Экономические методы и принципы решения экологических проблем Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

Экономические методы экологических проблем

Г. А. Саркиджан, к.т.н., профессор, Академия комплексной безопасности, обороны и правопорядка, г. Москва

Комплексный характер экологических проблем требует комплексного государственного управления в области охраны окружающей среды, функции которого включают: 1) экологическое прогнозирование качества окружающей среды и ее изменения под воздействием конкретной экологической политики; 2) экологическое планирование, то есть разработку стратегии и детальных программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов; 3) регулирование экономической деятельности с помощью правовых норм; 4) руководство экологической деятельностью — организационное воздействие на реализацию экологических программ;

5) экологический мониторинг — наблюдение за состоянием окружающей среды, учет наличия, качества и расходования природных ресурсов;

и принципы решения

6) экологический контроль — деятельность по установлению соответствия и несоответствия окружающей среды требованиям законодательства;

7) экологическое образование, обеспечение населения экологической информацией и формирование общественного сознания с целью сознательного изменения культуры потребления.

В развитых странах накоплен большой опыт экологической политики, базирующейся наследующих основных эколого-экономических принципах.

1. Принцип стоимости упущенных возможностей требует, чтобы при использовании ограниченного ресурса учитывалась стоимость и неиспользованной альтернативы, которая состоит в разнице прибылей, которые мы получим при использовании окружающей среды как приемника и вместилища отходов и использования той же местности в качестве сельскохозяйственных угодий. Этот принцип действует и в обратном направлении, то есть охрана окружающей среды имеет свою

стоимость с точки зрения неиспользования среды в хозяйственных целях.

2. Принцип «загрязнитель платит». В соответствии с рекомендацией ОЭСР (организация экономического сотрудничества и развития) 1972 г. этот принцип означает, что «загрязнитель должен нести расходы по проведению мер экологического оздоровления по решению властей». В «Рекомендации Совета 75/436 Евратом, ЕОУС (Европейское объединение угля и стали), ЕЭС от 3.03.75 о распределении затрат по охране окружающей среды и действиях органов общественной власти в этой области» дается определение и руководство по применению данного принципа. Отнесение расходов по борьбе с загрязнениями и другими неблагоприятными воздействиями на окружающую среду на непосредственных виновников заставляет их в условиях рынка искать пути снижения загрязнения, использовать более приемлемые с экологической точки зрения технологии, принимать меры по более рациональному использованию природных ресурсов. Современную трактовку принципа «загрязнитель платит» можно свести к двум основным положениям: 1) загрязнитель должен нести все расходы по средоохранной деятельности; 2) загрязнитель имеет право возмещать свои природоохранные издержки через цены на свою продукцию и услуги.

Но практическое применение принципа «загрязнитель платит» показывает множество отклонений от теоретических постулатов. Во-первых, существует проблема идентификации загрязнителя. Юридически ответственным за загрязнение признается физическое или юридическое лицо, которое прямо или косвенно наносит ущерб окружающей среде или создает условия, приводящие к возникновению такого ущерба. Но определение ответственного за загрязнение может быть затруднено, особенно тогда, когда загрязнение связано одновременно с несколькими источниками (кумулятивное загрязнение) или с последовательными причинами (цепное загрязнение). Например, в загрязнении воздуха выхлопными газами виновны как производитель, так и владелец автомобиля. В этих случаях соответствующие расходы должны быть распределены таким образом, чтобы обеспечивалось оптимальное, с административной и экономической точки зрения, решение и достигался бы максимальный эффект улучшения состояния окружающей среды. Во-вторых, политические причины (потеря популярности среди избирателей) могут препятствовать принятию решений о проведении политики в соответствии с принципом «загрязнитель платит». В-третьих, экономические причины, особенно на региональном уровне (безработица, закрытие основных производств) создают внешне убедительный аргумент против применения данного принципа. Тем не менее, не существует другого принципа экологи-

ческой политики, который мог бы сравниться по эффективности с данным.

3. Принцип долгосрочной перспективы. Стоимость экологической деградации или охраны окружающей среды не может рассматриваться статично. Загрязняющие вещества аккумулируются с течением времени, и лишь по прошествии его может выявиться полный ущерб. Не только ущерб, но и стоимость охраны окружающей среды должна рассматриваться перспективно. Экологическая деятельность капиталоемка. Необходимо несколько лет для накопления антиполлю-ционного капитала (строительство водоочистных сооружений и канализации). Адаптация производственных процессов, изменение отраслевой структуры, переразмещение фирм требуют одно-го-двух десятилетий. Причем эти заботы должны быть постоянными. А что мы видим в жизни? Например, старые свалки служат ярчайшим примером необдуманной экологической политики без предвидения будущего ущерба.

