CC BY
19РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И МЕХАНИЗМЫ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ
УДК 352:332 (470)
Ю. В. Агибалов
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРАКТИКА ФОРМИРОВАНИЯ, НЕОБХОДИМОСТЬ И НАПРАВЛЕНИЯ
РАЗВИТИЯ
Статья посвящена экономическим основам местного самоуправления. В ней дается анализ практики формирования доходов местных бюджетов как в целом по Российской Федерации, так и в разрезе субъекта Российской Федерации (на примере Воронежской области). В статье рассматривается структура местных бюджетов по типам муниципальных образований. Автором предлагаются основные направления развития экономической основы местного самоуправления.
Ключевые слова: Местное самоуправление; экономическая основа; местный бюджет
UDC 352:332 (470)
Ju. V. Agibalov
THE ECONOMIC BASIS OF THE MUNICIPAL GOVERNING: FORMATION TYPES, NECESSITY AND LINES OF DEVELOPMENT
The article is devoted to the economic basis of the municipal governing. It contains analysis of the formation types of budget revenues both in the Russian Federation in whole and in the subjects (the Voronezh region is analyzed as an example). The article describes the structure of the municipal budgets according to the municipal institution types. The author suggests main development lines of
the economic basis of the municipal governing. Key words: municipal governing, economic basis, municipal budget.
различных типов муниципальных образований. Законом каждое муниципальное образование было наделено правом иметь собственный бюджет и самостоятельно им распоряжаться при
Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, начатая с принятием Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее 131-ФЗ), закрепила двухуровневую территориальную организацию местного самоуправления. Это потребовало не только разграничения предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями, но и определение доходных источников местных бюджетов для
решении вопросов местного значения. Все это привело к необходимости существенного изменения налогового и бюджетного законодательства. Реформирование налоговой и бюджетной системы в Российской Федерации привели к тому, что источники собственных доходов местных бюджетов были существенно сокращены: у муниципа-
литетов осталось всего два местных налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. За этот период нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов сокращались как количественно, так и по числу налогов. Как справедливо подчеркнул заместитель директора департамента Министерства финансов Российской Федерации Олег Бежаев, тот набор налогов, который сегодня закреплен за муниципальными образованиями, абсолютно не стимулирует органы местного самоуправления к экономическому развитию территории [1, с. 68]. Налоги, закрепленные на местном уровне, по мнению председателя подкомитета Государственной Думы по бюджету и налогам Н. Максимовой, позволяют лишь незначительно наполнять бюджеты собственными доходами. Все остальное идет за счет либо регулируемых налогов, либо из бюджетов более высоких уровней [2, с.14]. Кроме этого, в 2004-2008 годах был принят ряд федеральных законов, разграничивающих полномочия между различными уровнями публичной власти, закрепивших за муниципалитетами полномочия без источников финансирования, что в значительной степени обесценило положительные тенденции в обеспечении финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Проведенные в последние годы исследования показывают, что после принятия 131-ФЗ в общей структуре доходов местных бюджетов в Российской Федерации происходит снижение доли налоговых доходов местных бюд-
жетов при быстром увеличении доли безвозмездных поступлений и неналоговых доходов. Совокупная доля налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов снизилась за период 20032007 гг. с 57,0 % до 39,7 % от общего объема доходов местных бюджетов. При сокращении доли налоговых доходов местных бюджетов в анализируемый период с 51,6 % до 29,7 % существенно вырос удельный вес неналоговых доходов местных бюджетов с 5,4 % в 2003 г. до 10,0 % в 2007 г. Величина безвозмездных поступлений в общем объеме доходов местных бюджетов увеличилась соответственно с 41,7 % до 58,0 %.[3, с. 43]
