CC BY
256
ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ И КАВКАЗ N 2 3(51), 2007
Г" X
РЕГИОНАЛЬНАЯ Г 1ОЛИТИКА А
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ТЕРРОРИЗМА И БОРЬБЫ С НИМ
(К истории вопроса, попытка анализа предложений ОБСЕ)
Д-р Даниэль ЛИНОТТ
консультант по вопросам прикладной экономики, торговли и безопасности (Брюссель, Бельгия)
Предмет настоящей работы — терроризм. Мы рассмотрим ряд конкретных экономических и политических вопросов, в том числе нынешнюю роль ОБСЕ в борьбе с терроризмом. Учитывая, сколь обширная литература по исследуемому вопросу вышла в свет после событий 11 сентября 2001 года, автору неизбежно приходилось делать выбор из множества тем и материалов, руководствуясь в числе прочего своими собственными предпочтениями и пониманием данного явления. Однако автор полагает, что выбранные им темы достаточно существенны для анализа проблемы терроризма, по крайней мере с точки зрения экономической политики.
Статья состоит из четырех частей.
■ В первой части обсуждается ряд таких предварительных вопросов, как определение терроризма, история, география, статистические данные и результаты исследований.
■ Во второй части представлены последние изыскания об издержках, связанных с терроризмом, и выгод от анти-террористических действий.
■ В третьей части представлен анализ феномена терроризма с экономической точки зрения и обсуждаются некоторые политические следствия и сопряженные вопросы: статистические зако-
Изложенные в статье взгляды являются личным мнением автора и не отражают официальной позиции.
номерности и прогнозы, проблемы бедности, действия террористов-смертни-ков, богатство и финансирование терроризма, иммиграция.
■ В четвертой части подводятся итоги и обсуждается роль механизма экономического измерения ОБСЕ в борьбе с терроризмом.
Необходимо подчеркнуть, что терроризм — явление чрезвычайно сложное. В нем переплетено множество факторов, в число которых входят этничность, статус большинства или меньшинства и их взаимоотношения, социальная стратификация и мобильность, «территориальность» и государственность и т.п. Соответственно, чтобы ан-титеррористическая экономическая полити-
ка была эффективна и успешна, ее следует разрабатывать в контексте даже более широкой политики и стратегии, включающем и другие, возможно даже более важные аспекты, в частности необходимость устойчивого мирного урегулирования на Ближнем и Среднем Востоке, а также предусматривать движение к демократизации и защите прав человека во многих странах, в том числе и тех, которые в классификации Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) рассматриваются как хрупкие1.
1 Хрупкие страны, по классификации ОЭСР, — 35 беднейших стран, как их определяют согласно методике Всемирного банка, а также Афганистан, Либерия, Мьянма, Сомали и Восточный Тимор (см. сайт ОЭСР [www.oecd.org]).
1. Предварительные замечания
1.1. В поисках единого определения
Отсутствие единого мнения. Средства массовой информации, эксперты, ученые, политики, правительства и международные организации предлагали множество определений терроризма. Что касается мирового сообщества, то первая попытка выработать признанное им определение терроризма была предпринята в 1937 году в рамках Лиги Наций (см. врезку 1). Однако конвенция, над которой она тогда работала, так и не была принята. Страны-члены ООН до сих пор расходятся во мнениях по этому вопросу2, а эксперты предсказывают, что все споры об определении терроризма в конечном счете не приведут к единой точке зрения3.
Г ^
Врезка 1. Определения терроризма Лига Наций (проект, 1937 г.)
Любое преступное деяние, направленное против государства и преследующее цель посеять страх в умах конкретных лиц или группы лиц или же общества в целом.
Кодекс поведения сотрудника ЦРУ/Кодекс США
Разведывательное сообщество руководствуется определением терроризма, содержащимся в ст. 22, раздел 2656^) Кодекса США:
— Термин «терроризм» обозначает политически мотивированное насилие с зара-^ нее обдуманным намерением, направленное против гражданских целей и объектов, ^
2 См. сайт Управления ООН по наркотикам и преступности (УНПООН): [www.unodc.org].
3 Об этом подробнее см.: Malik O. Enough of the Definition of Terrorism. London: Royal Institute of International Affairs, 2001.
^ осуществляемое субнациональными группами или тайными агентами и обычно пре- ^ следующее цель повлиять на широкую общественность.
— Термин «международный терроризм» означает терроризм, затрагивающий территорию или жителей более чем одной страны.
— Термин «террористическая группа» означает любую группу, практикующую международный терроризм или имеющую в своем составе значительные подгруппы, практикующие такой терроризм.
Комментарии и вопросы
— Лига Наций включает в свое определение действия, направленные против государства, в то время как Кодекс США, как представляется, исключает подобные действия из определения. Это различие может иметь значение для истолкования различных фактов и вместе с тем отчасти объяснять отсутствие международного согласия по данному вопросу.
— Что означает выражение «политически мотивированный»? А «религиозный фактор» — он что, политический? И как быть с ненавистью, обусловленной расизмом? Есть ли здесь место для психологических факторов? Что значит «субнациональная группа»? Должно ли это быть какое-то меньшинство? А что тогда означает «национальный»? Как определить группу? Какой размер, структура и внутренние отношения позволяют говорить о «группе»?
-----------------------------------------------------------------------------------N
И с т о ч н и к и: Сайт Управления ООН по наркотикам и преступности (УНПООН)
^ [www.unodc.org]; Сайт ЦРУ [https://www.cia.gov/terrorism/faqs.html]. ^
Границы международного сотрудничества. Отсутствие единого общепризнанного определения терроризма отражается на ситуации в мировом сообществе, поскольку не позволяет выработать единую позицию по отношению к актам насилия и ответам на эти акты, что, в свою очередь, ограничивает масштабы международного сотрудничества.
