CC BY
216Д. В. Стрельцов*
Экономическая политика японского правительства С. Абэ
Приход к власти кабинета Абэ в декабре 2012 г. поставил в центр политической повестки дня вопросы экономики. Многие японцы отдали тогда свой голос за Либерально-демократическую партию главным образом в надежде на то, что смена власти позволит коренным образом изменить тяжелую экономическую ситуацию. На фоне длительной рецессии, перспектив выхода из которой не просматривалось, в массах укоренилось чувство пессимизма, граничащее с ощущением того, что страна подписала капитуляцию после длительной и изнурительной войны. Подобное ощущение подпитывали и объективные показатели, свидетельствующие о нарастании процесса утери страной лидерских позиций в мировой экономике, которыми она гордилась с конца 1960-х гг. и которые она начала терять в 1990-е гг.
Действительно, перейдя на постиндустриальную стадию экономического развития, Япония в течение более двух десятилетий оказалась неспособной выйти из стагнации. Цифры экономической статистики свидетельствуют о существенном ослаблении Японией своих позиций в мире. Например, доля страны в мировом ВВП в номинальном исчислении, составлявшая в 1992 г. 15,2%, упала в 2011 г. до 8,4%. В абсолютных цифрах объем ВВП страны не только не вырос за двадцать лет, но и вовсе сократился — с 490 трлн. иен в 1992 г. до 470 трлн. иен в 2011 г.1 Страна так и не смогла преодолеть хроническую депрессию и выйти на удовлетворительные цифры роста. Экономика продолжает страдать от дефляционной спирали.
В трудном положении оказалась Япония в начале второго десятилетия XXI века и в связи с непростым состоянием государственных финансов. Совокупный государственный долг составил почти двукратный объем ВВП страны. Бомбу замедленного действия представляет несбалансированность государственного бюджета, налоговые доходы которого составили в 2011 фин. г. чуть более 40% расходной его части. Заметно снизилась за два десятилетия и международная конкурентоспособность страны. Если вплоть до начала 1990-х гг. Япония занимала по этому показателю уверенное первое место, то к 2011 г. она опустилась до десятого. Страна, известная профицитом своего внешнеторгового баланса, столкнулась в 2011 г. с внешнеторговым дефицитом.
Макроэкономическое положение Японии продолжало осложняться и в связи с обострением социальных проблем, связанных с постарением населения, снижением рождаемости, нехваткой рабочей силы, а также увеличением доли непостоянных работников в общей структуре найма. Повышение
доли старших возрастов в демографической структуре общества сопровождается усилением иждивенческой нагрузки на работающее поколение. Остро стоит вопрос о создании дееспособной национальной системы пенсионного обеспечения — принципы поколенческой солидарности уже не дают пенсионерам гарантий достойного существования.
Ситуация усугублялась тем, что в начале второго десятилетия XXI века страна столкнулась с двумя жестокими кризисами. Во-первых, это природнотехногенная катастрофа 11 марта 2011 г., преодоление последствий которой легло тяжелым дополнительным бременем на государственный бюджет. Фукусимская трагедия поставила Японию перед необходимостью коренного пересмотра всей энергетической политики.
Во-вторых, это обострение международной ситуации в Восточной Азии. В связи с активной реализацией КНДР ракетно-ядерной программы многие японцы впервые за несколько десятилетий испытали ощущение прямой военной угрозы. Свой вклад в ужесточение внешнеполитической среды вносят и территориальные споры со странами-соседями. Ощущение острого кризиса поставило на повестку дня вопрос о коренном пересмотре всей политики страны в сфере национальной безопасности.
Переживаемые страной трудности дали толчок к развертыванию в стране нового дискурса по вопросу о путях выхода из кризиса. Среди интеллектуальной элиты заметно усилились алармистские настроения. В оборот даже вошел тезис о «третьем поражении» Японии, выдвинутый японским публицистом Таити Сакайя (первым поражением считается кризис позднетокугавского периода, вторым — поражение Японии во Второй мировой войне)2.
В создавшихся условиях политическая сфера, по сути, оказалась перед необходимостью взять на себя функции кризисного управления. Между тем итоги политического развития Японии за прошедшие двадцать с лишним лет не давали оснований для большого оптимизма с точки зрения управленческой эффективности политической власти в стране. Политический мир по-пре^е^ находился в состоянии трансформации. В этой связи многие возлагали надежды на то, что после возвращения к власти ЛДП С. Абэ сможет найти верную стратегию «национального спасения». Этим ожиданиям соответствовал сам японский премьер, который выдвинул лозунг «возвращения Японии» (Нихон-о торимодо-су) — восстановления утерянных страной в 19902000-е гг. позиций.
* Стрельцов Дмитрий Викторович, доктор исторических наук, ведущий научный сотрудник Института востоковедения РАН.
Знакомьтесь: «абэномика»
После победы на выборах 2012 г. кабинет Абэ провозгласил широкий спектр мер по стимулированию национальной экономики, которые в обобщенном виде стали именоваться «абэномикой» — по аналогии с «рейганомикой»3. В интерпретации правительства «абэномика» имеет три составляющих, или «три стрелы». Во-первых, это монетарная политика, под которой подразумевается продолжение политики «количественного ослабления» (политики «дешевых денег»), в рамках которой обеспечивается дополнительный приток денежной массы в экономику. Предполагается, что Япония сможет покончить с дефляцией, девальвировать иену и придать импульс развитию экспортных отраслей промышленности. Провозглашена цель перейти к контролируемой инфляции — не более 2% в год.