В структуре налоговых доходов местных бюджетов в 2003-2007 гг., наибольший удельный вес имели поступления по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ). Также значимыми налогами по доле поступлений по ним в налоговых доходах местных бюджетов являлись за анализируемый период налог на прибыль организаций, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД) и налог на имущество организаций. Так, доля НДФЛ возросла с 39,9 % до 67,1 %, несмотря на снижение с 2005 года нормативов отчислений по НДФЛ в бюджеты муниципальных образований. Доля налога на прибыль и на имущество организаций снизилась соответственно с 18,6 % и 12,5 %, в 2003 году до 5,7 % и 1 % в 2007 году. Основной причиной является зачисление этих налогов с 2006 года в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации, а в местные бюджеты они поступают по дополнительным норма-
тивам, устанавливаемым субъектами Федерации. Местные налоги не играют существенной роли в доходах местных бюджетов. За этот период удельный вес налога на имущество физических лиц в структуре доходов местных бюджетов увеличился с 0,6 % в 2003 году до 1,2 % в 2007 году, а земельного налога соответственно с 5,4 % до 11,0 %. [3, с. 44-45]. Таким образом, несмотря на увеличение в последние годы объема налоговых доходов в денежном выражении, их удельный вес в структуре доходов муниципалитетов остается незначительным. В структуре неналоговых доходов местных бюджетов основную роль в 2003-2007 гг. играли доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, а начиная с 2005 года также и доходы от продажи материальных и нематериальных активов. Так, если в 2003 году в структуре неналоговых доходов 71,2 % были доходы от сдачи в аренду, 9,1 % — штрафы, 4,6 % — доходы от оказания платных услуг и 2,7 % — доходы от продажи
материальных и нематериальных активов, то в 2007 году доходы от сдачи в аренду снизились и составили 55,4 %, в то же время значительно возросли доходы от продажи материальных и нематериальных активов, доля которых возросла до 25 %, доходы от оказания платных услуг практически не изменились. [3, с. 49] В структуре безвозмездных поступлений в местные бюджеты увеличивается удельный вес целевых трансфертов с 38,2 % в 2003 году до 73,1 % в 2007 году и значительно снижается доля дотаций соответственно с 52,5 % до 24,1 %. Но это средние данные по муниципальным образованиям Российской Федерации.
В Воронежской области реформа местного самоуправления, начатая в 2006 году, позволила несколько снизить долю безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов. Однако в структуре доходов доля местных налогов и неналоговых доходов вместе составляет лишь четвертую часть местных бюджетов (таблица 1).
Таблица 1. Структура доходов местных бюджетов муниципальных образований Воронежской области в 2006-2007 гг. *
Показатели 2006 г. 2007 г.
млн. руб. уд. вес млн. руб. уд. вес
Налоговые доходы - всего 6124,6 46,7 7899,2 42,0
из них:
НДФЛ 3225,4 24,6 4447,5 23,6
земельный налог 768,1 5,8 1151,3 6,1
налог на имущество физических лиц 75,6 0,6 90,9 0,5
неналоговые доходы - всего 2380,9 18,2 3047,0 16,2
Безвозмездные поступления - всего 4595,8 35,1 7872,4 41,8
в т.ч.
дотации 1817,8 13,9 2072,5 11,0
Всего доходов 13101,3 100,0 18818,7 100,0
* Составлено по данным администраций муниципальных образований Воронежской области
Проведенный нами анализ структуры доходов местных бюджетов муниципальных образований Воронежской области в 2006 году показал, что наибольшую долю в ней занимают налоговые доходы (46,7 %), из них 24,6 % приходится на НДФЛ и только 6,4 % на местные налоги. Среди местных налогов 0,6 % приходится на налог на имущество физических лиц и 5,8 % — земельный налог. На долю финансовой помощи из вышестоящих бюджетов приходится 35,1 %, в том числе доля дотаций составляет 13,9 %. Неналоговые доходы составляют почти пятую часть в структуре доходов. По сравнению с 2003 годом доля налоговых доходов снизилась на 6,8 процентных пунктов, а безвозмездных поступлений на 5,6 процентных пунктов за счет роста неналоговых доходов на 13,5 процентных пунктов. В 2007 году тенденция на снижение доли налоговых доходов сохранилась. Доля безвозмездных поступлений возросла на 6,7 %, а дотаций снизилась на 2,9 %. Удельный вес местных налогов существенно не изменился.