Политика и семантика национальной безопасности. Отсутствие единого общепризнанного определения терроризма может серьезно отражаться и на внутриполитической ситуации в отдельных странах — особенно в условиях демократических режимов, для которых правилом должны быть прозрачность и подотчетность действий властей, — и способно привести к существенным негативным экономическим результатам. Например, тем, кто выступает за такие дорогостоящие, рискованные и чреватые далеко идущими последствиями ответы на террористические акты, как использование вооруженных сил и интервенции в третьи страны, приходится обосновывать расходы государственных средств на борьбу с терроризмом. С этой точки зрения экономисты и другие специалисты могут рассматривать влияние семантических проблем, связанных со значением слова «терроризм», на мобилизацию и распределение таких средств как один из ключевых вопросов.
1.2. История и география терроризма
«Древний извечный феномен?» Похоже, термин «терроризм» был пущен в ход во времена Французской революции4, когда была учреждена власть террора5, оставившая после
4 В русском языке, в отличие от английского, для обозначения такого рода практики существуют два различных термина: «террор» и «терроризм». Применительно к Французской революции и к иным практикам государства и его органов насилия по-русски принято говорить не о «терроризме», а о «терроре». — Перев.
5 См.: Townson D. France in Revolution. London: Hodder & Stoughton, 1990. P. 82—93 («The Political Terror»).
себя тысячи погибших. Что касается действий мелких групп в период, предшествовавший Первой мировой войне, то известность получили анархисты, совершавшие акты насилия, в результате которых погибали не только те, кто был выбран в качестве мишени, но и невинные люди. После Второй мировой войны терроризм был (а в некоторых случаях и ныне остается) связан с действиями сепаратистских или ультранационалистических организаций, правых и левых групп, преимущественно возникавших в самой стране, в которой они действуют, но порой пользовавшихся поддержкой из-за рубежа. Таким образом, с 1960-х до конца 1980-х годов главным источником терроризма были политические мотивы — стремление дестабилизировать какое-то государство и/или создать новое — или идеологические, когда обоснованием крайних форм насилия служила какая-то марксистская или «реакционная» парадигма.
Эволюция и трансформация терроризма. Как отмечали У. Эндерс и Т. Сандлер, с течением времени характер терроризма изменился: он во многом интернационализировался и глобализировался, а в 1990-е годы в качестве одного из главных мотивов стали выступать религиозные факторы и все чаще начали появляться террористы-смертники6. Возможно, возрастает доля религиозно мотивированных террористических групп и, вполне вероятно, в мусульманских странах, а также среди религиозных меньшинств появляется еще больше кандидатов на вербовку. Эта тенденция может еще усилиться с обращением прежних христиан и атеистов в радикальный ислам7, с обострением ситуации на Ближнем и Среднем Востоке и с ростом негативного отношения к Западу в ряде стран и обществ.
Рисунок 1
Общее число террористических актов в мире в 1968—2006 годах
6 См.: Enders W., Sandler T. Is Transnational Terrorism Becoming More Threatening? // Journal of Conflict Resolution, June 2000, Vol. 44, No. 3. P. 307—332.
7 Это происходит сегодня в РФ и, возможно, в других странах.
Рисунок 2
Число террористических актов в регионах (1 января 1968 г. — 16 января 2007 г.)
ҐГ
Северная Америка 2%
Западная Европа 17%
Теракты по регионам
Восточная Европа 4%
Юго-Восточная Азия и Океания 5%
Ближний и Средний Восток 41%
Латинская Америка и страны Карибского бассейна 11%
Африка
3%
Восточная и Центральная Азия 1%
Источник: База знаний по вопросам терроризма MIPT [www.tkb.org].
Этим изменениям качества терроризма сопутствуют новый тип действий и новые эффекты. В частности, террористические акты становятся все более рискованными для самих исполнителей, растет и число террористов-смертников, что, вероятно, оборачивается большим числом смертей и увечий. Как видно из рис. 1, за последние 18 лет число террористических актов обнаруживает стойкую тенденцию к росту, что отражает ситуацию в конкретных регионах.
Глобальная угроза. Если рассматривать ситуацию в географическом аспекте, то главной горячей точкой терроризма окажутся Ближний и Средний Восток. Однако от терроризма страдают все континенты, причем (если просуммировать все теракты) практически ежедневно. С угрозой терроризма сталкиваются Запад, регион СНГ, Азия, обе Америки, Африка (см. рис. 2). Это общемировой феномен, серьезнейший вызов миру и безопасности в XXI веке.
1.3. Статистические данные и исследования
«Проект ITERATE». Собрано немало баз данных по терроризму. Одной из самых обширных баз располагает так называемый «Проект ITERATE», подготовленный в США. Он представляет собой попытку представить в систематизированном виде и в ко-
личественной форме информацию о различных комплексах важнейших характеристик международных террористических групп8.
Растущий интерес. Агентства ООН, МВФ, Совет Европы, учреждения ЕС, Евро-пол, Интерпол, НАТО, ОЭСР — все они занимаются вопросами терроризма, а к изучению этих проблем подключаются все новые и новые мозговые центры и исследовательские учреждения. В их числе РЭНД Корпорэйшн в США, Центр по изучению терроризма и политического насилия (Centre for the Study of Terrorism and Political Violence) в Соединенном Королевстве, Институт исследования проблем мира и политики в сфере безопасности (Institut fur Friedensforschung und Sicherheitspolitik) в Германии, Фонд стратегических исследований (Fondation pour la Recherche Strategique) во Франции, Международная кризисная группа (International Crisis Group) в Брюсселе, Центр политических исследований в России и многие другие. Исследования и массивы информации по вопросам терроризма растут, как грибы после дождя. Что касается экономических исследований проблем терроризма, то бросается в глаза огромное разнообразие тем и подходов — от простых описаний, до анализа временных рядов, основывающегося, например, на оценке так называемых функций спектральной плотности, на логит и пробит анализе или более сложных эконометрических моделях. Американские авторы У. Эндерс и Т. Сандлер выполнили масштабные и оригинальные прикладные экономические исследования терроризма, весьма повлиявшие на научную мысль.