Во-вторых, это пакет мер налогово-финансового стимулирования японской экономики, включая сокращение корпоративных налогов, расширение прямых государственных инвестиций. В числе практических мер, уже реализованных кабинетом, — принятие в январе 2013 г. дополнительного бюджета в 13,1 трлн. иен. С. Абэ предложил инвестировать в течение десяти лет около 200 трлн. иен в виде государственных заказов на различные проекты инфраструктурного развития, рассчитывая, что эти деньги вытянут всю экономику. По словам Акира Амари, министра по делам экономического возрождения, правительство обеспечит финансирование проектов, которые позволят «уменьшить ущерб от природных катастроф, предотвращать катастрофы и защищать жизни людей»4. Речь идет не только о строительстве новых объектов инфраструктуры, но и о ремонте и восстановлении старых, изношенных объектов, включая мосты, тоннели, дороги, электростанции и т.д. Актуальность этой задачи особенно наглядно проявилась после того, как в тоннеле Сагаго, построенном в благополучные годы, из-за несвоевременной замены крепежных болтов обрушились несколько панелей крыши, которые погребли под собою проезжавшие по тоннелю автомобили.
В-третьих, это политика «экономического роста», которая заключается в точечном стимулировании перспективных отраслей экономики. Подразумевается продолжение структурных реформ Коидзуми, при энергичной активизации роли государства в этом процессе. «Третья стрела» «абэномики», как ожидается, создаст мощный мультипликативный эффект, который позволит вытянуть из кризиса всю экономику страны.
Политика экономического роста включает в себя целый набор «хирургических» инструментов целевого стимулирования деловой активности в стране. Важной его частью являются меры, направленные на оживление промышленного производства. С этой целью, в частности, предполагается прово-
дить активную политику дерегулирования. Например, летом 2013 г. правительство выдвинуло на рассмотрение парламента проект дерегулирования электроэнергетической сферы.
Кроме того, правительство намеревается продолжить курс на участие страны в зонах свободной торговли и иных преференциальных соглашениях, предусматривающих коренную либерализацию внешнеэкономических связей. Кабинет Абэ решительно взял курс на присоединение к переговорам о Транстихоокеанском партнерстве (ТТП): 23 июля 2013 г. Япония стада полноправным участником инициативы. После вступления в ТТП страну ждет радикальное сокращение импортных тарифов на все виды продукции, в том числе сельскохозяйственной (правда, было сделано заявление, что по пяти видам сельхозпродукции, включая рис и пшеницу, правительство будет отстаивать особые права Японии на введение повышенных пошлин). Новый премьер, таким образом, дал понять, что не собирается продолжать жесткую протекционистскую политику в отношении национального рынка сельхозпродукции, которой придерживались все его предшественники. Примечательно, что курс правительства на либерализацию рынков получает поддержку не только среди жителей крупных городов, но и в сельской местности, что на состоявшихся 21 июля 2013 г. выборах в верхнюю палату парламента победу одержали практически все кандидаты ЛДП в аграрных префектурах.
Важным компонентом стратегии является развитие человеческого капитала. Этот компонент «абэномики» включает меры по более активному использованию потенциала женской рабочей силы: развитие системы детских дошкольных учреждений, внедрение гибких графиков работы, т. е. меры, реализация которых позволит женщинам с детьми выходить на работу в удобные для себя часы и т.д.5 Много внимания предполагается уделить развитию высшего образования, в частности адаптации японской системы образования к мировым стандартам, ее модификации в соответствии с глобальными тенденциями. Например, правительство намеревается предоставить дополнительные возможности японским студентам изучать английский язык за рубежом. Много внимания уделяется также привлечению иностранной рабочей силы.
Еще одна составляющая политики экономического роста — это создание новых рынков. Здесь планируются вещи, призванные обернуть слабость Японии в ее силу. Один из примеров подобного подхода — развитие сферы услуг для пожилых возрастов населения, а также продвижение на мировые рынки достижений геронтологической медицины, в которой Япония занимает передовые позиции в мире.
Из перечисленных выше рецептов «абэномики» наибольшую сложность, пожалуй, будет представлять все то, что относится к «третьей стреле»,
а именно — «политике экономического роста», которая затрагивает корпоративный сектор практически всех отраслей экономики. Уже сейчас ясно, что предложенный пакет мер потребует гораздо больших усилий как со стороны государства, так и частных компаний, а период, необходимый для его воплощения в жизнь, будет гораздо более длительным, чем это кажется на первый взгляд.
В развитие ранее обозначенных планов по воплощению «абэномики» в жизнь правительство опубликовало в июне 2013 г. экономическую программу, в которой были зафиксированы конкретные количественные ориентиры на ближнє- и среднесрочную перспективу. Правительством была поставлена задача обеспечить реальный уровень роста ВВП на уровне 2% в год в течение последующих десяти лет. Было предложено увеличить в течение 10 лет подушевой валовой национальный доход на 1,5 млн. иен в год, т. е. на 40% по сравнению с его нынешним уровнем6. В числе конкретных мер по достижению поставленных целей было предложено добиться увеличения в течение трех лет корпоративных инвестиций до уровня 70 трлн. иен в год, расширить к 2017 фин. г. число мест в детских дошкольных учреждениях до 400 тыс., обеспечить к 2020 г. наращивание экспорта продукции сельского, лесного хозяйства и рыболовного промысла до 1 трлн. иен7.
