CC BY
387
УДК 330.15
экономические инструменты обеспечения охраны окружающей среды
н. н. яшалова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов E-mail: natalij2005@mail. ru
Институт менеджмента и информационных технологий, филиал санкт-Петербургского государственного политехнического университета в г. череповце
В статье акцентируется внимание на необходимости разработки и совершенствования действующих экономических инструментов стимулирования природоохранной деятельности российских промышленных предприятий в целях обеспечения экологической безопасности. Обосновывается необходимость внедрения в России обязательного экологического страхования как перспективного инструмента охраны окружающей среды.
Ключевые слова: природоохранная деятельность, экологическая безопасность, экономические инструменты, экологическое страхование.
Обеспечение экологической безопасности государства представляет собой существенную проблему XXI в. Одним из способов ее решения является приме -нение инноваций в сфере охраны окружающей среды. Ресурсосберегающие технологии можно рассматривать в качестве существенного фактора, способного оказывать влияние на обеспечение безопасности в экологии. В современных условиях разработка и совершенствование экономических инструментов стимулирования предприятий-природопользователей к применению инновационных технологий становятся приоритетной задачей государства.
Экономические инструменты природоохранной деятельности должны ориентировать предприятия на рациональное использование природных ресурсов, на разработку и внедрение ресурсосберегающих технологий, на минимизацию ущерба, наносимого окружающей природной среде. Без правильного построения и применения экономичес-
ких инструментов экологического регулирования невозможно обеспечить эффективную природоохранную деятельность государства.
Среди экономических инструментов охраны окружающей среды по обеспечению экологической безопасности наиболее распространенными являются четыре:
1) плата за негативное воздействие на окружающую среду;
2) экологоориентированная налоговая политика;
3) ускоренная амортизация природоохранного оборудования;
4) льготное кредитование ресурсосберегающих и экологических программ.
1. Плата за негативное воздействие на окружающую среду. Согласно ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 №№ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» хозяйственная или иная деятельность органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться с учетом принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде [7].
Существующая система платежей за загрязнение окружающей среды имеет ряд существенных недостатков. Главный из них - низкий уровень платежей. Следствием этого является недофинансирование ресурсосберегающих и природоохранных мероприятий [5, 12].
В силу нечеткого правового регулирования и несовершенства механизма стимулирования
- 39
плательщиков к выполнению природоохранных мероприятий действующая система платежей за загрязнение окружающей среды не активизирует предприятия осуществлять экологические инновации. Основными недостатками сложившейся в РФ системы платежей за загрязнение являются следующие [3, 11, 12]:
• размер экологических платежей несопоставим с реальным ущербом, наносимым окружающей среде, и затратами, которые нужно нести в случае установки различных очистных сооружений;
• платежи не создают источников целевого и гарантированного финансирования природоохранных мероприятий, ведь собираемые средства поступают в бюджеты различных уровней и могут расходоваться на различные цели;
• неточность начисления суммы платежей, в настоящее время фактические выбросы слабо контролируются, и основной контроль возложен на предприятия, загрязняющие окружающую среду;
• доля платы за загрязнение в составе консолидированного бюджета страны составляет менее одного процента, тогда как в развитых странах достигает 10 %, что свидетельствует о малой роли этих платежей как фискального инструмента.
Действующие нормативые платы за загрязнение окружающей среды были утверждены в 1992 г. и рассчитывались для экономических условий, существовавших в народном хозяйстве в 1990-1991 гг. За прошедший период они резко изменились, поэтому необходимо обязательное увеличение ставок платы за загрязнение. Данный шаг станет хорошим стимулом для промышленных предприятий к модернизации природоохранного оборудования.
2. Экологоориентированная налоговая политика. Эффективным экономическим инструментом во многих странах мира считается налоговая политика, которая реализуется через специальные экологические налоги (платежи), а также учет экологического фактора в общей системе налогообложения. Экологоориентированная налоговая политика стимулирует развитие ресурсосберегающих и экологосбалансированных производств, а также аккумулирует средства для целевого решения проблем и задач в области охраны окружающей среды.
В Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» обозначена воз-
можность предоставления налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации [7]. На практике налоговые льготы фактически не применяются в силу того, что отсутствует механизм их действия.
Авторы отчета «Налоги, инновации и окружающая среда», подготовленного и опубликованного Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 2010 г., считают, что введение большего налогового бремени на технологические процессы, загрязняющие окружающую среду, способствует более быстрому развитию природосберегающих технологий. Выводы данного отчета формируются на позитивных примерах природоохранных налоговых решений в различных странах мира. Так, например, в Великобритании статистический анализ позволяет провести прямую связь между количеством патентов в области развития технологий, выданных компаниям, и размером выплат, сделанных ими же в счет налога на противодействие изменению климата. Введение налога на загрязнение оксидом азота в Швеции позволило создать в стране новые технологии, которые снизили подобные загрязнения почти на треть от их прежних объемов. Введение налога на летучие органические вещества в Швейцарии позволило значительно стимулировать использование уже доступных технологий и избавило от необходимости осуществления значительных затрат на развитие новых технологических процессов. Как отмечается в отчете, природоохранные налоги по-прежнему обеспечивают крайне незначительные доходы в государственные бюджеты, но при правильном их ориентировании они способны самым существенным образом влиять на поведение производителей и потребителей [8].
3. Ускоренная амортизация природоохранного оборудования. Амортизация основных средств является универсальным инструментом стимулирования инновационной деятельности организаций, признанным во всем мире, ведь ее начисление создает важный источник финансирования инноваций для организаций, заинтересованных в дальнейшем росте, модернизации и техническом перевооружении своего производства [13].
Ускорение амортизации, увеличение амортизационных отчислений заинтересовывают предприятия обновлять природоохранное оборудование, ведь оно окупается в более короткие сроки, а также через себестоимость продукции уменьшает налогооблагаемую базу по налогу на прибыль.
Введение ускоренной амортизации в зарубежных странах способствовало более быстрому накоплению капитала для обновления морально устаревшей техники и переходу на ресурсосберегающее оборудование, приносящее окружающей среде минимальный вред. В Германии уровень ускоренной амортизации составляет 60 % в первый год и 10 % в последующие четыре года, в то время как общепринятая норма составляет 6,67 %. Для очистного оборудования в Канаде предусмотрен двухлетний срок амортизации, а в Великобритании, ФРГ и США - пятилетний. Во Франции 50 % очистного оборудования амортизируется за один год, в Италии до 45 % оборудования - за три года [2].
В российском законодательстве ускоренная амортизация очистных сооружений и природоохранного оборудования не предусматривается, что препятствует увеличению возможностей обновления природоохранных фондов и резко ухудшает обеспеченность предприятий основными фондами ресурсосберегающего и природоохранного назначения.
Дальнейшее совершенствование амортизационной политики необходимо согласовать с пересмотром подходов к классификации основных средств на группы и определению для этих групп норм амортизации, основанных не только на физических сроках службы объектов основных средств, но и на скорости развития технологий, заставляющей обновлять основные средства до истечения физического срока их службы [13].
4. Льготное кредитование ресурсосберегающих и экологических программ. Внедрение ресурсосберегающих технологий и технологическое перевооружение устаревшего природоохранного оборудования требуют существенных финансовых вложений. Возможность использования долгосрочных российских кредитов в качестве источника инвестиций в инновационную природоохранную деятельность промышленных предприятий в настоящее время ограничивается высокими процентными ставками и слабостью российской банковской системы, не способной выделять необходимые предприятиям крупные кредиты на длительные сроки.