4. Принцип взаимозависимости. Экологическая политика должна учитывать взаимозависимость между природными средами, технологиями производства, загрязнения и сокращения загрязнения, между самими загрязняющими веществами. Отрицательный пример — экологическая политика в США и некоторых европейских странах в начале 70-х гг., концентрировавшаяся на управлении качеством воздуха и вод и пренебрегавшая почвой и свалками твердых отходов, загрязненных опасными веществами.

5. Принцип «пользователь платит» является применением принципа «загрязнитель платит» в отношении ресурсопользования, хотя и не вполне адекватным. Он требует, чтобы пользователь любого природного ресурса полностью оплатил его использование и последующее восстановление.

Экономические методы охраны окружающей среды включают:

Экологические стандарты.

Стандарты качества окружающей среды устанавливают юридически обязательные предельные уровни загрязнения или неблагоприятных воздействий , которые не должны превышаться в данной среде или ее компонентах. Эти стандарты были впервые использованы в США в начале 70-х гг. В поправках 1977 г. к этому закону НСКВ подразделяются на первичные и вторичные. Первичные устанавливают предельно допустимые количества (ПДК) химических веществ в атмосфере в интересах охраны здоровья населения, вторичные вводят предельно допустимые уровни загрязнения (ПДУ), достаточные для охраны природной среды и «общественного благосостояния» от реальных и потенциальных последствий загрязнения. Традиционными стандартами качества окружающей среды являются стандарты качества воздуха и вод, шума и вибрации, неприятных запахов.

Товарные стандарты — стандарты на продукцию, обычно общенациональные, которыми могут определяться предельные уровни содержания загрязнителей или неблагоприятных воздействий в составе продукта; свойства и характеристики конструкции товара; способы использования. Товарные стандарты используются для запрета или ограничения производства экологически вредной продукции. В случае необходимости в них также включаются правила тестирования, упаковки и маркировки продукции.

Технологические стандарты — спецификации экологического характера для средств техники, оборудования технологических процессов и т.п. Они могут быть конструкционными и эксплуатационными.

Промышленные круги во многих странах недовольным тем, что строгие экономические законы и регулирующие нормы ставят их в неблагоприятное положение в конкуренции с иностранными фирмами. Такой аргумент приводится и в отношении экологических налогов и платежей. Заявления эти, однако, не полностью соответствуют действительности. Долгосрочная выгода часто перевешивает краткосрочный недостаток конкурентоспособности.

Оригинальная практика сложилась в Японии, где механизмы управления ориентированы на разработку в первую очередь стандартов здоровья, дополненных ограничениями эмиссий для отдельных отраслей промышленности и видов производства. Экологические стандарты вырабатываются в процессе так называемых публичных переговоров между промышленными фирмами и местными органами власти. В Финляндии также нет единой системы экологических стандартов выбросов. Вместо этого каждая область имеет право вести переговоры со строителями и достичь договоренности о приемлемых экологических нагрузках.

Стандарт «межрегиональной диффузии» определяет объем загрязняющих веществ, выносимых за пределы региона на определенный промежуток времени. Фирмы в Японии, Германии, Швеции и других странах уже реагируют на повышение цен на энергию, на существующие экологические нормы и их будущее ужесточение более эффективными производственными процессами и более экологически чистой продукцией.

Контроль за состоянием окружающей среды необходим для обеспечения объективной информацией процессов создания, реализации и оценки экологической политики. В некоторых странах, например, в Японии, в каждом регулирующем законе содержится требование к административным органам осуществлять постоянный надзор загрязнения. Экологический мониторинг может быть задействован на следующих этапах экологической политики:

1. Оценка стратегии с целью проверки возможности возникновения нежелательных последствий в перспективе.

2. Деятельность по уменьшению загрязнения окружающей среды, например: краткосрочный мониторинг при катастрофическом загрязнении в целях охраны здоровья людей; мониторинг соблюдения стандартов выбросов и качества окружающей среды; мониторинг при комплексной оценке экологического воздействия.

3. Выявление новых проблем и создание политики по их решению. Распределение ролей в экологическом мониторинге между национальным правительством, штатными (региональными) и местными властями зависит от структуры институтов в каждой конкретной стране. Обычно он проводится местными властями. Они должны контролировать выбросы предприятий и реагировать на превышение лимитов и других разрешающих условий, а также если деятельность предприятия осуществляется при отсутствии требуемого разрешения. Если разрешение не предусмотрено, местные власти должны проверять, ведется ли деятельность в соответствии со специальными требованиями законодательства в этой области. Частные агентства и фирмы также вовлечены во многих случаях в схемы мониторинга. Происходит это в основном как часть принципа «загрязнитель платит». Очевидно, что первым шагом в контроле загрязнения является знание типа и объема выброса загрязнителя. Поэтому фирмы занимаются мониторингом своих собственных выбросов в целях оценки соблюдения ими разрешений или лицензий и нормативного (стандартного) состояния окружающей среды в окрестностях данного объекта.