2. Экономические издержки терроризма
Наряду с человеческими жертвами и страданиями терроризм наносит и разного рода экономический ущерб, порой громаднейший. В качестве иллюстрации рассмотрим события 11 сентября 2001 года. Здесь представлены и новейшие оценки ущерба для мировой экономики от терроризма, основывающиеся на эконометрическом моделировании.
2.1. Экономический ущерб от событий 11 сентября 2001 года
Непосредственные и краткосрочные издержки. Непосредственные издержки событий 11 сентября вызваны главным образом разрушением зданий и нацеленным падением самолетов. По данным экспертов ОЭСР, потери от уничтожения материальных ценностей составили около 14 млрд долл. в частном секторе и 2,2 млрд. — в государственной сфере (ущерб федерального правительства, правительств штатов и местных властей). К этому следует добавить стоимость спасательных работ, ликвидации последствий загрязнения окружающей среды и сопряженные расходы, в сумме составившие не менее 11 млрд долл. Упала и стоимость большинства финансовых активов. В Нью-Йорке ликвидированы или перенесены на другие территории 200 тыс. рабочих мест. «По следам» 11 сентября 2001 года осуществлен еще один террористический акт — распространение смертоносных спор сибирской язвы. В результате событий 11 сентября в США и других странах ОЭСР упал индекс делового доверия, и для США на конец 2003 года ожидаемые совокупные потери
8 См.: International Terrorism: Attributes of Terrorist Events — ITERATE 1968—2002 — Data Codebook. Compiled by E.F. Mickolus, T. Sandler, J.M. Murdock, P.A. Flemming, 27 July 2003 (см. сайт Университета Калифорнии, Сан-Диего [www.ucsd.edu]).
достигли 500 млрд долл. (5% ВВП). На деле же благодаря потреблению домохозяйств, военным расходам и сильному политическому реагированию состояние экономики оказалось лучше ожидаемого9.
Среднесрочные и долгосрочные последствия. События 11 сентября 2001 года нанесли прямой удар страховому бизнесу, который вынужден был выплатить до 58 млрд долл. — самая высокая сумма страховых выплат во всей истории. Хотя крупных банкротств не было, финансовое положение ряда компаний было подорвано. Страховой бизнес отреагировал подъемом ставок и сокращением общих сумм договоров. Второе последствие — организация более жесткого контроля над перевозками, что могло бы стать помехой для бизнеса. (Хотя на практике введение более строгих мер пограничного контроля способно обеспечить принятие новых международных правил и стандартов для разного рода формальностей и процедур, что сыграло бы положительную роль.) Третьим экономическим последствием событий 11 сентября стал рост государственных расходов на нужды национальной безопасности, что частично «съело» «дивиденды от мира», которые экономика начала получать с окончанием «холодной войны». В результате, наряду с государством, частный сектор начал инвестировать средства в сферу безопасности в большем объеме. Рост государственных и частных расходов на нужды безопасности может отрицательно сказаться на производственных инвестициях — существует такой аспект, как «эффект вытеснения», в результате чего показатели экономического роста могут снизиться10. К этому следует добавить рост расходов на социальное обеспечение, вызванный снижением трудоспособности людей, например из-за более высоких стрессов во время путеше-ствий11. Заслуживают рассмотрения и «издержки от ошибочной политики, включая создание громоздкого, неповоротливого административного механизма, от использования оценки угроз для изменения желательным для себя образом результатов политических процессов и от неспособности использовать надлежащие концептуальные и эмпирические инструменты при выборе способов политического реагирования»12.
Развивающиеся страны. События 11 сентября 2001 года ударили по мощнейшей в мире экономике. Но нельзя недооценивать и их воздействие на менее сильные экономики. В краткосрочном плане можно говорить о росте спрэдов облигаций на финансовых рынках, увеличившем стоимость кредитов для правительств, о падении товарных цен и об ослаблении национальных валют. В долгосрочной перспективе более высокие издержки пограничного контроля повлияют на экспорт из развивающихся стран13. Пострадал и туризм. И последнее, но не менее важное — ужесточение визового режима и более строгие меры по борьбе с нелегальной иммиграцией сократят потоки денежных переводов рабо-чих-мигрантов на родину.
2.2. Глобальные издержки терроризма
Методология. В своей новой работе Николь и Марк Крэйны предлагают модель, позволяющую количественно оценить издержки терроризма и выгоды антитеррорис-
9 Об этом подробнее см.: Economic Consequences of Terrorism // OECD Economic Outlook, June 2002, No. 71, Chapter 4.
10 См.: Penm J., Buetre B., Tran Q.T. Economic Costs of Terrorism — An Illustration of the Impact of Lower Productivity Growth on World Economic Activity using GTEM (global trade and environment model). Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (ABARE). eReport 04.8, Government of Australia, 2004.
11 См.: Frey B.S., Luechinger S., Stutzer A. Calculating Tragedy: Assessing the Costs of Terrorism. University of Zurich, mimeo, 22 July 2004.
12 Этот критический взгляд сформулирован Д. Голдом в работе: Gold D. The Costs of Terrorism and the Costs of Countering Terrorism // International Affairs WP 2005-03, N.Y.: New School University, March 2005.
13 См.: Economic Consequences of Terrorism. P. 134.
тических мер. Статья Крэйнов, видимо, первая серьезная попытка оценить выгоды ан-титеррористических мер с использованием экономического анализа, эконометрического моделирования и данных о динамике во времени из разработанного Соединенными Штатами проекта «ITERATE». Авторы рассмотрели 11 723 террористических акта в 147 странах за период 1968—2002 годов, повлекших за собой 37 137 жертв — убитых или раненых14.