Программа «абэномики» вызвала широкий общественный резонанс, породив надежду на то, что Япония наконец найдет верный путь выхода экономики из кризиса. Эффекту ожиданий способствовали и позитивные экономические показатели: рост ВВП в первом квартале 2013 г. составил около 3,8% годовых, фондовый рынок за первые полгода после возвращения ЛДП к власти вырос на 40%. В страну увеличился приток зарубежных инвестиций, а иена, высокий курс которой тормозил развитие экспортных отраслей, заметно понизилась по отношению к доллару США. В этих условиях многие избиратели, поверив в курс нового премьера, отдали на выборах в палату советников 21 июля 2013 г. свой голос за ЛДП, упрочив ее позиции в парламенте.
Проблема несбалансированности государственных финансов
Пока еще неясно, каким образом власти собираются достичь поставленных целей. Один из главных вопросов, ответ на который «абэномика» не может дать ответа, — каким образом власти собираются решить проблему несбалансированности государственных финансов.
Следует отметить, что эта проблема составляла один из наиболее сложных и болезненных вопросов на политической повестке дня Японии в 19902010-е гг. На протяжении двух десятилетий, с момента вступления японской экономики в период стагнации и сопровождающей ее вялотекущей дефляции, расходы госбюджета постоянно росли, а до-
ходы падали. Дефляция приводила к снижению налоговых поступлений как в виде корпоративных налогов, так и в виде подоходного налога. Например, если в 1992 г. доходная база бюджета составляла около 60 трлн. иен, то в 2012 фин. г. — уже чуть более 42 трлн. Между тем расходы бюджета выросли до уровня более 90 трлн. иен.
В этих условиях государство было вынуждено прибегать к все более массовому выпуску долговых обязательств, объем неизменно возрастал. Показательным в этом плане является структура государственного бюджета 2012 фин. г.: из более 90,3 трлн. иен доходов государственного бюджета налоговые поступления составили в нем 42,3 трлн. иен, или 46,8% его части, тогда как новые государственные долговые обязательства были равны 44,2 трлн. иен, или 49% бюджета8. Иными словами, выпуск новых долговых обязательств по своему объему превышал общий объем налоговых сборов, став главным источником бюджетных доходов. С позиций корпоративного финансового менеджмента подобный баланс неизбежно означал бы банкротство.
Поскольку темпы роста расходов на обслуживание госдолга по темпам роста превосходят темпы экономического роста, в Японии даже при стабильных доходах госбюджета происходит стремительное повышение доли госдолга по отношению к ВВП. Совокупный государственный долг Японии, с учетом обязательств центрального правительства и муниципальных органов власти, составил в 2013 фин. г. астрономическую сумму в 1 квдрл. иен, превысив тем самым 200% ВВП страны. Среди развитых капиталистических стран это является наихудшим показателем.
Безусловно, следует признать, что государственные долговые обязательства Японии, в отличие, например, от Греции и других европейских стран, столкнувшихся в конце 2000-х гг. с жесточайшим финансовым кризисом, находятся в подавляющей своей массе в руках японских резидентов и сконцентрированы на рынке долгосрочных облигаций с относительно низкими ставками, в результате чего немедленной угрозы государственного дефолта не возникает. Однако совокупный объем государственного долга таков, что выплаты по процентам составляли в 2013 фин. г. астрономическую сумму — более чем 22 трлн. иен, или почти четвертую часть расходной части бюджета9.
Еще в начале 2000-х гг., когда проблема государственного долга перешла в категорию угрожающих национальной экономической безопасности, правительством были проведены подсчеты дальнейшего развития ситуации. Вывод заключался в том, что для блокирования процесса лавинообразного увеличения государственного долга государство должно существенно сократить бюджетные расходы и попытаться свести первичный баланс к положительному сальдо, равному хотя бы 1,75% ВВП10. При правительстве Дз. Коидзуми была поставлена
задача добиться первичного баланса государственных финансов (т.е. бездефицитного баланса бюджета без учета расходов на обслуживание госдолга) к 2011 фин. г. Однако отсутствие позитивной динамики в темпах экономического роста, которые замерли почти на нулевой отметке, естественным образом опровергли все первоначальные планы. Ситуацию усугубил начавшийся в мире в 2008 г. мировой финансово-экономический кризис, больно ударивший по японской экономике, для которой внешние источники роста по-прежнему сохраняли главное значение. Свою лепту внесла и природнотехногенная катастрофа 11 марта 2011 г., которая поставила правительство перед необходимостью ассигновать огромные средства на нужды восстановления пострадавших районов. При кабинете Нода задача достижения первичного баланса государственных финансов была перенесена теперь уже на 2020 фин. г., притом что к 2015 фин. г. дефицит первичного баланса должен сократиться наполовину. Эту же цель провозгласил и второй кабинет Абэ.
Однако наибольшее бюджетное бремя представляют ассигнования на социальные нужды, доля которых неизменно растет на фоне обострения демографической проблемы. В 2013 г. расходы на социальные нужды превысили 30% в общем объеме расходной части государственного бюджета. Дело в том, что различные элементы системы социального обеспечения, действующие на страховых принципах, продолжают находиться в серьезной зависимости от государственного финансирования. От бюджетных поступлений, например, зависит не только базовая система пенсионного обеспечения (с 2009 г. финансируемая государством на 50%), но и системы медицинского обслуживания лиц старше 75 лет, патронажного ухода, страхования по безработице, социального страхования работников мелких и средних предприятий, детских пособий и проч.
