CC BY
203
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
О.С. Пчелинцев, В.Я. Любовный, А.Б. Воякина
РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОСПРОИЗВОДСТВЕННОГО ПОТЕНЦИАЛА ТЕРРИТОРИИ КАК ОСНОВА РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Обосновывается тезис о роли территории как арены воспроизводства ресурсов и территориальной организации этого процесса как основы региональной политики на этапе перехода к устойчивому развитию. Анализируются понятия воспроизводственного потенциала территории и конкурентоспособности регионов.
Постановка задачи. Региональная политика в настоящее время понимается довольно узко - как сглаживание различий в уровнях развития отдельных районов. Бремя ее реализации ложится в основном на федеральный центр, а главным инструментом служат трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, т. е., по существу, годовой бюджет.
Цель настоящей работы - показать, что смысл и значение региональной политики значительно шире. Ее действительное содержание - территориальная организация воспроизводства ресурсов. Сейчас эта главная обязанность региональных и местных органов теряется в необъятном перечне текущих задач, таких, как оживление производства (что в нормальной рыночной экономике является прерогативой корпоративного управления), выход из кризиса неплатежей (что образует прямую обязанность денежных властей) и «затыкание дыр» в снабжении. Такое положение вполне объяснимо реалиями кризиса, но не снимает с территорий ответственности за сохранение и приумножение ресурсного потенциала.
Поэтому первый пункт, который предстоит обосновать, - это необходимость нормализации долгосрочного аспекта деятельности территориальных администраций, выделения его в идейном, организационном и финансовом отношениях из текущей деятельности. Проблема эта сама по себе не нова и допускает широкий спектр решений вплоть до создания в центре и на местах специальных органов, ответственных за долгосрочное развитие. В этой связи уместно зафиксировать некоторые тезисы:
1) федеральная региональная политика в ее обычном понимании («регулирование уровней») - это лишь «надстройка» на фундаменте основной работы регионов и муниципальных образований: организации воспроизводства ресурсов;
2) на современном этапе «ключевыми словами» для региональной политики России должны стать:
- качество жизни (вместо уровня жизни, более характерного для общества потребления);
- переход к инновационному типу развития (что означает, в частности, смену набора ресурсов);
- координационное (сетевое) управление.
Все это вместе взятое знаменует переход региональной науки и политики от ориентации на количество к ориентации на качество.
1 Работа выполнена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 99-06-80033).
Вопросы теории. Любая хозяйственная деятельность базируется на ресурсах, представляет собой процесс их использования. Специфика рыночной экономики лишь в том, что в ней этот процесс, до известной степени, автоматизирован фактором личной заинтересованности. Это относится, однако, только к использованию ресурсов. Напротив, процесс их воспроизводства (т. е. восстановления и приумножения) в условиях рыночной экономики заметно усложняется. Да и протекает он по большей части за пределами рынка: воспроизводство трудовых ресурсов - в семье и системах образования, здравоохранения и отдыха; воспроизводство земли и биологических ресурсов - в соответствующих подсистемах биосферы; воспроизводство знаний и технологий - в таких некоммерческих видах деятельности, как наука и культура. Поэтому потребность в системной организации воспроизводства ресурсов резко возрастает.
В условиях рыночной экономики воспроизводство выступает по отношению к собственно производству (коммерческой деятельности) как более широкая сфера
- своеобразный аналог макроуровня.
Понятие системной организации воспроизводства ресурсов - производное от понятия «система ресурсов». Поэтому оно должно охватывать все их виды - трудовые, капитальные, природные, организационные (предпринимательские), информационные (научно-технические), а также процессы взаимодействия между ресурсными подсистемами, изучаемые географией и экологией2 (теориями ресурсных циклов и территориально-производственных комплексов). Именно этот последний аспект позволяет понять роль территории как арены воспроизводства ресурсов (взаимодействия экономической деятельности с ее материальными условиями). Из взаимодействия ресурсных подсистем прямо вытекают императивы: а) территориальной организации воспроизводства; б) понимания регионального развития, прежде всего, как развития воспроизводственного потенциала.
