CC BY
72
КРИТИКА И БИБЛИОГРАФИЯ
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ТЕРРИТОРИЙ КАК ПРОТИВОВЕС «ПРОВАЛАМ РЫНКА»
О книге О.С. Пчелинцева «Региональная экономика в системе устойчивого развития» 1. М.: Наука, 2004
Основной результат в науке - это приращение знаний о предмете, которым занимается исследователь. Результат можно считать качественным, когда научные приращения значительны по объему и нетривиальны по сути. Но на этом функция исследователя не заканчивается. Идеальная для науки ситуация - когда исследователь не только получил качественные результаты, но и сумел внятно рассказать о них в своих публикациях.
С этой точки зрения книга доктора экономических наук, заведующего лабораторией ИНП РАН О.С. Пчелинцева практически безупречна. В ней есть и обширные научные приращения, и четкое изложение полученных результатов.
Книга О.С. Пчелинцева стала долгожданным итогом его исследований, ведущихся уже более 40 лет. За это время региональная экономика превратилась, по выражению О.С. Пчелинцева, из «Золушки» большой экономической науки в одно из ведущих ее направлений, с которым не могут не считаться представители доминирующих сейчас научных течений и школ. И в этом немалая заслуга автора книги, одного из самых, пожалуй, известных и авторитетных «региональщиков» страны.
В книге обоснован тезис о ведущей роли регионов и городов в обеспечении перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. В трактовке О.С. Пчелинцева, концепция устойчивого развития только на первый взгляд сводится к внесению в процессы принятия решений межпоколенного (сверхдолгосрочного) измерения; на деле речь идет о смене всей критериальной системы. В этой новой парадигме регионам принадлежит не такая необъятная (как советским «совнархозам»), но более четко очерченная роль. Им уже не надо вторгаться в корпоративные функции, связанные с технологией и организацией. Как
подчеркивает О.С. Пчелинцев, «ведущая роль регионов в экономической системе устойчивого развития реализуется через функции организации воспроизводства качественных ресурсов методами обустройства территории и развития инфраструктуры».
В этом плане автором анализируются три типа региональной политики: «советский»,
«либерально-переходный» и «социальнорыночный».
В советские годы региональная политика была продолжением и пространственной проекцией политики экстенсивной индустриализации. Соответственно и региональная экономика развивалась (в основном) как наука о размещении производства и формировании
территориальных хозяйственных комплексов.
В 90-е годы положение изменилось: основным содержанием региональной политики стало сглаживание различий в текущих бюджетных расходах с помощью трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Однако на капитальные вложения эта политика практически не влияет. В результате разрыв между районами по уровню экономического развития быстро растет.
В этих условиях необходим переход к третьему, социально-рыночному, типу
региональной политики, опирающемуся на долгосрочные критерии динамики ресурсного потенциала и стимулирование
экономического роста методами обустройства территории и развития инфраструктуры. Для России такая стратегия особенно важна: ведь из-за суровых природных условий и огромных расстояний доля коммерчески неэффективного пространства в ней выше, чем в других странах. А значит, равенство стартовых условий для граждан и условий конкуренции для предприятий может быть обеспечено только с развитием территории, т. е. средствами региональной политики.
Процесс регионализации социально-экономического развития трактуется в книге весьма широко - как пространственный аспект перехода общества от «аморфной» структуры к «кристаллической», основанной на принципе полисубъектности. С этим переходом связана специфика территориального управления, проявляющаяся в использовании, главным образом, координационных (а не административных) методов - процедур равноправного горизонтального взаимодействия федеральных, региональных и местных органов с предприятиями, общественными,
кооперативными и исследовательскими организациями. В противоречивой обстановке 90-х годов на этой почве развился (не только в России) феномен «системной коллизии» -рассогласования идейных установок верхних и нижних «этажей» управления, когда
1 Основные идеи, содержащиеся в тексте, изложены рецензентом в предисловии к этой книге.
центральные экономические ведомства следуют курсом либерализма и монетаризма, а регионы и города, заботясь о своем населении, продолжают работать в русле концепций «социального государства» и защиты окружающей среды.
Призывая активизировать
региональную политику, О.С. Пчелинцев отвергает тезис о том, что главной причиной неурядиц в российской экономике является «недопустимо высокое вмешательство государства в
экономическую деятельность». Он считает, что абстрактный разговор на тему, «много» в ней государства или, наоборот, слишком «мало», вообще неуместен. Потому что правильный ответ на этот вопрос полностью зависит от того, какие задачи стоят перед государством, и каков реальный потенциал частного сектора (не того воображаемого, о котором пишут в учебниках, а того, который реально есть - «здесь и сейчас»).