Между тем возможности для увеличения налоговой базы в целях стабилизации доходной части бюджета у правительства Японии крайне ограничены. Корпоративные налоги, дающие почти четверть доходной части бюджета (8,8 трлн. иен в 2012 фин. г.), отличают ставки существенно более высокие, чем в других азиатских странах (около 30%). В этой связи на повестку дня выходит вопрос не повышения этих налогов, а, наоборот, их снижения с целью повышения международной конкурентоспособности японской продукции. Однако снижение налогов создаст дополнительное напряжение на государственный бюджет.
Некоторые резервы, безусловно, кроются в повышении ставок налогов на физических лиц — подоходного (13,5 трлн. иен в 2012 фин. г.) и потребительского (10,4 трлн. иен) 11. Однако повышение налогов является крайне болезненной темой, затрагивая коренные интересы подавляющей массы японских избирателей. Уместно вспомнить, что повышение ставки потребительского налога в 1989
и 1997 гг. приводило к отставке кабинета министров. В результате правительство Японии фактически оказывалось перед дилеммой: повышение налогов, даже во имя спасения национальной системы социального обеспечения, может вызвать недовольство избирателей и иметь для действующей власти неприятные политические последствия, тогда как отказ от жестких фискальных мер чреват финансовым крахом систем социального обеспечения. Ясно, однако, что увеличение налогового бремени возможно лишь до определенных пределов, особенно в Японии, где еще с 1950-х гг. в обществе господствует убеждение в необходимости сохранения низкого уровня ставок на налоги на физических лиц.
В подходе к решению проблемы создания целевого источника финансовых средств для решения задач социальной политики в Японии возобладала точка зрения, в соответствии с которой таким источником должен стать потребительский налог. Главная причина заключается в том, что подоходный и корпоративный налоги в условиях длительной стагнации и низких темпов экономического роста становятся все менее надежным источником налоговых поступлений. Кроме того, как отмечал проф. ун-та Хитоцубаси Э. Тадзика, у подоходного налога есть существенный системный недостаток, который заключается в том, что гражданин платит его в основном в тот период своей жизни, когда он, с одной стороны, имеет наибольшие доходы, но с другой — когда у него иные, помимо выплаты пенсионных взносов, бюджетные приоритеты — расходы на образование детей, выплата ипотеки и проч. Между тем потребность в социальном обеспечении наиболее всего проявляется в конце жизни12. С этой точки зрения потребительский налог имеет ряд важных преимуществ.
Прежде всего, его размер существенно не меняется в зависимости от экономической конъюнктуры в стране. Внесение этого налога производится достаточно равномерно в течение всей жизни отдельного человека. Использование средств, получаемых за счет потребительского налога, таким образом, позволяет ослабить конфликтность проблемы распределения между работающим и неработающим поколениями бремени финансовой нагрузки в отношении системы социального обеспечения. Важно и то, что потребительский налог распределяется относительно пропорционально среди всего населения страны, что повышает степень его легитимности в глазах общественности. Наконец, ставка налога в Японии составляет 5%, что существенно ниже, чем в большинстве западных стран (около 25% в Скандинавских странах, 16-20% в Испании, Италии и Великобритании). Именно поэтому повышение потребительского налога представляется наиболее социально справедливой формой ужесточения налогового бремени.
Однако проблема с потребительским налогом заключается в том, что он в большей степени ложится
на низкооплачиваемые слои населения, для которых доля повседневных потребительских расходов (на питание, одежду и проч.) оказывается гораздо более высокой, чем для лиц с высокими доходами. Поэтому предполагается, что этот налог должен носить регрессивный характер: для низкооплачиваемых слоев должны быть предусмотрены механизмы смягчения налоговой нагрузки, например специальные налоговые вычеты, система компенсаций и проч.
Перспектива повышения потребительского налога вызывает неоднозначную реакцию в японском обществе. Большинство японцев — по проведенному газетой «Йомиури» в конце января 2012 г. опросу общественного мнения, 61% — считали повышение потребительского налога в целях поддержания системы социального обеспечения «необходимым»13. Вместе с тем граждане Японии в массе своей склонны полагать, что в плохом состоянии государственных финансов виновато само правительство, поэтому первым шагом на пути к финансовому оздоровлению публичного сектора должно стать сокращение госаппарата, уменьшение зарплаты госслужащих и т.д.14
Правительства Либерально-демократической партии на протяжении 2000-х гг., вплоть до ухода ЛДП в оппозицию, фактически откладывали решение данной проблемы, понимая, что повышение налога будет иметь для партии неприятные политические последствия. Учитывая негативное отношение общественного мнения к немедленному повышению налоговых ставок, с обещанием не увеличивать их до окончания предстоящего срока полномочий нижней палаты, выступила в своих предвыборных манифестах на выборах 2009 г. и Демократическая партия Японии. Однако к концу 2000-х гг. стадо ясно, что дальнейшее бездействие может повлечь за собой далеко идущие последствия, включая снижение международных рейтингов страны и даже ее дефолт. После отставки кабинета Хатояма в июне 2010 г. ДПЯ декларировала свое намерение провести в ближайшем будущем радикальную реформу налоговой системы, включая повышение потребительского налога. Новый глава кабинета Н. Кан заявил накануне выборов в палату советников, что в числе прочих мер по изменению налоговой системы собирается рассмотреть вопрос о повышении ставки потребительского налога до 10%. В своем программном выступлении он обозначил те сферы, куда предполагается направить дополнительные бюджетные доходы от повышения потребительского налога. Речь шла об агрессивном инвестировании их в социально ориентированные отрасли экономики: индустрию медицинского обслуживания, патронажные услуги для лежачих больных и лиц старших возрастов15.