В этой связи нельзя не остановиться на трактовке роли региона в экономической теории. Последняя сложилась исторически как анализ и определенная идеология взаимодействия макро- (государство) и микро- (фирма, домашнее хозяйство) уровней хозяйственной системы. Вопросы других уровней, таких, как регион и город, в ней долгое время просто не обсуждались. Когда же в этом возникла необходимость, то экономисты оказались в затруднении: велик был интеллектуальный соблазн просто перенести на эти «промежуточные уровни» то, что уже было известно о макро- и микроуровнях, т. е. рассматривать регион (город) как маленькое государство или, наоборот, как большую фирму.
Действительная специфика региона сложнее: в ее основе лежит эффект агломерации. Мы имеем в виду влияние повышающейся отдачи последовательных вложений в инфраструктуру на динамику предельных результатов и затрат в сфере производства (экономию отраслей коммерческого сектора от развития региональной инфраструктуры).
В рыночной экономике решения о размещении производства принимаются, как известно, на основе внутрифирменных критериев, таких как прибыль. А надо учитывать и вызываемое ими увеличение затрат и результатов в целом по региону (городу). Собрать и обработать такую информацию могут только территориальные органы. Этим определяются [1] их главные экономические функции: корректировка решений, принимаемых предприятиями по критерию их индивидуальной при-
2 В частности, географы весьма удачно, на наш взгляд, определяют регион как «единство природы, населения и хозяйства на данной территории». А с социологической точки зрения любой регион выступает, прежде всего, как развивающееся население.
были, и регулирование издержек всей совокупности предприятий посредством развития инфраструктуры.
Это весьма точное описание функций региона в традиционной рыночной экономике. Иначе обстоит дело в будущей системе «устойчивого развития», представляющей переход от экономики использования ресурсов к экономике их системного воспроизводства. В этой новой экономике роль ведущего звена («субъек-
4\
тов устойчивого развития» ) начинают играть уже не производственные структуры - предприятия, а воспроизводственные - регионы и системы расселения5 Они, точнее, их представители - региональные и местные администрации, выступают, по определению австрийского экономиста Д. Бекеманна [2], как специализированные органы производства «штандортов» («местоположений») - участков территории, специально обустроенных для человеческой деятельности. Своеобразие этого вида хозяйственной деятельности состоит в том, что его исполнители - региональные и местные администрации - являются: а) некоммерческими структурами, ориентированными в основном на политические цели; б) монополистами (просто потому, что в одном регионе или городе не может быть двух администраций)6.
Именно эта повседневная работа субъектов Федерации и органов местного самоуправления по обустройству территории и улучшению «человеческого капитала» и должна стать фундаментом регулирования уровней регионального развития (региональной политики в узком смысле).
Из сказанного следует важный вывод: традиционная рыночная теория (которой руководствуются российские реформаторы) страдает фундаментальной неполнотой - она не включает описание деятельности, занимающей ключевое положение в системе организации воспроизводства, и специфического субъекта этой деятельности. В результате процессы организации воспроизводства оттеснены на периферию экономической политики и осуществляются кустарными, по существу, методами.
Региональное воспроизводство в контексте экономической политики. Макроэкономический аспект проблемы регионального воспроизводства определяется тем, что в рамках модели экономики, которая сложилась в России в 90-е годы, эффективное воспроизводство одновременно во всех регионах неосуществимо в принципе7. Причина проста: основой этой модели является экспорт топлива и сырья - нефти, газа, черных, цветных и редких металлов. В результате значительная доля финансовых ресурсов концентрируется в районах добычи нефти и газа -Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском АО, на которые приходится всего 1,3% населения РФ. Еще 10% населения живет на территориях, тесно связанных с металлургией. И наконец, относительно богаты Москва и Самара с ее АвтоВАЗом (вместе - еще 8% населения). Все остальные регионы (т. е. около 80% населения России) практически лишены доступа к сколько-нибудь значительным финансовым ресурсам 8.
3 Для России более точным был бы термин «экономика дележа ресурсов».
4 С социальной точки зрения, районы и города выступают прежде всего как системы воспроизводства населения и трудовых ресурсов.