Оценки затрат и выгод. Модель Крэйнов используется для оценки издержек, связанных с терроризмом, и выгод от ликвидации терроризма применительно к государствам. В качестве базы для отсчета используют данные за 2002 год: «В результате выясняется, что потенциальные выгоды для страны от сокращения масштабов терроризма могут быть весьма велики... Больше всего поражает примерная оценка глобальных издержек, связанных с терроризмом, и, соответственно, глобальных выгод от его ликвидации. Если бы в 2002 году в мире не происходили бы террористические акты, мировой ВВП был бы на 3,6 трлн долл. (курсив мой. — Д.Л.) выше, чем он был в реальности» (с. 33).
Показатель, на который ссылаются Крэйны, поистине громадный. Он больше, чем совокупный ВВП Великобритании и Италии, и составляет примерно треть ВВП США, то есть 7—9% мирового ВВП. В табл. 1 приведены данные о потенциальных выгодах снижения терроризма в нескольких богатых (и не слишком богатых) государствах. В абсолютном выражении цена терроризма выглядит гигантской для Испании. Развивающимся странам терроризм тоже обходится недешево.
Таблица 1
Возможный прирост ВВП в результате сокращения терроризма
Страна Ежегодное сокращение числа терактов 1 Прирост ВВП (млн долл.) J
Колумбия с 13 до 12 87
Египет с 5 до 4 221
Франция с 18 до 17 1 161
Индия с 5 до 4 1 132
Индонезия с 2 до 1 1 533
Филиппины с 9 до 8 122
Испания с 1 до 0 92 000
Великобритания с 18 до 17 828
США с 3 до 2 40 626
Мир в целом До нуля в 2002 3 600,000
S' 1 И с т о ч н и к: N. Crain and M. Crain. Op. cit. >
V ' .....
14 См.: Crain N., Crain M. Terrorized Economies. Draft: May 2005 [http://209.85.135.104/search?q=cache: yIhoWLdXNAAJ:cipp.gmu.edu/archive/Terrorized-Economies-Crain-and-Crain.pdf+Crain+N.,+Crain+M.+ Terrorized+Economies.&hl=ru&ct=clnk&cd=1&gl=ru].
3. Экономический анализ и политические последствия
3.1. Статистические закономерности и прогнозы
Циклы террора. Для исследования терроризма У. Эндерс и Т. Сандлер использовали в своей последней работе статистический анализ временных рядов. Функции спектральной плотности, позволяющие обнаруживать циклы и выявлять соответствующие параметры (например, частоту), показывают, что террористические акты укладываются в циклическую последовательность, в рамках которой на основной цикл — с периодом в 58,18 кварталов (ок. 14,5 лет) — накладывается вторичный цикл с периодом 23,98 кварталов (шесть лет)15. Спектральный анализ применим и для изучения таких конкретных видов терроризма, как похищения, убийства или воздушное пиратство, если по ним имеется достаточно данных.
Прогнозирование террористических актов. Обнаружение циклов терроризма может дать возможность разработать модели, обладающие предсказательной силой, еще больше рационализировать процессы принятия решений и эффективнее использовать ограниченные государственные ресурсы для борьбы с терроризмом16. Однако такая идея предполагает, что сами террористы не осведомлены о подобной возможности и не могут получить соответствующую информацию. Однако она излагается в научных книгах и журналах (по крайней мере, частично) и ее вполне можно принять в расчет при подготовке террористических актов. Поэтому до тех пор, пока не будут созданы условия, необходимые для того, чтобы засекретить статистические данные о терроризме, целесообразнее исходить из представлений о внезапных, непредсказуемых терактах. Количественный анализ следует рассматривать лишь как вспомогательный инструмент, дополняющий другие антитеррористические акции.
3.2. Действия террористов-смертников
Растущая угроза. «Терроризм смертников — готовность заплатить собственной жизнью за уничтожение намеченной мишени ради достижения политических целей. Должным образом подготовленный в психологическом и боевом отношении террорист сознательно стремится погибнуть при уничтожении намеченной мишени»17. В 2000 году называли 10 групп, способных мобилизовать террористов-смертников18. До последнего времени вылазки террористов-смертников ограничивались несколькими странами, но сегодня этот вид терроризма превращается в глобальную и постоянную угрозу, а для его понимания и надлежащего реагирования необходимы более широкие исследования19.
15 См.: Enders W., Sandler T. Op. cit.
16 Quantitative Analysis Offers Tools to Predict Likely Terrorist Moves // Wall Street Journal, Science Section, 17 February 2006. P. B1 [www.usc.edu/dept/LAS/ir/sandler.pdf].
17 Suicide Terrorism: A Global Threat // Jane’s Intelligence Review, 20 October 2000.
18 Вот эти группы: «Движение исламского сопротивления («Хамас») и Палестинский исламский джихад на оккупированных Израилем территориях; «Хезболла» в Ливане; Египетский исламский джихад и «Аль-Гамаа аль-исламийя» (Исламская община) в Египте; Вооруженная исламская группа в Алжире; «Барбар Хальса интернэшнл» в Индии; Тигры освобождения Тамил Илама на Шри Ланке; Рабочая партия Курдистана в Турции и сеть Усамы бен Ладена («Аль-Каида») в Афганистане» (там же).
19 См.: Gunaratna R. The Employment of Suicide in Terrorism and Guerrilla Warfare. В кн.: Vers une privatisation des conflits? // Recherches & Documents, Avril 2001, No. 22. P. 43—60 (Fondation pour la Recherche Strategique, Paris).
Экономическая интерпретация. Марк Харрисон попытался интерпретировать действия террористов-смертников в терминах экономической теории. По его мнению, главное здесь — «плата жизнью за идентичность»20. Он считает, что в основе действий терро-риста-смертника должен лежать какой-то рациональный выбор — приобретение ценой смерти какой-то формы благополучия и процветания, особенно если такие террористические акты получают широкое освещение в средствах массовой информации. Однако с ростом числа подобных терактов должен вступать в силу «закон уменьшения прибыли» и стимулы к такого рода действиям будут снижаться.