Однако фукусимская трагедия более чем на год отвлекла внимание от этой животрепещущей темы. В дальнейшем вопрос о повышении потребитель-
ского налога был увязан с социальной политикой государства в рамках так назыываемой «интегрированной реформы налогообложения и системы социального обеспечения», которая стала одной из центральных в повестке дня кабинета Нода, пришедшего к власти в августе 2011 г. Проект правительства был опубликован 6 января 2012 г.
Особенность предложенного правительством подхода к проведению реформы заключалась в том, что меры по стабилизации финансовых источников для социальных нужд должны быть тесно увязаны с политикой кардинального оздоровления государственных финансов. В соответствии с этим проектом, ставки потребительского налога должны быть повышены до 8% в апреле 2014 г. и до 10% в октябре 2015 г. Полученные от введения новых ставок дополнительные средства (около 13,5 трлн. иен в год)16 предлагалось использовать целевым образом для нужд социальной политики, и прежде всего для финансирования базовых пенсий в рамках «национальной пенсионной системы». В то же время в законопроекте ДПЯ было предусмотрено право правительства приостановить повышение налоговых ставок в случае благоприятного экономического положения в стране на момент их введения.
Правительственный законопроект предусматривал и иные меры ужесточения налоговой нагрузки. Так, проектом предполагалось увеличить с января 2015 г. максимальные ставки подоходного налога для лиц с высокими доходами (свыше 50 млн. иен в год) с 40 до 45%, повысить с января 2015 г. налог на доход от продажи ценных бумаг и получения дивидендов с нынешних 10% до 20%, несколько увеличить налог на наследство и сократить налоговые льготы при их выплате. Многие предлагавшиеся законопроектом меры имели рекомендательный характер, например предпринять шаги, направленные на облегчение положения лиц с невысокими доходами в сферах налогообложения, здравоохранения и патронажного ухода, продумать юридические основания для того, чтобы обеспечить доступ для непостоянных работников предприятий к корпоративным пенсионным схемам и т.д. Предусматривалось также несколько снизить размер максимальной пенсии для лиц с высокими доходами, расширить государственные дотации для лиц с низкими доходами, обеспечить большее равенство возможностей доступа к общественной системе социального обеспечения вне зависимости от материального благосостояния и т.д.17 Одновременно правительством была поставлена задача добиться к 2015 г. сокращения первичного дефицита государственных финансов наполовину и обеспечить первичный баланс государственного бюджета к 2020 г.
В конце февраля 2012 г. кабинетом Нода были обнародованы предложения, касающиеся пенсионной реформы. Демократами было предложено объединить, унифицировать три действующие в стране пенсионные схемы в рамках единой пенсионной систе-
мы. Предполагалось, что бюджетные средства от потребительского налога будут использованы для дотирования только базовой пенсии, которая должна будет составить не менее 70 тыс. иен в месяц.
В противоположность этому предложения ДЦП и партии Комэйто в деле проведения реформы предполагали незначительную модификацию ныне действующих пенсионных систем в направлении их адаптации к ужесточающимся условиям финансирования, связанным с постарением населения. Коренного изменения действующей системы независимых пенсионных схем проектами оппозиции не предусматривалось.
Несмотря на различия в позициях, Демократической партии Японии (ДПЯ) удалось достичь договоренности со своими политическими соперниками по вопросу о путях проведения налоговой реформы. В июне 2012 г. между ДПЯ, ЛДП и Комэйто, представлявших собой три крупнейшие парламентские фракции, было достигнуто пакетное соглашение о поддержке законопроекта, и в августе того же года он был принят обеими палатами парламента.
Следует отметить, что предложенный правительством ДПЯ проект интегрированной реформы определял лишь ее общее направление, детализацию же ее содержания, включая конкретные вопросы схем работы новых систем социального обеспечения, надлежало выработать отдельно в рамках специального консультативного органа — «Народного совета по реформе системы социального обеспечения». В течение года с момента принятия законопроекта этот орган, включающий в себя в основном представителей экспертного сообщества, должен провести обсуждение вопроса о дальнейших путях реформы и представить свои рекомендации.
В стране разгорелась оживленная дискуссия. Многие критики нового закона указывали на его чрезмерную абстрактность и декларативность, а также на неточности в расчетах, которые на практике не позволят в полной мере реализовать заложенный в закон потенциал. Профессор университета Тюо М. Катагири, например, указывал на то, что предложенного увеличения налоговых ставок до 10% окажется явно недостаточно для того, чтобы сократить к 2015 г. наполовину дефицит первичного баланса, поэтому эти ставки следует поднять хотя бы до уровня 15-17%. По его мнению, дополнительных пояснений требуют многие положения закона — почему повысить ставку налога до 10% нужно именно в октябре 2015 г., кого именно считать «низкооплачиваемыми» в рамках категории бенефициаров налоговых льгот, как следует обеспечить конфиденциальность личной информации при введении индивидуальных номеров социального страхования, почему увеличение ставок подоходного налога и налога на наследство касается главным образом лиц с доходом свыше 50 млн. иен, которых в Японии насчитывается лишь 0,1% населения и т.д.18
В целом возможность сочетать на практике в рамках единого курса цели устойчивого экономического роста, укрепления государственных финансов и строительства жизнеспособной системы социального обеспечения вызывает большие сомнения. Повышение потребительского налога выглядит естественным как средство решения проблем социального обеспечения. Но позволит ли интегрированная реформа добиться укрепления финансовой системы и создаст ли она стимул для экономического роста? По логике вещей, увеличение налоговой нагрузки на население, наоборот, станет фактором сокращения внутреннего спроса, что неизбежно отразится на темпах экономического развития. В любом случае ясно, что решение столь разноплановых и противоречивых задач потребует в будущем нестандартных решений.