5 В международном обиходе термин «устойчивое развитие» используется для обозначения альтернативы п о л я р и з о в а н н о м у р а з в и т и ю. При устойчивом развитии в мире было бы сейчас примерно 120 стран со средним уровнем развития и по три десятка стран, отклоняющихся от него вверх и вниз. В реальности, как мы знаем, «наверху» три десятка стран «золотого миллиарда», середина распределения почти пуста (и продолжает опустошаться из-за кризиса экономики в республиках бывшего СССР и странах Восточной Европы), а «внизу» — больше сотни так называемых развивающихся стран.
6 Экономическим результатом этой деятельности становится прирост капитальной стоимости общественных и частных активов на данной территории.
7 Отражением этого стал резкий рост различий между регионами буквально по всем экономическим и социальным показателям.
В действительности, никаких особых перспектив роста не имеют и сырьевые районы: ведь возможности экспорта почти всех видов сырья (исключение — природный газ) из России крайне ограничены.
В результате почти половина населения России имеет сегодня доходы ниже прожиточного минимума. Это ведет не только к естественной убыли населения (о чем много пишут), но и к понижению качества нового поколения (о чем пишут гораздо реже, хотя последствия этого процесса еще опаснее).
Другая серьезная проблема из близкой нам профессионально области - прогрессирующее недофинансирование капитального и текущего ремонта жилого фонда. Уже долгое время ассигнования на эти цели не превышают 4% потребности (для сравнения: в США на реконструкцию и ремонт жилья направляется до 52% общей суммы капитальных вложений в жилищный сектор). В результате ежегодно выбывает из строя до 7 млн. кв. м жилой площади. Неотложного ремонта требуют сегодня (по данным бывшего министра строительства Е. Басина) более 11% государственного жилого фонда. Если подобная ситуация продолжится, то выбытие жилья из-за недофинансирования ремонта начнет превышать его ежегодный ввод.
В этих условиях важнейшими условиями нормализации регионального воспроизводства должны стать.
Создание в регионах корпораций (агентств) и других институтов развития.
Одна из задач этих институтов - усиление государственного контроля над использованием доходов от собственности - амортизации, процента на капитал и земельной ренты9. На современном этапе особенно важно выявление всех форм земельной и горной ренты с возложением их сбора на специальную (неналоговую) структуру10 .
Укрепление муниципального сектора. Сейчас эта задача не решена даже концептуально. Процесс муниципализации ведомственного жилья и объектов социальной инфраструктуры рассматривается не в качестве самостоятельного направления реформы, а лишь как побочный продукт приватизации предприятий и промежуточная ступень на пути к полной приватизации жилья и объектов социальной сферы. То есть муниципальный сектор трактуется, по существу, как часть государственного сектора, подлежащая свертыванию (путем приватизации) наравне с остальными его частями.
Компенсация11 отрицательной ренты по положению предприятиям и населению отдаленных районов. Нигде в мире эта рента не достигает таких размеров, особенно по отношению к нынешним, резко сократившимся доходам. Это создает серьезную угрозу территориальной целостности России, нарушает право граждан на свободу передвижения. Сейчас обсуждение данной проблемы в правительственных структурах сведено фактически к теме «северного завоза» - сезонной доставки на Север горючего и продовольствия. Однако это лишь часть более общей проблемы межрайонного регулирования транспортных расходов предприятий и населения. Комплексное решение этой проблемы требует, на наш взгляд, принятия законодательного акта, закрепляющего данную статью бюджетных расходов в качестве постоянного элемента региональной политики не только для районов Севера, но и для юга Сибири и Дальнего Востока.
Переход от урбанизации к субурбанизации. Речь идет о соединении экономических и социально-культурных преимуществ крупных городов с экологическим потенциалом межгородской периферии. Главным средством такого соединения служит децентрализация крупных городов, вывод из них предприятий, создание сети
9 Напомним, что основная часть инвестиций в развитые экономики формируется именно из доходов от собственности.
10 Практически это означает, что финансовая система регионов должна базироваться на сочетании бюджетов с сетью специальных фондов, учитывающих, в частности, специфику воспроизводственного цикла горнодобывающих отраслей.
11 Отметим, что речь идет именно о к о м п е н с а ц и и расходов, а не о искусственном снижении самих тарифов. Последнее привело бы только к тому, что авиакомпании и администрации железных дорог и па-роходств стали бы отказываться от соответствующих рейсов (маршрутов) как заведомо убыточных.