Одной из важнейших задач в области финансирования природоохранной деятельности является формирование соответствующих механизмов и институтов, которые могут содействовать решению первоочередных экологических проблем. Ими могут быть субсидирование процентных ставок по кредитам, гарантирование природоохранных кредитов, долевое финансирование проектов, учет расходов на охрану окружающей среды в счет погашения долга (практикуется Парижским клубом).
В качестве потенциальных внешних источников финансирования инвестиционных проектов, направленных на решение экологических проблем, можно рассматривать банки развития (ЕБРР; Всемирный Банк, в т. ч. МБРР и МФК), международные экологические фонды (ГЭФ, НЕФКО), «углеродных» инвесторов (ERUPT, ЭУФ ВБ). Использование этих источников финансирования ограничивается политическими и экономическими рисками. Поэтому необходима разработка нормативно-правовых документов, снижающих на корпоративном уровне риск возврата кредитов [1].
Обеспечить экологическую безопасность государства и рациональное природопользование позволяет страхование, выполняющее превентивную, компенсационную, контрольную, инвестиционную, социальную и информационную функции.
В отечественной практике до 1994 г. понятие «страхование риска загрязнения окружающей природной среды» практически не применялось. На основании приказа Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 26.07.1994 № 233 «О проведении эксперимента по развитию экологического страхования» на протяжении нескольких лет проводился эксперимент осуществления экологического страхования определенных видов предприятий с опасными видами деятельности. Изучение данной проблемы в 1994-1995 гг. в регионах РФ показало, что система страхования экологических рисков позволяет компенсировать до 40 % причиняемых убытков. Эксперимент также подтвердил эффективность страхового механизма, касающегося не только мониторинга состояния природоохранного оборудования, но и всех технологических процессов у страхователя [4].
Согласно ст. 18 «Экологическое страхование» Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [7], экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физичес-
ких лиц на случай экологических рисков. Законом допускаются обязательная и добровольная формы страховых отношений. В настоящее время в РФ отсутствует механизм проведения обязательного экологического страхования.
В зарубежных странах экологическое страхование является одним из способов привлечения инвестиций для реализации природоохранных мероприятий. Экологическое страхование показало свою эффективность в США, Германии, Англии, Франции, Италии, Голландии, Швеции и других странах. В настоящее время благодаря позитивному отношению Правительства РФ к применению экономических механизмов в природоохранной сфере появились реальные возможности расширения рынка экологического страхования и создания целостной системы экологического страхования на территории России [6].
Ежегодно в России наблюдается значительное число промышленных аварий, год от года происходит рост экологических преступлений (см. таблицу).
Таким образом, страхование экологических рисков и предоставление финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей природной среде приобретают огромное значение для обеспечения экологической безопасности, предупреждения и ликвидации последствий негативного воздействия на среду обитания и привлечения негосударственных ресурсов в сферу природопользования и охраны природы. Схема функционирования обязательного экологического страхования приведена на рис. 1.
Значимым представляется, на взгляд автора, социально-экономический эффект от запуска механизма
обязательного экологического страхования (рис. 2). Решение экологической проблемы предприятий ведет к повышению качества и экологической безопасности товаров (работ, услуг), что повлияет на здоровье нации и конкурентоспособность российской продукции. Развитие страхования будет способствовать развитию смежных с ним отраслей экономики.
Кроме того, процент обновления оборудования и технической оснащенности опасных объектов резко увеличится за счет целевых средств страховой компании по управлению и предупреждению рисковых событий, что эффективно повлияет на рентабельность предприятий, эксплуатирующих опасные объекты. Это приведет к увеличению налоговых поступлений в государственный бюджет за счет данного вида страхования. При этом будут наблюдаться увеличение числа рабочих мест (оценщики, аудиторы, специалисты ремонтных служб, эксперты, страховые агенты и брокеры, программисты и т. д.) и снижение социальной напряженности в обществе. В конечном итоге это повысит социально-экономический уровень жизни граждан, что является главной целью страны.
Анализ отечественного рынка экологического страхования выявил следующие основные проблемы, препятствующие его развитию [6, 9, 14, 15].