Экономическое регулирование охраны окружающей среды. Многие специалисты, в том числе и юристы, в развитых странах считают экологические проблемы, по сути, проблемами экономическими. Экономические методы однозначно определяют требования к управляемому объекту, но учитывают, что объекты управления сознательно ставят перед собой цели и столь же сознательно стремятся к их достижению. Такая целевая установка — важная отличительная особенность управления в социальных и экономических системах. Поэтому сущность экономических методов состоит в организации деятельности управляемых объектов путем создания преимуществ в потреблении. Этим управление экономическими методами отличается от стимулирования, которое предусматривает поощрение и санкции неэкономического характера.

Роль экономических методов заключается в создании механизмов управления, стимулирующих средоохранную деятельность и поиск путей минимизации экономических затрат, которое понесет общество ради достижения желаемого со-

стояния окружающей среды и ее отдельных компонентов. К экономическим инструментам экологического регулирования относят: платежи или налоги за право пользования природными ресурсами; компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого использования или ухудшение их качества, вызванное производственной деятельностью; платежи или налоги за выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду; дополнительный налог с прибыли предприятий, выпускающих экологически вредную продукцию или применяющих экологически опасные технологии. Они служат соблюдению экологических стандартов наиболее эффективным путем.

Эмиссионный налог и платежи. В качестве основной меры контроля за загрязнением в развитых капиталистических странах предусмотрено введение налогов природопользователей и загрязнителей окружающей среды, преимущественно на региональном и местном уровнях1. Система налогов на загрязнение воздуха и вод очень сложна. Она заключается в установлении платы за единицу загрязнения для всех источников на таком уровне, при котором стремление к минимизации издержек привело бы к общему снижению загрязнения, достаточному для достижения стандартов. Налоговая система имеет два главных преимущества по сравнению с системой административного достижения стандартов — ПДВ или ПДК. Во-первых, в результате действия обеспечиваемых налогов системой стимулов возникает ситуация, при которой борьба с загрязнением будет концентрироваться на тех объектах, где она дешевле всего. Каждый загрязнитель будет уменьшать загрязнение до тех пор, пока предельные издержки предотвращения загрязнения не сравняются с установленной платой за загрязнение. Во-вторых, налоговая система может функционировать при недостатке исходной информации. Иногда можно просто установить величину налоговой ставки, наблюдать за последствиями, а затем повышать или понижать ее до тех пор, пока не будет найден правильный уровень.

В экологическом плане эмиссионный налог, то есть налог за выбросы в атмосферу, размещение твердых отходов, сбросы в водоемы, способствует замене или сокращению экологически вредных производственных процессов, смене структуры выпуска продукции в сторону ее экологизации, введению более экологически ценных технологий производства, технологий очистки, переработки вторичных ресурсов. На первом этапе налоговый «гнет» сказывается на конечной цене готовой продукции. Но после адаптации фирм к перечисленным изменениям соотношение спроса и предло-

1 В ФРГ сравнительно недавно законодательно введена система налогообложения всех загрязняющих производств. В Нидерландах такая система функционирует уже на протяжении 10 лет, во Франции — начиная с 60-х годов.

жения нормализуется, и цены установятся на прежнем уровне.

Альтернативой эмиссионному налогу являются платежи, устанавливаемые для любого источника выбросов и взимаемые только в том случае, если выбросы превышают заранее установленный уровень. Практика таких платежей существует с 1973 г. в Японии. Применяя для осуществления экологической политики эмиссионные налоги или платежи, надо иметь в виду следующие ограничения: 1) недоучет некоторых загрязняющих веществ ведет к занижению суммы платежей; 2) точный расчет стоимости ограничения выбросов для каждого загрязнителя весьма накладен и довольно ненадежен; 3) для каждого вида загрязнений должна быть предусмотрена система регулирования поэтапного повышения ставок налогов или платежей, отражающая рост предельных издержек по мере достижения более высокого качества окружающей среды; 4) эмиссионный налог не применим к регулированию некоторых видов загрязнений (опасных отходов, шумового загрязнения в городе); 5) налог неэффективен для принятия экстренных мер в условиях чрезвычайной экологической ситуации; 6) побудительный эффект налогов может ослабляться под действием ряда объективных факторов (инфляции, быстрого экономического роста и некоторых других). Первые три проблемы не носят принципиального характера и, по всей видимости, могут быть решены технически. Остальные пункты в известной степени ограничивают сферу воздействия эмиссионного налога загрязнениями воздуха и вод. Именно в этой сфере эмиссионный налог и платежи нашли самое широкое применение в развитых странах Запада.