их филиалов и специализированных цехов12 . Предпосылкой такого вывода является организация в пригородных районах специальных промышленных и научнотехнических зон для сдачи их в аренду предприятиям.
Для городов и поселков, не попадающих в зоны тяготения крупных центров, оправдана стратегия преимущественно автономного развития на основе сочетания небольших предприятий промышленности и сельского хозяйства с функциями охраны природы, лесовосстановления, организации отдыха и туризма. Эта стратегия особенно перспективна для обезлюдевших районов Нечерноземья. Города здесь должны стать центрами «экологического обустройства» окружающих территорий - ландшафтного проектирования, создания экопарков.
Обеспечение комплексного социального стандарта развития городских и сельских поселений. Этот стандарт, общий для всех их жителей, должен согласовываться с государственными минимальными стандартами индивидуального предоставления социальных благ и услуг и увязывать в единую систему нормативы жилищной обеспеченности, коммунального оборудования и благоустройства территории, формирования транспортной инфраструктуры, социально-культурного обслуживания, рекреации и охраны окружающей среды.
О понятии воспроизводственного потенциала территории. Воспроизводственный потенциал региона выступает как совокупность ресурсных подсистем: хозяйственной, экологической и социальной, соответствующих территориальным воспроизводственным циклам различного уровня15 (от общегосударственных до локальных), обеспечивающим реализацию главной цели регионального развития - повышение уровня жизни населения 14 . В состав воспроизводственного потенциала территории, безусловно, входит и человеческий фактор, причем на современном этапе особой его составляющей становится потенциал предпринимательской активности, создаваемый развитием негосударственных форм собственности и рыночной инфраструктуры.
Методы анализа воспроизводственного потенциала территории должны соответствовать целям ее развития. Так, оценка потенциала региона с помощью единого интегрального показателя, удобная для межрегиональных и межстрановых сопоставлений, оказывается непригодной для анализа дисбалансов в хозяйстве региона и определения наиболее эффективных путей его развития.
На наш взгляд, анализ и оценка воспроизводственного потенциала территории должны проводиться в такой последовательности:
- на первом этапе с помощью отчетного межотраслевого баланса региона выявляются взаимосвязи и пропорции воспроизводственных циклов различной локализации; определяются их дисбалансы (узкие места) и избыточные мощности (неза-действованные ресурсы территории); в общем, устанавливаются стартовые условия осуществления воспроизводственного процесса на территории;
- на втором этапе на основе рыночного стратегического анализа определяется предварительный состав «точек роста» регионального хозяйства;
- на третьем этапе разрабатываются варианты прогнозного воспроизводственного баланса территории, увязывающие между собой новые воспроизводственные циклы различной локализации, которые будут осуществляться на данной территории. Из них выбираются те, которые обеспечивают наибольшее соответствие ре-
12 В советские годы практическим выражением этой идеи служила концепция «групповых систем населенных мест» — взаимосвязанного развития близлежащих городских и сельских поселений на основе единой транспортной инфраструктуры и сети обслуживания.
13 Теория воспроизводственных циклов различной локализации как основы регионального воспроизводственного процесса была создана в 70-е годы Р.И. Шнипером.
14 Главная цель регионального развития может быть развернута в региональное «дерево целей», нижний ярус которого составят цели развития каждой из региональных воспроизводственных подсистем, т. е. элементов воспроизводственного потенциала.
сурсных возможностей территории и нового состава ее воспроизводственных циклов целям регионального развития.
О конкурентоспособности регионов. Анализ экономической литературы показывает, что общепринятого определения конкурентоспособности региона пока нет. Это, впрочем, относится и к понятию конкурентоспособности страны. Раньше в ряду определяющих ее факторов на первое место ставились природные и трудовые ресурсы. Сегодня эту роль играет научно-технический прогресс, т. е. конкурентоспособность страны определяется как возможность обеспечения конкурентоспособности предприятий, прежде всего, на основе научно-технического прогресса. С этой точки зрения, наиболее удачным из существующих официальных определений конкурентоспособности представляется определение, принятое странами Организации экономического сотрудничества и развития. Оно характеризует ее как способность компаний, стран, регионов и наций обеспечивать сравнительно высокий уровень доходов и заработной платы, оставаясь открытыми для международной конкуренции.