1. Неразвитость законодательной базы. В настоящее время в Российской Федерации отсутствует закон об обязательном экологическом страховании. Разработкой данного законопроекта занимается рабочая группа при Совете Федерации РФ. Однако перспективы принятия данного закона Государственной Думой трудно определимы по при-
Число зарегистрированных экологических преступлений в Российской Федерации в 2000-2009 гг.
Показатель Год
2000 2005 2006 2007 2008 2009
Экологические преступления, всего 14 818 33 491 41 881 41 242 44 883 46 607
В том числе:
- нарушение правил охраны окружающей среды 5 21 127 29 11 6
при производстве работ
- нарушение правил обращения с экологически 26 78 113 84 42 40
опасными веществами и отходами
- загрязнение вод 18 26 38 32 28 19
- загрязнение атмосферы 7 13 37 20 7 9
- загрязнение морской среды 3 9 26 13 11 10
- порча земли 10 13 83 27 27 24
- уничтожение или повреждение лесных насаждений 142 2 320 4 386 2 487 3 824 2 461
- нарушение режима особо охраняемых природных 18 70 44 62 70 96
территорий и природных объектов
Источник: [10].
Финансовая поддержка превентивных мероприятий гю снижению "экологического риска
Источник: авторская разработка.
Рис. 1. Процесс формирования взаимоотношения сторон при обязательном экологическом страховании
Источник: авторская разработка.
Рис. 2. Схема социального и экономического эффектов от запуска системы обязательного экологического страхования
чине несовершенства многих ключевых положений законопроекта. Для повышения ответственности хозяйствующих субъектов в сфере обеспечения экологической безопасности и формирования единых подходов к возмещению вреда, причиненного окружающей среде, необходимо принятие федерального закона об обязательном экологическом страховании, который станет основой единой системы предупреждения, ликвидации вреда и восстановления природной среды.
2. Отсутствие методического обеспечения экологического страхования. Эффективное развитие страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды возможно лишь на современной методической базе. Такие методические документы должны включать:
• методики по оценке ущерба, нанесенного природной среде, применяемые в целях экологического страхования;
• перечень видов деятельности, представляющих опасность для природной среды, при осуществлении которых ответственность за нанесение ущерба окружающей природной среде должна быть застрахована;
• правила страхования;
• порядок образования и использования резервов предупредительных мероприятий страховых компаний на природоохранные цели;
• договор о плане предупредительных природоохранных мероприятий страховщика и страхователя и договор об использовании резерва предупредительных мероприятий страховщика на природоохранные цели.
Одним из важнейших нерешенных вопросов является вопрос нормативно-методического обеспечения оценки вреда окружающей природе. Существующая методическая база оценки ущерба слабо связана с проводимыми в российской экономике рыночными реформами и складывающимися отношениями собственности. Действующие нормативно-методические документы по расчету ущерба от загрязнения водных объектов, атмосферного воздуха, уничтожения водных биоресурсов устарели и не отвечают современным требованиям. Отсутствует утвержденная методика совокупного определения экологического ущерба, содержащая принципы его расчета для всех компонентов окружающей среды. Это приводит к тому, что гражданско-правовая ответственность, связанная с возмещением экологического ущерба, остается декларативной.
Методические документы по оценке ущерба, нанесенного природной среде и ее компонентам, должны иметь соответствующий правовой статус, чтобы обеспечивать в ходе судебных разбирательств доказательность полученных данных. Они должны гарантировать прозрачность процедур оценки для всех заинтересованных сторон, исключая влияние субъективного фактора на ее результаты. В методике обязательно должна учитываться стоимость восстановительных работ, основанная на рыночных подходах к оценке стоимости ликвидационных и восстановительных мероприятий.