Вопрос о повышении потребительского налога с новой силой встал перед правительством С. Абэ, которому в данном вопросе приходится учитывать риски, связанные с неизбежным при повышении налоговых ставок ослаблением потребительского спроса. Многие опасаются, что высокий потребительский налог может ударить по перспективам развития экономики, затормозить конъюнктуру и ударить по перспективам экономического роста, т.е. свести на нет все усилия по реализации «абэномики».
Дискуссии по налоговой реформе активно продолжались на протяжении всей первой половины 2013 г. В нарушение ранее сделанных заявлений, правительство так и не озвучило своих планов на этот счет до лета 2013 г. Не обозначила своей позиции по вопросу о повышении потребительского налога в своей предвыборной программе на выборах в палату советников и правящая ЛДП. Лишь на совещании министров финансов Большой двадцатки в Москве в июле 2013 г. министр финансов Японии Таро Асо заявил о том, что увеличение налогов будет реализовано в соответствии с намеченными планами19. Однако обнародованные вскоре данные поквартальной экономической статистики, свидетельствующие о замедлении темпов экономического роста20, дали дополнительные аргументы скептикам, выступающим за более умеренные темпы налоговой реформы. Например, ведущий экономист Исследовательского института Дайити сэймэй Т. Нагахама, отметив, что повышение ставок налога сразу на 3% приведет к дополнительной нагрузке на население в размере 8 трлн. иен, пришел к выводу о том, что реализация реформы в неизменном виде «слишком больно ударит» по японской экономике21. На этом фоне советник кабинета министров И. Хонда предложил отложить повышение налога либо увеличивать его постепенно, повышая каждый год на 1%22.
Риски и социальные издержки «абэномики»
Между тем провозглашенная кабинетом Абэ политика несет в себе серьезные макроэкономические
риски. Так, у многих вызывает сомнение способность финансовых властей проводить политику «контролируемой инфляции», не допуская ее лавинообразного роста. Главный риск заключается в том, что, если Банк Японии не совладает с темпами инфляции, это приведет к неизбежному увеличению ставок рефинансирования, что, в свою очередь, многократно увеличит расходы правительства на обслуживание государственного долга.
Кроме того, девальвация иены и, соответственно, удорожание импорта, например энергоносителей, привели к тому, что Япония впервые за несколько десятилетий столкнулась с проблемой дефицита внешнеторгового баланса, составившего в апреле 2013 г. рекордную сумму в 880 млрд. иен23. Дорогой импорт ударяет как по карману потребителей, так и по интересам корпоративного сектора, особенно малых и средних предприятий, имеющих гораздо меньше ресурсов адаптивности, чем крупные корпорации. Согласно заявлению председателя Торгово-промышленной палаты Японии, в результате стремительной девальвации иены около 80% малых и средних предприятий «будут стоять перед сложными вызовами»24.
Имеются и достаточно острые проблемы, связанные с неконкурентоспособностью отдельных отраслей экономики. И речь здесь идет не только о сельском хозяйстве, хотя это, вероятно, наиболее яркий пример в этом отношении. Исключительно закрытой и потому неконкурентоспособной является сфера медицинских услуг. Например, правительство так и не решилось допустить так называемое «смешанное обслуживание населения», при котором пациент при посещении врача имеет право одновременно использовать страховые некоммерческие и чисто коммерческие услуги.
При этом «групповые интересы» (vested interests) имеют влиятельное политическое лобби в лице «де-путатов-специалистов» (членов клановых группировок), которые традиционно не допускают радикальных решений, ломающих сложившийся статус-кво. Именно их сопротивление не позволяет политическому руководству проявлять политическую волю и принимать в общенациональных интересах болезненные решения, ущемляющие партикулярист-ские интересы отдельных корпораций. Большие сомнения вызывает и способность правительства создать гибкий и высокоадаптивный рынок труда в будущем, с учетом недостатка рабочей силы внутри страны и нежелания правительства открывать страну для иммиграции. Таким образом, на данный момент пока неясно, сможет ли Абэ набраться политического мужества и преодолеть политические ограничения, которые тормозили процесс принятия решений в Японии.
Острейшую проблему для нового кабинета ЛДП представляет выработка эффективного курса в сфере социальной политики. На фоне обострения демографической проблемы доля ассигнований на соци-
альные нужды неизменно растет, составив в 2013 г. более 30% в общем объеме расходной части государственного бюджета. Дело в том, что различные элементы системы социального обеспечения, действующие на страховых принципах, продолжают находиться в серьезной зависимости от государственного финансирования. От бюджетных поступлений, например, зависит не только базовая система пенсионного обеспечения (с 2009 г. финансируемая государством на 50%), но и системы медицинского обслуживания лиц старше 75 лет, патронажного ухода, страхования по безработице, социального страхования работников мелких и средних предприятий, детских пособий и проч.