По нашему мнению, следует определять конкурентоспособность региона (по каждому новому для него воспроизводственному циклу) возможностью реализовать этот цикл на базе имеющихся ресурсов при условии соответствия получаемых результатов главной цели регионального развития - повышению уровня жизни и обеспечению условий для его дальнейшего роста.
Предметом конкуренции между регионами могут служить финансовые, материальные, интеллектуальные и трудовые ресурсы, находящиеся в руках предпринимателей, а для них самих - ресурсы самого данного региона. Именно эта ситуация «монополистической конкуренции с позиций региона-продавца» для региональной экономики наиболее характерна. Это связано с иммобильностью природных ресурсов и других компонентов регионального воспроизводственного потенциала, а также с качественными различиями состава региональных хозяйственных комплексов, создающими в каждом из них свою уникальную среду для ведения производства.
Экономической реализацией монополии регионов на ограниченные и экономически разнокачественные ресурсы служит дифференциальная рента. Поэтому обеспечение конкурентоспособности регионов предполагает установление рентных платежей для территорий с более высоким воспроизводственным потенциалом и социализацию этих платежей15. Без этого невозможно выравнивание стартовых условий для конкуренции. Решение этой проблемы в условиях России затрудняется тем, что в большинстве добывающих районов из-за неблагоприятных природно-климатических условий отсутствуют другие источники финансирования регионального воспроизводства. Поэтому как практиковавшееся в советские годы полное изъятие дифференциальной ренты, так и нынешнее присвоение рентной составляющей цены собственниками природоэксплуатирующих предприятий одинаково ведут к резкому обострению проблем сырьевых районов.
Остановимся несколько подробнее на рентных отношениях, связанных с городскими землями. Сейчас платежи за них (нормативный земельный налог, нормативная стоимость земли) привязаны, в основном, к размеру города и не учитывают собственно ренту. В результате любой город с населением, например 50 тыс. чел., имеет одну и ту же ставку земельного налога и нормативную стоимость земли независимо от того, является ли он наполовину деревней или действительно городом с высоким уровнем благоустройства. И получается, что раньше рента изымалась
15 Это справедливо, так как основная часть этого потенциала либо является даром природы, либо создана на государственные средства.
через систему цен (т. е. крайне неэффективным способом), а теперь она просто не учитывается.
Но без учета и изъятия земельной ренты невозможен полноценный рынок. Сейчас решение этой задачи затрудняется несовершенством земельного рынка. Его основу составляют сделки с жильем; количество сделок с незастроенными земельными участками невелико. Информация по другим категориям пользователей (исключая аренду помещений для офисов и торговых объектов) практически отсутствует.
И все же земельный рынок существует и развивается, и его нельзя игнорировать. В городах уже до 30% территории передано в частную собственность. Начинает развиваться вторичный рынок, связанный с перепродажей приватизированных земель. При этом в ряде случаев реальная рыночная стоимость земли намного выше нормативной, рассчитанной как 200-кратная ставка земельного налога. Например, в Геленджике (Краснодарский край) нормативная стоимость земли в кварталах жилой застройки не превышает 150-200 долл. за сотку земли. Фактически же в центральной части города, в зоне 100-150-метровой удаленности от моря, стоимость одной сотки достигает 10000 долл. В Самаре максимальная нормативная стоимость земли в кварталах жилой застройки составляла в 1999 г. 120 руб/кв. м (460 долл. за сотку), рыночная стоимость - 1400 руб/кв. м (5400 долл. за сотку).
Представляется, что наиболее рациональной земельной политикой было бы сохранение городских земель в государственной собственности и развитие земельного рынка путем продажи прав долгосрочной аренды. При этом частные лица или предприятия, занимающие земельные участки, должны платить государству ренту, соответствующую тем выгодам, которые они получают от их использования.
Литература
1. Богачев В.Н. Регионы России: теория, проблемы Сибири, экономика строительства. Новосибирск: ИЭ
ОПП СО РАН, 1999.
2. БовквтаппВ. Ткеогіе derRaumpianung. К.ОМєпЬои^ Уєг^, МиепсНеп-Шіеп, 1984.
