии передаются в собственность государству при соответствующих схемах возмещения затрат, понесенных инвестором. В качестве концессионера могут выступать как непосредственно водопользователи, так и уже упоминавшиеся специализированные участники водного рынка (кредитные учреждения, финансовые компании и т. п.). Необходимым условием приобретения концессионного права и соответствующего отбора инвестора-пользователя (концессионера) является состязательная основа (конкурс или аукцион), которая должна быть открытой и гласной. При отборе инвестора главными критериями должны выступать наличие инвестиционного проекта эффективного использования водного объекта, доказательства его рациональности и хозяйственной целесообразности, соответствия общественным интересам охраны и восстановления водного фонда. По договору концессии право собственности на водный объект остается за государством и лишь временно передается инвестору на срок договора на возмездной основе. Инвестор является собственником производимой продукции (услуг), получаемой вследствие использования водного объекта, и платит рентный налог за предоставленное право пользования водным объектом. Для концессионера должен быть установлен единый концессионный налог и регулярные платежи (роялти), что позволит инвестору формировать стабильную долгосрочную политику эффективного использования предоставленных ему государственных водных ресурсов. Именно стабильность
государственных гарантий создает объективную основу заключения концессионного соглашения между концессионером и кон-цедентом. Важным условием концессионного соглашения должно стать предоставление права концессионеру участвовать в рыночных сделках по возможной реализации или приобретению на региональном водном рынке дополнительных прав водопользования. В конечном итоге это придаст процессу развития водопользования и применения передовых технологий больший динамизм и обеспечит повышенную инвестиционную отдачу.
Аренда - это предоставление арендатору водного объекта либо его части за плату во временное владение и пользование. В отличие от концессии предоставление аренды не требует от арендатора создания обоснованного инвестиционного проекта эффективного использования и охраны водного объекта, но исключает возможность получения определенных преференций относительно стабильности текущих платежей (роялти).
Таким образом, указанные договоры на пользование водными объектами следует рассматривать как форму приобретения соответствующих прав в условиях функционирования регулируемого регионального водного рынка и заключение соглашений между собственником водного фонда (государством) и водопользователями на возмездной основе. В условиях функционирования регионального водного рынка следует также предположить возможность реализации так называемых «свободных» видов сделок между водопользователями в рамках имеющихся лимитов. Речь идет о сделках по переуступкам возможных «излишков» водозабора и сброса загрязненных вод, возникших вследствие отклонения ранее приобретенных прав на пользование водным объектом от реальной потребности водопользователя в ресурсах водного объекта.