3.3. Бедность и терроризм
«Бедность не имеет значения». Мысль об отсутствии всякой связи между бедностью и терроризмом находит поддержку у консервативно настроенных политиков и ученых. Возможно, эта позиция отражает «интеллектуальную традицию», в соответствии с которой считается, что люди полностью отдают себе отчет относительно своего выбора, действуют рационально, к тому же несут полную ответственность за последствия своих решений и поступков21. Одна из самых репрезентативных статей по терроризму принадлежит А. Крюгеру и Ж. Малековой, утверждающим, что роль социальных и экономических условий в формировании терроризма минимальна22. Они делают вывод, что экономические модели мало что дают для прогнозирования террористической активности, поскольку участие в террористических группах и организациях во многом объясняется внеэкономическими факторами: личными целями, устремлениями и амбициями конкретных людей. К аналогичным выводам приходит и А. Абади23. По его данным, в бедных странах угроза терроризма ненамного выше, чем в богатых, а наличие терроризма (или его отсутствие) в стране во многом определяется уровнем политической свободы24.
«Бедность имеет значение». Изложенному выше противоречат некоторые работы по анализу ситуации на Ближнем и Среднем Востоке. Например, в недавно выполненном исследовании Б. Салеха подчеркивается, что для объяснения молодежного насилия и терроризма на Западном берегу и в секторе Г аза важны не только мотивы возмездия и реванша, но и факторы, связанные с величиной ВВП и уровнем безработицы. Это позволяет говорить по меньшей мере о противоречиях в политике Израиля на оккупированных территориях: военное присутствие и внешний контроль препятствуют формированию и развитию реальной палестинской экономики, в то время как, для того чтобы занять палестинскую молодежь и поднять доходы, необходимо создать тысячи и тысячи новых рабочих мест25. Что касается Чечни, то, несмотря на внутреннюю и международную помощь в ее восстановлении, в регионе по-прежнему распространена бедность, усиленная ухудшением состояния окружающей среды и неблагоприятным деловым
20 Harrison M. The Economics of Martyrdom. Warwick University, Research Paper, 2003.
21 Эта трактовка отчасти отражает идеи работы лауреата Нобелевской премии Г. Беккера «Экономика преступности» (см.: G. Becker, Economics of Crime).
22 См.: Krueger A., Maleckova J. Education, Poverty and Terrorism: Is there a Causal Connection? // NBER Working Paper, July 2002, No. 9074.
23 См.: Abadie A. Poverty, Political Freedom, and the Roots of Terrorism // NBER Working Paper, October 2004, No. 10879.
24 Тем не менее уровень экономического развития и уровень политической свободы могут быть весьма взаимозависимы.
25 См.: Saleh B.A. Economic Conditions as a Determinant of Political Violence in the Palestinian Territories. Paper prepared for the Conference «Making Peace Work» organized by the World Institute for Development Economics Research. Helsinki: United Nations University, 4—5 June 2004.
«климатом», в частности значительным уровнем коррупции и высочайшей степенью преступности26.
Дифференцированный подход. Участвовавшие в событиях 11 сентября террористы отнюдь не принадлежали к числу бедняков. Некоторых можно было причислить к среднему классу, что, кажется, подтверждает приводившееся выше мнение о минимальной значимости бедности как фактора, объясняющего терроризм. То же относится и к социальному положению террористов-смертников, осуществивших серию взрывов в общественном транспорте Лондона. Однако в некоторых регионах, в частности в Палестине и Чечне, социальные и экономические условия могут играть важную роль. К тому же терроризм тяжело сказывается на деловой активности и сам способен вызвать серьезный экономический упадок, что и произошло в Стране Басков в Испании — причинно-следственная связь работает в обоих направлениях27.
3.4. Богатство, отмывание денег и финансирование терроризма
Использование отмывания денег. Для поддержки своих тайных фондов террористические организации используют отмывание денег, то есть процесс их ввода в легальную экономику с последующим подключением к финансированию дозволенной законом деятельности. С этой целью они применяют сложные цепочки перечислений средств (т.н. «наслаивание»), позволяющие максимально отдалить доходы от источника их происхождения. После этого деньги могут включать в экономическую жизнь через внешне законные фирмы и инвестиции. Сеть «Аль-Каиды» широко использует практику отмывания денег, для чего прибегает к услугам крупных финансовых и офшорных центров ряда стран. Средства предоставляют богатые мусульманские доноры и благотворительные организации, в которых ведущую роль зачастую играет духовенство28. До сих пор не выяснено и участие, которое принимали в финансировании террористического акта 11 сентября 2001 года должностные лица Саудовской Аравии, а также дипломаты Эр-Рияда или их родственники29. Все это показывает, что (наряду с бедностью) к далеко идущим политическим акциям, в том числе к финансированию терроризма, может вести и так называемая «нефтяная рента», и сопряженные с ней доходы и выгоды30. При этом в конечном счете используются уникальные возможности, предоставляемые той же бедностью и порожденными ею страданиями.
Борьба с «террористическими деньгами». В ходе подготовки терорристических вылазок 11 сентября для мобилизации нелегальных денежных средств использовались как формальные, так и неформальные, должным образом не документируемые операции с деньгами, и через несколько месяцев после событий на банковских счетах было арестовано более 100 млн долл. ФБР проверило не менее 200 тыс. документов и 10 тыс. банковских
26 См.: Линотт Д., Йошии М. Восстановление Чечни — задача долгосрочная и сложная // Центральная Азия и Кавказ, 2003, № 5 (29).
27 См.: National Center for Policy Analysis. Case Study of Terrorism’s Cost: Spain Basque Region // Daily Policy Digest, Terrorism Issues, Friday, 1 February 2002.