Разработка системы страховых тарифов при экологическом страховании может стать стимулирующим инструментом для внедрения на предприятиях лучших технологий и проведения предупредительных природоохранных мероприятий. Использование повышающих и понижающих коэффициентов в зависимости от уровня опасности предприятия, уровня его готовности к предупреждению случаев причинения вреда окружающей природной среде, локализации нанесенного ущерба, отсутствия или наличия страховых случаев, произошедших в период действия предшествующего договора обязательного страхования, также может стимулировать развитие страхования в сфере природопользования. Целесообразно закрепить дифференцированный подход к страхователям при определении страховой суммы, исходя из которой устанавливаются размер страховых взносов и размер страховых выплат при наступлении страхового случая. Причем здесь необходимо учитывать не только специфику и объем производства, но и самое важное с экономической точки зрения - деятельность страхователя по снижению риска нанесения ущерба природе. В противном случае страхователю, который осуществляет природоохранные мероприятия, внедряет ресурсосберегающие технологии, безотходное производство, устанавливает современные очистные сооружения, будет невыгодно страховать свое предприятие от экологических рисков. Ведь его издержки по снижению экологического риска будут выше, чем у предприятия, сходного по объему и характеру деятельности, но не претворяющего на практике мероприятия по снижению экологического риска.
Значительную трудность в определении механизма экологического страхования, его нормативно-методического обеспечения представляет отсутствие необходимой статистики, что не позволяет с достаточной достоверностью оценить вероятность наступления страхового случая и определить величину страхового
тарифа. Статистическая база, наработанная страховщиками, невелика, но и спрос на добровольное экологическое страхование пока невысок.
В результате под влиянием всех этих факторов в некоторых регионах, где нет достаточной научной, исследовательской, практической базы для разработки регионального методического обеспечения по оценке экологического ущерба, имеются трудности по его расчету, что не способствует внедрению методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды в соответствии с требованиями рыночной экономики.
3. Недостаточная развитость рынка экологического страхования. В настоящее время рынок экологического страхования находится в стадии зарождения. Добровольное экологическое страхование практически не востребовано. На данный момент объем предложений со стороны страховщиков стабилен, поскольку основными клиентами являются предприятия, эксплуатирующие опасные производственные объекты, что обусловлено требованиями законодательства и надзорных органов. В Российской Федерации услуги добровольного экологического страхования могут оказать в настоящее время более 20 страховых компаний. Все они входят в Ассоциацию экологического страхования, целью которой является развитие добровольного и обязательного страхования в России.
4. Незначительный спрос на экологическое страхование. Спрос на экологическое страхование со стороны предприятий, деятельность которых потенциально опасна для окружающей среды, незначителен. Причинами низкой активности предприятий являются отсутствие должного уровня страховой культуры, выражающееся в непонимании целей и функций экологического страхования, отсутствие свободных денежных средств, стремление к экономии и оптимизации финансовых издержек, неспособность правильно оценивать возможные экологические риски.
Одним из сдерживающих факторов развития рассматриваемого вида страхования является то, что расходы на него идут из прибыли предприятий. Правила бухгалтерского и налогового учета не позволяют включать в издержки страхователя взносы по экологическому страхованию. Другой вариант - включение взносов по экологическому страхованию в себестоимость продукции (работ, услуг) страхователя. Это приведет к повышенной заинтересованности в экологическом страховании всех участвующих в страховании сторон и в то же время не повлияет существенно на размер поступлений в бюджет налогов на прибыль. Существует также мнение, что если производитель будет относить отчисления на экологическое страхование на себестоимость продукции, то это поднимет ее стоимость, и тогда в конечном итоге за экологическое страхование придется платить потребителю.
Для эффективной работы в России системы экологического страхования необходимо создать и развивать ряд условий, представленных на рис. 3.