Судя по заявлениям С. Абэ, пришедшее к власти правительство ЛДП намеревается решать стоящие в ней проблемы с упором на ценности рыночного фундаментализма. В своем программном выступлении в парламенте 28 февраля 2013 г. японский премьер заявил о том, что «реформы в сфере дерегулирования не оставят никаких священных коров» и что он намерен «одно за другим устранять любые препятствия деятельности предприятий»25. Обращает на себя внимание тот факт, что тезис о необходимости взаимопомощи и о государственной защите социально уязвимых слоев общества увязывается новым руководством с традиционным подходом, основанным на «самопомощи» и «опоре на собственные силы». Глава правительства обозначил «самопомощь» в качестве важного приоритета социальной политики и лишь после этого заявил о необходимости государственной помощи слабым.
Между тем провозглашенная кабинетом Абэ ставка на использование принципов рыночного фундаментализма создает существенную проблему с точки зрения социальной политики. Постепенный отход от протекционизма и от «политики конвоирования» создает ситуацию, когда корпоративные социальные гарантии становятся все менее дееспособными. В этих условиях процесс углубления социальных контрастов и дальнейшего размывания «среднего класса», похоже, будет продолжаться и в будущем.
Нужно учитывать и то, что инфляция и рост цен неизбежно ударят как раз по «среднему классу». Очевидно, что, несмотря на все увещевания властей, корпорации не станут увеличивать заработную плату пропорционально темпам инфляции, перекладывая все тяготы реструктуризации на своих работников. Опыт 1990-2000-х гг. показад, что реструктуризация корпоративного сектора происходила главным образом за счет оптимизации найма — увеличения доли непостоянных работников, доля которых в общей структуре найма составила более 30%.
Существуют большие сомнения, что политика экономического стимулирования, проводимая государством, приведет к улучшению положения наемных работников. Как отмечала газета «Майнити», «еще предстоит выяснить, приведет ли пакет стиму-
лирующих мер к росту заработной платы и увеличению числа рабочих мест»26.
Опасения вызывает и увеличивающийся разрыв в положении постоянных и непостоянных работников. При этом особое значение будет иметь тот факт, что от мер борьбы с дефляцией пострадают не только временные работники, но и постоянные, поскольку, как показывает практика, корпорации склонны решать проблемы финансового менеджмента за счет наемных работников, например путем замораживания заработной платы. На фоне инфляции это неизбежно приведет к ухудшению их материального положения.
Еще одним негативным моментом с точки зрения социальной стабильности является неизбежный рост цен на импортную продукцию, связанный со снижением курса иены. Поскольку зависимость Японии от импорта базовых потребительских продуктов достаточно велика, «абэномика» уже привела к удорожанию таких предметов повседневного спроса, как бензин, туалетная бумага, растительное масло и т.д.
Не отвечают потребностям времени и попытки добиться стимулирующего эффекта с помощью инвестиций на «общественные работы». Японская экономика уже миновала период экстенсивного развития, и таких инфраструктурных проектов, которые бы оправдывали себя с позиций экономической эффективности, практически не осталось. К тому же строительный сектор, который когда-то бт основным реципиентом этих инвестиций, после «структурных реформ» Коидзуми существенно сократился и не имеет возможностей освоить эти средства в полном объеме.
Обоснованные сомнения в расчетах правительства высказываются и в отношении политики целевого стимулирования отдельных отраслей. Подобную политику, в частности в отношении «зеленой энергетики», сферы социального благосостояния и проч., уже проводили правительства ДПЯ, но к существенному макроэкономическому эффекту она не привела. По сути, правительство взяло на вооружение старый рецепт, заимствованный из 1960-х гг., когда экономический рост в Японии носил экстенсивный характер и был ориентирован на экономическое освоение отсталых районов. О том, что массированные государственные инвестиции не могут считаться панацеей, свидетельствует тот же опыт пребывания ДПЯ у власти — последние два года «общественные работы» росли, а экономика продолжала топтаться на месте.
Таким образом, «абэномика» продолжает оставаться достаточно рискованным инструментарием экономического регулирования, использование которого требует огромной осторожности и высокой компетенции.
В течение всего 2013 г. кабинет Абэ активно проводил в жизнь политику «количественного смягчения»
и финансовой экспансии — накачивания экономики бюджетными деньгами. И первые две «стрелы», похоже, начали давать реальный положительный эффект.
Так, в декабре 2013 г. слово «дефляция» впервые за четыре с лишним года исчезло из ежемесячных правительственных отчетов о состоянии национальной экономики. Дефляция практически исчезла главным образом в связи с удорожанием импорта, происшедшего на фоне роста зависимости от внешних поставок энергоресурсов после Фукусимы, однако полностью игнорировать и усилия правительства было бы несправедливо. Несколько улучшились и бюджетно-финансовые показатели: первичный баланс государственных финансов (соотношение доходов и расходов государственного бюджета без учета заимствований) в 2013 фин. г. был сведен к дефициту в объеме 18 трлн. иен, что на 5,2 трлн. иен меньше показателя 2012 фин. г.27 В экономике наметилось оживление, выросли инвестиции в оборудование, умеренно усилился потребительский спрос. Индекс Никкэй после долгого перерыва преодолел отметку в 16 тыс. иен за акцию, а курс иены понизился до уровня более 100 иен за доллар.
Можно ли оценить итоги первого года «абэноми-ки» как положительные? Безусловно, делать однозначные выводы пока рано: в экономической конъюнктуре начала 2014 г. пока еще сильны субъективные факторы, а именно — продолжение эффекта ожиданий, а также (если речь идет о потребительском спросе) эффект так называемого «спроса в последнюю минуту», когда потребители спешат делать покупки, используя благоприятный момент перед повышением потребительского налога в апреле 2014 г.