28 См.: Linotte D. Addressing Economic and Financial Aspects of Terrorism. Paper prepared for the London International Conference «Stop Money Laundering», 26—27 February 2002.
29 См.: FBI Probes Possible Saudi, 9/11 Money Ties // CNN, 23 November 2002.
30 Например, нефтяную ренту использует и руководство Ирана для поддержания своих внешнеполитических амбиций на Ближнем и Среднем Востоке, а также для финансирования своей сомнительной ядерной программы; интересно отметить, что к крупнейшим потребителям иранских энергоресурсов сегодня относится Китай.
счетов. Некоторые финансовые операции, проводившиеся террористами и их спонсорами, подпадают под понятие «отмывание денег». После 11 сентября мировое сообщество выработало дополнительные инструменты, чтобы иметь возможность контролировать официальные банковские операции и отслеживать подозрительные перемещения денег. Девять специальных рекомендаций Группы финансовых действий (БАТБ) — учреждения, действующего «под крышей» Организации экономического сотрудничества и развития, — это то, что национальные финансовые системы и центральные банки должны («хочешь, не хочешь, а должны») проводить в жизнь. При поддержке МВФ эти рекомендации приняты во многих странах:
I. Ратификация и выполнение инструментов, принятых в рамках ООН.
II. Признание преступного характера финансирования терроризма и связанного с этим отмывания денег.
III. Замораживание и конфискация активов террористов.
IV. Сообщение о подозрительных операциях, которые могут быть связаны с терроризмом.
V. Международное сотрудничество.
VI. Альтернативный перевод денег.
VII. Денежные переводы.
VIII. Некоммерческие организации.
IX. Перевозка наличных денег курьерами31.
Однако, во-первых, по мнению экспертов, чтобы претворить в жизнь рекомендации БАТЕ, многое еще предстоит сделать, особенно в развивающихся странах и в государствах с переходной экономикой; во-вторых, террористические организации широко используют и неформальные операции с деньгами — «хавалу» (арабское слово Hawala обозначает «передачу денег безотносительно к тому, как она осуществляется»), причем подобные неформальные операции, основанные на взаимном доверии и личных отношениях, обходятся дешевле, осуществляются быстрее и являются более надежными, нежели официальные банковские трансферты; в-третьих, начальные трансграничные финансовые вливания в террористическую деятельность можно быстро дополнить или заменить средствами, полученными в результате легальных экономических операций; и, наконец, в случае событий 11 сентября расходы на прохождение кандидатами в смертники курсов пилотирования ограничивались несколькими тысячами долларов, то есть суммой, которую нетрудно найти.
3.5. Иммиграция и терроризм
Проблема иммиграции. Как 11 сентября 2001 года, так и в позднейших террористических актах в странах Западной Европы действовали иммигранты и местные граждане иностранного происхождения, что заставляет задуматься о политике в сфере иммиграции и интеграции в принимающих странах. Тот факт, что многие террористы родились на Западе, полностью интегрировались в общество, имели постоянную работу, а некоторые — семью и детей, свидетельствует, что даже полная интеграция не всегда может
31 См.: [www.fatf-gafi.org].
предотвратить радикализацию и вовлечение в террористические заговоры. Многие «коренные европейцы», политики консервативного и популистского толка, журналисты и эксперты видят основания для тревоги в демографических тенденциях, в динамике численности населения в исламских странах и в мусульманских общинах в принимающих странах, особенно Западной Европы. Сценарии демонстрируют превращение мусульман в Европе в важную религиозную группу и политическую силу, а со временем и их преобладание над христианами в некоторых странах32.
Пересмотр взглядов на иммиграцию. Немедленные меры могут состоять в ужесточении процедур иммиграции и пограничного контроля, а в государствах, где применяется квотирование иммиграции, — в снижении квот, с тем чтобы уменьшить реальное число приезжих; говорят и о необходимости усилить контроль над «некоренными общинами». Однако подобные меры способны породить напряженность в отношениях между местными и «иностранными» общинами в принимающих странах и будут попадать в разряд нарушений прав человека и свобод. Кроме того, проведение различий между «желательной» и «нежелательной» иммиграцией может привести к открытой дискриминации в иммиграционной политике. К тому же во многих принимающих государствах и/или странах назначения наблюдаются неблагоприятные демографические тенденции: низкие коэффициенты рождаемости и старение населения. Это означает, что иммиграция способна сыграть важную роль в обеспечении экономики трудовыми ресурсами, и, не исключено, в самой возможности выплачивать пенсии по старости в той их части, источником которой является не прибыль на капитализированные прежние отчисления, а перераспределение доходов. А в странах исхода иммигрантов (это страны с низкими и средними доходами) импульс к эмиграции, как ожидается, усилится из-за тенденций к росту численности населения, политической нестабильности, ограниченных экономических перспектив, а в отдельных странах некоторых регионов — и деградации окружающей среды.
Интеграция или ассимиляция. В поисках долгосрочных решений иногда требуют полной ассимиляции приезжих и их потомков, то есть часто разделяют интеграцию и ассимиляцию. В самых общих терминах интеграция означает реальное включение человека в общество, которое может состоять из различных этнических, культурных и религиозных групп, нередко имеющих мало общего друг с другом — они лишь сосуществуют, чаще всего мирно. Ассимиляция идет дальше: это процесс, в ходе которого одна культурная группа, чаще всего меньшинство, в значительной степени поглощается другой группой — большинством населения и в результате принимает новые ценности и модели поведения. Однако в обществах, в которых ценится толерантность и взаимное уважение — именно такими являются (или должны быть) общества стран Запада, — ассимиляция составляет весьма деликатную проблему. Возможно, политику поощрения социальной мобильности целесообразно подкрепить программами образования, созданием равных возможностей для представителей меньшинств на рынках труда, тем самым обратить вспять нынешние тенденции «исламофобии» в Европе33 и США (см. рис. 3). Кроме того, можно увеличить помощь в деле развития, включая поддержку программ ограничения рождаемости, чтобы эффективнее тормозить, а в конечном счете и снизить импульсы, побуждающие к эмиграции.