Прежде всего это решение законодательных проблем, связанных с недостаточным уровнем нормативно-правового обеспечения и обеспечением юридических гарантий возмещения ущерба от хозяйственной деятельности, причиненного окружающей среде. Для контроля за экологической безопасностью потребуются большое число высококвалифицированных специалистов и значительные финансовые средства на создание инфраструктуры рынка экологических услуг. Следует также
Источник: авторская разработка
Рис. 3. Направления развития экологического страхования
отметить, что развитие экологического страхования сдерживается слабыми стимулами добровольного страхования; отсутствием общепринятых методик оценки риска и оценки вероятного ущерба от хозяйственной деятельности или бездеятельности структур, на которые возложены обязанности по экологическому контролю; низкой производительностью страхового рынка, что не позволяет осуществлять страхование опасных производств от экологических рисков [4].
Таким образом, при внедрении механизма экологического страхования в Российской Федерации открывается возможность не только компенсировать нанесенный ущерб от аварийного загрязнения окружающей среды, но и получить дополнительное финансирование на модернизацию основных фондов, реконструкцию очистных сооружений и осуществление иных природоохранных мероприятий. Экологическое страхование позволит существенно снизить экологические риски, а также уменьшить затраты государства на обеспечение экологической безопасности.
Каждый из экономических инструментов обеспечения экологической безопасности государства нельзя рассматривать изолированно, они тесно взаимосвязаны. Внедрение и совершенствование экономических инструментов природопользования позволят создать условия для внедрения ресурсосберегающих и инновационных технологий в сфере экологии.
Список литературы
1. АчкуринаН. М. Учет экологического и социального фактора в деятельности банка // Экономика природопользования. 2008. № 3. С. 55-68.
2. Бобылев С. Н., Ходжаев А. Ш. Экономика природопользования: учебник. М.: ИНФРА-М, 2004.
3. Гусев А. А. Проблемы эколого-инновацион-ного развития России // Бюллетень Центра экологической политики России «На пути к устойчивому развитию России». 2007. № 36. С. 6-7.
4. Кабанцева В. С. Экономические аспекты формирования рынка экологического страхования // Поволжский торгово-экономический журнал. 2011. № 2. С. 38-47.
5. ЛукьянчиковН. Н. Совершенствование системы платежей за загрязнение окружающей среды и размещение отходов // Бюллетень Центра экологической политики России «На пути к устойчивому развитию России». 2007. № 36. С. 19-21.
6. Моткин Г. А. Экологическое страхование: итоги и перспективы // Труды Х Юбилейной Всероссийской и V Международной конференции «Теория и практика экологического страхования: итоги и перспективы». М: НИЦ «Экопроект» (ЗАО). 2010.
7. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (в ред. Федерального закона от 21.11.2011 № 331-ф3).
8. Отчет Организации экономического сотрудничества и развития «Налоги, инновации и окружающая среда» (2010). URL: http://www. shaneco. ru/Files/file/nalogi %20i %20ekologiya. pdf.
9. Официальный сайт Ассоциации экологического страхования. URL: http://www. aecos. ru.
10. Охрана окружающей среды в России. 2010: стат. сб. / Росстат. M., 2010.
11. Перелет Р. А. Использование платежей за загрязнение окружающей среды для стимулирования экологической результативности // Повышение ресурсо- и энергоэфективности: наука, технология, образование. Труды Международного симпозиума, посвященного 175-летию со дня рождения Д. И. Менделеева. Т. 2. М.: РХТУ им Д. И. Менделеева, 2009. С. 89-97.
12. Прокопенков С. В. Экологизация промышленности: инновационный аспект // Наука и экономика. 2011. № 2 (6). С. 45-48.
13. Рюмина Ю. А. Проблемы эффективного налогообложения инновационной деятельности в Российской Федерации // Вестник Томского государственного университета. 2011. № 3 (15).
14. Яжлев И. К. Развитие системы страхования экологических рисков. URL: http://terraplan. ru/content/view/218/29.
15. Яшалова Н. Н. Экологическое страхование как механизм привлечения инвестиционных ресурсов для реализации природоохранных мероприятий // Молодой ученый. 2009. № 2. С. 87-89.