Налоги и платежи за ресурсы. Налоги на использование ресурсов применяются для ограничения спроса, когда нет необходимости установления максимума совокупного использования ресурсов. Перед введением налога должны быть ликвидированы субсидии и другие факторы, искажающие цены на ресурсы. Налоги и платежи должны отражать реальную стоимость ресурсов. Высокие налоги и цены на ресурсы должны стимулировать более высокие технологии и структуру потребления, но они должны вводиться постепенно, дабы избежать экономических срывов.

Залоги и облигации. В некоторых странах Запада применяется схема залогов-возмещений, согласно которой залог взимается с экологически грязных и нежелательных продуктов и возмещается как только этот продукт надлежащим образом уничтожается. Залоговые вклады на возмещение экологического ущерба позволяют также избежать нелегальных сбросов загрязнителей, ибо залог больше расходов на захоронение отходов. Экологические цели могут быть достигнуты и посредством совместного несения расходов фирма-

ми. Примером тому могут служить водные ассоциации в районе Рура в Германии. В этих ассоциациях членство обязательно для каждого загрязнителя.

Экологические фонды обычно носят перераспределительный характер: средства поступают от загрязнителей и им же возвращаются на конкретные средоохранные мероприятия или идут на улучшение экологической обстановки в целом. Это позволяет координировать экологическую деятельность и приводить ее в соответствие с общими целями экологической политики. Фонды могут быть национальными, межрегиональными, региональными и местными. Первые три типа образуются для проведения крупных экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды, стоимость которых превышает имеющиеся средства местных фондов.

Метод соглашения о компенсации ущерба и постоянный мониторинг. Принцип «колпака». Управление по охране окружающей среды (ЕРА) недавно приняло ряд мер по уменьшению жесткости и негибкости своих правил. ЕРА имеет право запрещать строительство предприятий в определенных районах, если в результате этого может быть превышен допустимый уровень загрязнения, но в последнее время отказывается от таких мер, препятствующих региональному развитию. Теперь во многих районах США ЕРА применяет политику «компенсации», при которой фирмам разрешено размещать свои предприятия в тех районах, где раньше это было запрещено, т.к. дополнительные выбросы могли привести к загрязнению воздуха выше допустимого уровня. При политике «компенсации» фирма, желающая начать производство на данной территории, должна побудить другие фирмы снизить объемы выбросов. Обычно это достигается путем выплаты некоторой суммы. Без этого условия фирма не может получить разрешения на размещение своего производства. Например, «General Motors» получила разрешение ЕРА на строительство нового завода в Оклахоме после того, как через местную торго-

вую палату было достигнуто соглашение с нефтяными компаниями, осуществляющими производство в данном районе о сокращении ими выбросов углеводорода в качестве компенсации за выбросы завода «General Motors».

Политика ЕРА стала более гибкой и благодаря программе, прозванной «под колпаком у ЕРА». Данная программа заключается в том, что фирма «накрывается» воображаемым «колпаком», благодаря чему ведется постоянное наблюдение за всеми видами выбросов. Если фирма превышает предельно допустимые выбросы по одному из загрязняющих веществ, ЕРА «не замечает» этого нарушения при условии, что фирма в то же время уменьшает объем выбросов другого загрязнителя по сравнению с нормативным. Более гибкий подход к соблюдению стандартов позволяет фирмам добиться существенной экономии на издержках. Недавно ЕРА продвинулась еще на один шаг к модели «прав на загрязнение», разрешив фирмам, у которых объемы выбросов меньше нормативных, «накапливать» экономию по выбросам для целей описанной системы. Фирма, у которой объем выбросов определенного загрязнителя меньше нормативного, получает «кредит» на превышение норм выбросов в будущем. Кроме того, фирма может продавать эти «кредиты» другим фирмам. Этот метод стимулирует фирмы уменьшать объемы выбросов ниже установленных норм, поскольку в результате они получают «кредиты», которые они могут затем продать и увеличить, таким образом, свой доход.

Литература

1 Аверченко, А. Экологическая политика в переходный период: проблемы и решения // Вопросы экономики. 1995. № 2.

2 Дмитриев, М. Экологические аспекты государственного регулирования / М. Дмитриев, Е. Бычкова // Экономист. 2005. № 4.

3 Казанцева, Л. К. Социальные последствия загрязнения водных ресурсов и атмосферного воздуха в регионах // ЭКО. 1998. № 12.

4 Паронджанов, В. Экономика и экология: трудный путь к диалогу // Общественные науки и современность. 2001. № 3.

5 Птушенко, А. Экология и геополитика // Общество и экономика. 2005. № 1.

6 Терехов, В. Стратегия природопользования // Экономист. 2002. № 3.