Одно из центральных мест в книге занимает идея «многослойности» фонда ресурсов - неодинаковой степени свободы в распоряжении отдельными его частями. О.С. Пчелинцев выделяет три аспекта этого явления: экономическую, социальную и пространственную связанность ресурсов. Наибольшее внимание в книге уделено социальному аспекту, и это понятно: раскрывающая этот аспект идея социальной нормы («социально-гарантированного
минимума» бесплатного предоставления благ и услуг) разрабатывалась им совместно с акад. С.С. Шаталиным и В.Г. Гребенниковым еще в 70-е годы. Эта идея актуальна и сейчас -именно она должна в конечном счете определить содержание проводимых в стране социальных реформ.
Последовательное проведение принципа социальной нормы приводит к важному выводу: коммерциализация отраслей
социальной сферы оправдана только для тех их сегментов, которые предоставляют услуги сверх социально гарантированного минимума.
Центральное место в этой системе стандартов принадлежит социальной норме жилищной обеспеченности. Она возводится О.С. Пчелинцевым в основной принцип жилищно-коммунальной реформы
(понимаемой им не как повышение тарифов, а как решение жилищной проблемы). «Неполучение квартиры
молодой семьей, - пишет О.С. Пчелинцев, -должно оцениваться как такое же или даже более неприемлемое событие, чем неполучение инвестором высокой прибыли на капитал».
Другим применением идеи социальной нормы является предложение О.С. Пчелинцева установить при введении налога на недвижимость необлагаемый минимум имущества, т.е. освободить от него мелкую частную собственность -
жилье в пределах социальной нормы, приусадебные и садово-огородные участки и т. п.
Региональная политика - через обобщенное выражение нужд территорий -выступает в качестве одного из факторов, влияющих на направленность
макрофинансовой политики. Иллюстрацией может служить предложенный О.С. Пчелинцевым принцип пропорционального «подтягивания» бюджетных доходов дотационных регионов к среднероссийскому уровню.
За этим предложением (которое на практике фактически используется в работе Минфина с 2000 г.) стоит реальная проблема: некоторые высокодотационные регионы, получая в 90-е годы тем больше трансфертов, чем меньше были их собственные доходы, стали в конце концов ориентироваться именно на увеличение трансфертов, т. е., по существу, на дальнейшее уменьшение собственных доходов.
К сожалению, эти позитивные изменения коснулись пока только текущих расходов; инвестиционные проблемы регионального развития остаются нерешенными. В этих условиях актуальна постановка О.С. Пчелинцевым вопроса о развитии института общественных инвестиций. «В экономической системе устойчивого развития, - пишет он, -именно общественные (государственные и муниципальные) инвестиции должны стать тем «ядром», вокруг которого во всех регионах и городах будут формироваться адекватные рынку системы долевого участия коммерческих предприятий в строительстве и эксплуатации объектов инфраструктуры».
Что касается необходимых для этого бюджетных средств, то одним из их источников
(и в этом мы согласны с автором) должна стать рента. В данном вопросе очень важно избежать упрощений. Природная рента в российских условиях - это функция быстрого и непредсказуемого изменения цен на нефть. А значит, надо быть готовым и к резким колебаниям объема бюджетных ресурсов. Для решения этой проблемы полезно обратиться к классикам и вспомнить введенное Д. Рикардо и К. Марксом деление ренты на абсолютную и дифференциальную.
Вопросы распределения ренты сегодня стали условием не только социальной справедливости, но и эффективности. Мы имеем в виду невозможность в создавшейся ситуации обеспечить равенство условий конкуренции не только между разными отраслями, но и внутри самой добывающей промышленности. В самом деле,
существующая практика налогообложения «с тонны» добытого сырья (вместо назначения рентных платежей с конкретных месторождений) не только стимулирует хищническую эксплуатацию запасов, но и создает растущую пропасть между теми, кто
Экономическая политика территорий как противовес «провалам рынка»
работает на лучших месторождениях, и теми (а это чаще всего малые и новые предприятия), кто вынужден работать на худших пластах. Нерешенность проблемы распределения ренты стала сегодня одним из главных препятствий для реализации в России самой либеральной модели: ведь эта модель основана на равенстве условий конкуренции.
В книге много места занимает тема урбанизации. Это не случайно: в городах и поселках городского типа живет сейчас почти 3/4 населения России. А главное, урбанизация изменила саму природу региональных систем: место «однородных» районов, выделявшихся в основном по физико-географическим признакам, заняли «полярные»,
формирующиеся на базе городов. В этих условиях закономерности регионального развития в значительной степени совпадают с закономерностями городского расселения, а региональная политика должна все в большей степени исходить из той конкретной стадии, на которой оно находится.