Наиболее противоречивые оценки вызывает вопрос о возможности дальнейшего стимулирования экономики преимущественно с помощью инструментария монетарной и инвестиционной политики. Главный вопрос заключается в том, сохранит ли внутренний потребительский спрос достаточно энергетики, чтобы вытягивать всю японскую экономику? Правительство рассчитывает, что потребительская активность населения будет стимулироваться инфляционными ожиданиями и после повышения потребительского налога. Однако скептики указывают, что потребительское потребление в Японии отличается крайней сдержанностью и большой склонностью к накоплениям. К тому же большинство корпораций, несмотря на все призывы правительства, так и не решились повысить зарплату, отложив этот вопрос до «весеннего наступления» 2014 г.
Головной болью правительства остается проблема несбалансированности государственных финансов. Несмотря на некоторое улучшение, ситуация в целом остается крайне тяжелой, главным образом из-за проводимого властями курса финансовой экспансии. Например, в бюджете на 2014 фин. г. расходы правительства превысят рекордную отметку в 100 трлн. иен. Траты вырастут практически
по всем направлениям, включая социальную сферу (более 30 трлн. иен), аграрный сектор, национальную оборону, образование, строительство и т.д. Накануне нового года был принят дополнительный бюджет на 2013 фин. г. на астрономическую сумму в 5,5 трлн. иен, подавляющая часть которого пойдет на «общественные работы». Как и в старые добрые времена монопольного правления ДЦП, Токио в преддверии принятия нового бюджета наводнили лоббисты из всех регионов Японии. Чтобы заткнуть бюджетную дыру, правительство пошло по проверенному пути массированного выпуска новых долговых обязательств, общая доля которых в доходной части бюджета 2014 фин. г. составит рекордные 40%.
На этом фоне многие задаются вопросом, насколько оправданно повышение потребительского налога с морально-этической точки зрения? Имеет ли власть моральное право налоги на граждан, хотя вся его экономическая политика направлена на безудержные траты, значительная часть которых прямо ассоциируется с подрывом финансовой дисциплины? Подсчитано, что практически все новые доходы от введения новой налоговой ставки (около 7,5 трлн. иен) будут съедены выплатой процентов по нарастающим как снежный ком долгам, которые особенно выросли в последние несколько лет.
Наконец, крайне сложно пока обстоит дело с «третьей стрелой», а именно — со структурной реформой экономики, где никаких реальных успехов у кабинета Абэ пока не проглядывается. Главный вопрос здесь — удастся ли правительству покончить с чрезмерной зарегулированностью экономики, затрудняющей доступ на рынки «новичков», особенно в сферах найма, образования, сельского хозяйства, системах медицинского обслуживания и сестринского ухода? Рискнет ли Абэ покуситься на «укорененные интересы», т.е. преимущественные права тех субъектов хозяйственной деятельности, которые фактически монополизировали свое положение в отдельных отраслях экономики? В этой связи ключевое значение приобретает то, в каком направлении пойдет «новая стратегия роста», которую надлежит определить правительству летом 2014 г.
Примечания
1 Сакайя Таити. «Исин»суру какуго (Осознание новой «реставрации»), Токио, 2013. С. 43-44.
2 Сакайя Таити. «Исин» суру какуго (Осознание новой «реставрации»), Токио, 2013. С.32.
3 См.: Хонда Ицуро. «Абэномиккусу-но» синдзицу (Правда об «абэномике»). Токио, 2013. С.44.
4http://www.japanpolicyforum.jp/en/archive/nol3/000430.
html#kiji
Дата доступа: 9.09.2013.
5Асахисимбун. 11.06.2013.
6 Асахи симбун. 11.06.2013.
7 Асахи симбун. 22.06.2013.
8 Сайт министерства финансов Японии http://www.mof.
go.jp/budget/budger_workflow/budget/fy2012/seifaan24/yos
an001.pdf
Дата доступа: 9.09.2013.
9 Майнити симбун. 30.01.2013.
10 Нихон кэйдзай. 23.07.2004.
11 http://www.nhk. or.jp/kaisetsu-blog/400/131225.html Дата доступа: 9.09.2013.
12 http://www.nhk.or.jp/kaisetsu-blog/400/131225.html Дата доступа: 9.09.2013.
13 Йомиури симбун. 29.01.2012.
14 Во многом реагируя на указанные общественные настроения, правительство Нода провело в январе 2012 г. закон, урезающий заработную плату госслужащих на 8%.
15 Йомиури симбун. 20.06.2010.
16 The Japan Times. 1.03.2012.
17 Асахи симбун. 7.01.2012.
18 Йомиури симбун. 23.01.2012.
19 Йомиури симбун. 23.07.2013.
20 Например, во втором квартале 2013 г. экономический рост составил 2,6% годовых — существенно меньше, чем в первом квартале с его 3,8% годовых. — Йомиури симбун 13.08.2013.
21 http://www3.nhk.or.jp/news/web_tokushu/2013_0812.html Дата доступа: 9.09.2013.
22 http://www3.nhk. or.jp/news/html/20130818/kl00138503 31000.html
Дата доступа: 18.08.2013.
23 The Japan Times. 25.05.2013.
24 The Japan Times. 25.05.2013.
25 The Japan Times. 2.03.2013.
26 Майнити симбун. 28.06.2013.
27 Майнити симбун. 26.12.2013.