32 По данным Дэниела Пайпса, около 5% жителей стран Европейского союза, то есть почти 20 млн чел., считают себя мусульманами. Если нынешняя тенденция сохранится, к 2020 году эта цифра достигнет 10%. Если же немусульмане побегут от «нового исламского порядка», через несколько десятилетий мусульмане окажутся на континенте в большинстве (см.: Muslim Europe // New York Sun, 11 May 2004).
33 См.: New Report Says Muslims Face Broad Discrimination // Radio Free Europe/Radio Liberty, 18 December 2006.
Рисунок 3
Воздействие событий 11 сентября 2001 года на динамику преступлений против мусульман в США
ҐҐ
ЧИСЛО ДОКУМЕНТИРОВАННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИИ НА ПОЧВЕ НЕНАВИСТИ, НАПРАВЛЕННОЙ ПРОТИВ МУСУЛЬМАН
600
500
400
300
200
100
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Ю к —н
х
Ф
_и.
2002
2003
2004
2005
Источник: ФБР.
4. Экономическое и экологическое измерение ОБСЕ и борьба с терроризмом
4.1. Экономическое и экологическое измерение ОБСЕ
«Три корзины» Хельсинкского акта и экономический аспект ОБСЕ. Экономическое и экологическое измерение ОБСЕ — одна из так называемых «трех корзин» Заключительного акта Общеевропейского совещания в Хельсинки, который был подписан 35 государствами 1 августа 1975 года. Другие две корзины — военно-политическое измерение, включающее, среди прочего, контроль над вооружениями и предотвращение конфликтов, и человеческое измерение, касающееся соблюдения прав человека, верховенства закона, демократии и т.д.
«Стратегический документ». Роль экономического и экологического измерения ОБСЕ существенно возросла с принятием в декабре 2003 года на заседании Совета министров иностранных дел Организации в Маастрихте «Стратегического документа», в котором подчеркивается необходимость ответить на экономические и экологические угрозы, а также на вызовы безопасности34. Экономические и экологические факторы характеризуются в Документе как критически важные условия «безопасности, стабильности, демократии и процветания». Определены возможные шаги, способные улучшить экономи-
34 See: [osce.Org/documents/sg/20#1600C4].
ческую и экологическую ситуацию в регионе ОБСЕ. Они включают расширение и углубление интеграции в глобальную экономику, налаживание региональной экономической интеграции и сотрудничества, укрепление энергетической безопасности, поддержание благоприятной деловой среды — поистине обширная повестка дня, формированию которой мы немало способствовали.
Важнейшие направления деятельности ОБСЕ в сферах экономики и окружающей среды. Масштаб экономической деятельности и усилий ОБСЕ по охране окружающей среды со временем расширяется. Отчасти это связано с увеличением выделяемых ресурсов и большим пониманием важности обстоятельств, связанных с экономикой и окружающей средой, для мира и безопасности. В целом большое значение придается надлежащему управлению и прозрачности, развитию частного сектора, в том числе содействию малому и среднему бизнесу, а также принятию мер, направленных на достижение устойчивого развития, борьбе с такими экономическими преступлениями, как отмывание денег и торговля людьми. Следует отметить, что Координаторы деятельности ОБСЕ в области экономики и окружающей среды к тому же серьезно влияют своими взглядами и опытом на эволюцию содержания своих мандатов.
Роль Координаторов. Первый Координатор деятельности ОБСЕ в области экономики и окружающей среды Том Прайс (в свое время — американский дипломат) играл важнейшую роль в получении поддержки от государств-участников ОБСЕ и в консолидации экономического измерения. Второй Координатор, Марцин Свенцицкий, ранее министр в правительстве Польши, имел значительный опыт управления и работы над проблемами переходных стран и твердые взгляды на необходимость содействовать экономическому и коммерческому образованию. Третий, нынешний Координатор, Бернард Сной, представлял Бельгию в Мировом банке и ЕБРР, а до того возглавлял экономический отдел («Рабочий стол II») так называемого «Пакта стабильности для Балкан» и обладает значительным опытом, позволяющим ему отстаивать региональное экономическое сотрудничество и интеграцию в регионе ОБСЕ.
4.2. Участие в борьбе с терроризмом
Декабрьское (2001 г.) совещание Совета министров иностранных дел в Бухаресте.
После 11 сентября государства-участники ОБСЕ выступили с Декларацией, осуждающей любые террористические акты, и выразили решимость усиливать и углублять сотрудничество в борьбе с экстремизмом, насильственными формами сепаратизма и терроризмом. Был принят «План действий по борьбе с терроризмом», предусматривающий меры по предотвращению этой угрозы. Кроме того, в данном документе подчеркивается необходимость выявлять негативные социально-экономические и экологические факторы, способные стать причиной терроризма: «неэффективное государственное управление, коррупция, противозаконная экономическая деятельность, высокий уровень безработицы, массовая нищета и глубокое неравенство, демографические факторы, хищническое использование природных ресурсов» (Ст. 13). Подчеркивается также ключевая роль Управления Координатора деятельности ОБСЕ в области экономики и окружающей среды как катализатора в налаживании сотрудничества и осуществлении необходимых действий.
«Стратегический документ» и терроризм. «Стратегический документ» в значительной степени повторяет формулировки Бухарестского совещания. Кроме того, подчеркивается, что государства-участники ОБСЕ «будут и далее разрабатывать, принимать и ис-
пользовать в своей практике финансовое законодательство и нормы регулирования, касающиеся борьбы с отмыванием денег и коррупцией и уголовного преследования за финансирование терроризма» (Ст. 2.1.11).