Для России такой стадией, - считает О.С. Пчелинцев, - является субурбанизация -освоение пригородного пространства. Этот процесс трактуется в книге как особое направление региональной политики,
позволяющее соединить процессы реструктуризации производства и роста благосостояния населения. Однако в России, в отличие от стран Запада, субурбанизация должна пойти - с учетом климата и финансовых возможностей большинства населения - по пути
строительства в пригородных зонах, главным образом, вторых жилищ (что предполагает выработку соответствующих форм
транспорта, занятости и обслуживания).
Особое внимание в книге уделено региональному прогнозированию.
Обосновывается, в частности,
целесообразность объединения прежних генеральных схем размещения и расселения в единый предплановый документ.
Затрагивается в книге и глобальный контекст регионального развития. Здесь наиболее интересен вопрос о подавлении свободной конкуренции за инвестиции (в том числе на уровне регионов) такими факторами, как доминирование финансового капитала над производственным и иерархическая структура международных финансовых рынков.
Центральным вопросом для российской экономики является сейчас ускорение темпов и повышение качества экономического роста. Исследования последних лет позволили выявить три уровня решения этой проблемы. Первый -краткосрочный. Ему соответствует восстановительный экономический рост, основанный на использовании
незагруженных производственных
мощностей и рабочей силы. Именно по этому пути шло развитие экономики в 1999-2001 гг.
Второй уровень - среднесрочный. Его основой должно стать обновление капитала и преодоление технологической
неоднородности различных секторов экономики. На необходимость перехода именно к такому (инвестиционному) росту неоднократно указывали ведущие ученые в России и за рубежом; именно эта стратегия легла в основу известного доклада Госсовета РФ2.
К сожалению, реальное развитие начиная с 2002 г. пошло по иному пути - экспортно-ориентированного роста, опирающегося на сырьевые отрасли. Это значит, что темпы роста российской экономики будут теперь определяться в конечном счете динамикой внешнего спроса на российское сырье. А это -даже при весьма оптимистических предположениях - 2-3% в год.
Тем больший интерес вызывает постановка вопроса о третьем уровне решения проблемы роста - долгосрочном. Речь идет о ресурсных предпосылках экономического роста. В их создании важную роль играют регионы и города как специализированные системы
воспроизводства качественных ресурсов, прежде всего, человеческого потенциала.
В таких условиях, как показывает в своей книге О.С. Пчелинцев, по-новому обозначена проблема социально-экономического обоснования региональной политики. В советские годы ее решением служила фактически теория единого народнохозяйственного комплекса (проблема ведомственного эгоизма - отдельный вопрос). В 90-е годы функцию социально-экономического обоснования региональной политики стал выполнять прямой анализ межрайонных различий как необходимое и - за определенными пределами - достаточное основание для выделения трансфертов. Однако на современном этапе, когда со всей очевидностью проявились недостатки этой модели, этого уже мало. Необходимо новое обоснование региональной политики, направленное на задачи ее активизации, поиск новой роли в управлении социально-экономическим развитием.
О.С. Пчелинцев подчеркивает, что ответов на эти вопросы нельзя найти и в западной экономической теории, что не случайно. Во-первых, ее развитие долгое время замыкалось на оппозицию «государство - фирма», и для «промежуточных» уровней, таких, как регион и город, места в структуре этой теории просто не находилось. Во-вторых, вопросы
территориального развития - инфраструктуры, занятости, экологии и др. - всегда являлись классической областью «пробуксовки» рыночного механизма («market failures»). Не случайно также, что тема региональной экономики практически исключена на Западе из
2 Концепция стратегического развития России до 2010 года. М.: Госсовет РФ, 2001.
стандартных учебников экономической теории. Отсюда всего один шаг до недооценки роли регионов и городов и в экономической политике.
На наш взгляд, поставленная автором задача - разработка концепции
региональной экономики как основного звена системной организации
воспроизводства и основанного на ней нового типа региональной политики,
обеспечивающего переход российской экономики: в среднесрочном периоде - от восстановительного роста к инвестиционному и - в долгосрочной перспективе - от сжатия ресурсного потенциала к его стабильному расширенному воспроизводству - успешно выполнена.
В целом книга О.С. Пчелинцева
представляет собой заметный шаг вперед в исследовании региональных условий и факторов экономического и социального развития и в разработке практически значимых подходов к этой сфере.
Академик В.В Ивантер