Конкретные экономические меры по борьбе с терроризмом. Значение, придаваемое проблеме отмывания денег в «Стратегическом документе» и в Бухарестском решении по борьбе с терроризмом от 2001 года, отражено в экономических проектах и мероприятиях ОБСЕ. Эксперты Организации подчеркивают, что доходы от противоправных видов коммерческой деятельности могут отмываться в ходе весьма сложно выстроенных процессов и это способно сыграть важную роль в финансировании терроризма. Во всех государствах-участниках ОБСЕ в Центральной Азии и на Южном Кавказе были организованы общенациональные встречи рабочих групп по борьбе с отмыванием денег и пресечению финансирования терроризма. Эти мероприятия проходили в сотрудничестве с реализуемой Управлением ООН по наркотикам и преступности (УНПООН) Глобальной программой по борьбе с отмыванием денег, что подчеркивает роль ОБСЕ в этих процессах. Организация помогает государствам-участникам принимать и осуществлять специальные рекомендации по вопросам финансирования терроризма Группы финансовых действий, включающие, кроме всего прочего, учебно-методическую программу «РАТР-самооценка». Наконец, некоторые меры, принимаемые в сотрудничестве с УНПООН, НАТО и Государственным департаментом США, направлены на борьбу с опасностью злоупотреблений статусом неправительственных и благотворительных организаций.
3 а к л ю ч и т е л ь н ы е з а м е ч а н и я
— Отсутствие общепринятого определения терроризма не помешало исследователям и высшим чиновникам заниматься проблемами терроризма. Однако представляется, что семантические сложности ставят пределы международному сотрудничеству и серьезно сказываются на усилиях по борьбе с терроризмом, особенно в демократических государствах.
— Терроризм — не новость, однако в современных условиях он отличается рядом особенностей — это преобладание религиозных факторов, процесс глобализации, учащающееся использование смертников.
— Краткосрочные и долгосрочные экономические издержки от терроризма могут быть огромны. По оценке, даваемой в исследовании Крэйнов, для мировой экономики в 2002 году они превысили 3 трлн долл.
— Экономический анализ терроризма, как и вытекающие из него выводы для политики, многоаспектные. Некоторые меры могут быть осуществлены быстро и принести эффект уже в среднесрочной перспективе — и они уже осуществлены (см. табл. 2). Однако есть и риски, которые со временем можно уменьшить. В этой связи не следует недооценивать положительную роль двусторонней и многосторонней помощи и технического содействия развивающимся странам: вполне возможно, что, когда удастся добиться снижения уровня бедности и ослабления импульса к эмиграции, о подобных мерах будут говорить как о важном вкладе в международную солидарность, мир и безопасность. Сокращение государственных расходов на оборону в развитых и развивающихся странах также позволило бы выделить больше средств на нужды экономического развития.
Таблица 2
Способы борьбы с терроризмом. Сводная таблица
Проблема
Прогнозирование
террористических актов с помощью анализа данных
Меры/курс
действий
Построение временных рядов и эконометрических моделей
Временной
горизонт
Краткосрочный; может быть выполнен быстро и с низкими затратами
Проблемы и риски
Данные не всегда доступны, или точность их недостаточна; у террористов есть возможность узнать опубликованные прогнозы и модифициро-. вать свои планы
Предотвращение
терроризма
путем
сокращения
бедности
Принятие политики и стратегий снижения бедности; институциональное развитие, формирование благоприятной деловой среды
Среднесрочный и долгосрочный
Часто проблемой является недостаток ресурсов, и иностранная помощь не всегда . способна заткнуть брешь
Сдерживание
терроризма посредством борьбы с грязными деньгами
Принятие мер, позволяющих эффективнее обнаруживать подозрительные финансовые потоки и операции
Краткосрочный и среднесрочный
Проблемой является недостаток опыта и специальной квалификации; некоторым странам . необходима внеш. няя помощь
Воспрепятствование терроризму на основе мер, связанных с регулированием сферы торговли
Принятие новых инструментов контроля над международной торговлей параллельно с мерами по облегчению торговли
Среднесрочный
У стран с низкими и средними доходами не хватает ресурсов и опыта; необходима помощь
«Рассасывание»
терроризма благодаря лучшему контролю над иммиграцией
Усиление контроля над перемещением людей на границах; максимально возможная ассимиляция; доступ к качественному образованию и равные шансы для всех; снижение стимулов к эмиграции
Среднесрочный и долгосрочный
Разжигание вражды к мигрантам и . меньшинствам в . принимающих . странах; помощь в развитии . недостаточна
— Реальный и, по-видимому, необратимый подъем ислама в Европе — факт, который необходимо учитывать в полной мере во внутренней политике, направленной на выявление, предотвращение и разрядку напряженности, на содействие более мирному сосуществованию общин и сосуществованию с другими регионами за пределами Европы, особенно с Южным Средиземноморьем, Ближним и Средним Востоком. Для сдерживания терроризма также очень важно справедливое мирное урегулирование между Израилем, палестинцами и арабскими государствами.
— Необходимо тщательно оценить реальные и потенциальные результаты политических и ядерных амбиций Ирана, подкрепляемых «нефтяной рентой», поскольку они могут серьезно сказаться на международной безопасности и терроризме.
— Как отмечалось в рамках деятельности ОБСЕ в сфере экономики, финансирование терроризма — серьезный источник беспокойства для многих стран. В этой связи большое значение придается борьбе с отмыванием денег и злоупотреблением статусом неправительственных организаций. Здесь также есть свои вызовы и риски. Например, похоже, не предпринимаются меры в отношении неформальных финансовых операций, несмотря на их значение в странах с низкими и средними доходами и в общинах иммигрантов. Кроме того, власти отдельных государств могут злоупотреблять контролем над неправительственными организациями, чтобы сдержать укрепление гражданского общества и демократии, а в конечном счете укрепить режимы авторитарного типа. Эта опасность особенно реальна в Центральной Азии, на Кавказе и в странах, расположенных на западе региона СНГ.