Но это средние данные по всем муниципальным образованиям Воронежской области. За этими усредненными данными скрываются существенные различия как между муниципальными районами и городскими округами, так и в значительной мере между поселениями. В 2006 году доходы трех городских округов в сумме превышали доходы остальных 531 муниципального образования на 336,3 млн. рублей (или на 5,3 процента), хотя численность проживающих в них была меньше на 254,5 тыс. человек (или на 19,6 про-
центов). [4, с. 111] В 2006 году собственные доходы городского округа город Воронеж составили 82,7 %, в городе Нововоронеже - 77,2 %, в Борисоглебском городском округе - 59,8 % (Таблица 2). В структуре доходов бюджетов городских округов доля налоговых доходов составила от 45,9 % в Борисоглебском до 65,9 % в г. Новово-ронеже. Основная доля налоговых доходов принадлежит налогу на доходы физических лиц. На втором месте находится единый налог на вмененный доход (за исключением города Ново-воронежа, где на втором месте земельный налог). Доля местных налогов колеблется от 5,4 % в Борисоглебском городском округе до 25,5 % в городе Нововоронеже. В структуре неналоговых доходов половину занимают доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Доходы от платных услуг бюджетных учреждений составляют 4,2 - 4,7 %. В структуре финансовой помощи вышестоящего бюджета основную долю занимают субвенции и субсидии. Доля дотаций в бюджетах городских округов г. Воронеж и г. Нововоронеж составила 1 %, в Борисоглебском городском округе 15,2 %. В 2007году наблюдается рост собственных доходов городских округов, однако, их удельный вес в структуре доходов бюджетов увеличился на 2,7 процентных пункта только в Ново-воронеже, а в городе Воронеже и Борисоглебском городском округе он снизился соответственно на 7,9 и 2,3 процентных пунктов. При этом удельный вес финансовой помощи из вышестоящего бюджета в городских окру-
г. Воронеж г. Нововоронеж Борисоглебский городской округ
Показатели 2006 г. 2007 г. 2007 2006 г. 2007 г. 2007 2006 г. 2007 г. 2007
млн. % млн. % в % к млн. % млн. % в % к млн. % млн. % в % к
руб. руб. 2006 руб. руб. 2006 руб. руб. 2006
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ всего 3473,6 56,5 4524,4 52,6 130,3 153,5 65,9 213,8 62 139,3 152,8 45,9 199,5 45,9 130,6
Налог на доходы физических лиц 2063,6 33,5 2862,2 33,3 138,7 73,1 31,4 102,7 29,8 140,5 79,5 23,9 108,1 24,8 136,0
Единый налог на вмененный доход 509,7 8,3 527 6,1 103,4 12,1 5,2 12,2 3,6 100,8 34,4 10,3 34,6 8,0 100,6
Единый
сельскохозяйственный 1,6 0,0 0,3 0,0 18,8 0,1 0 0,02 0 20 0,2 0,1 0,8 0,2 400,0
налог
Налог на имущество физических лиц 38,3 0,6 47 0,5 122,7 0,8 0,4 0,9 0,3 112,5 2,2 0,7 2,5 0,6 113,6
Транспортный налог 140,8 2,3 183,6 2,1 130,4 - - 3,2 0,9 - - - 6,2 1,4 -
Налог на игорный бизнес 211,4 3,4 202 2,4 95,6 6,4 2,7 10,4 3 162,5 15,3 4,6 16,9 3,9 110,5
Земельный налог 416 6,8 569,6 6,6 136,9 58,4 25,1 81,7 23,7 139,9 15,8 4,7 23,8 5,5 150,6
Налог на добычу полезных ископаемых 1,5 0,0 1,8 0,0 120 0,006 0 0,03 0 500 0,009 0,0 0,06 0,0 666,7
Государственная пошлина 63,2 1,0 82,2 1,0 130,1 1,7 0,7 2,2 0,6 129,4 4,8 1,4 6,0 1,4 125,0
Задолженность по отмененным налогам 27,4 0,4 48,7 0,6 177,7 0,8 0,3 0,3 0,1 37,5 0,5 0,2 0,5 од 100,0
НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ - всего 1616,5 26,2 1904,5 22,2 117,8 26,5 11,4 62 17,9 234 46,3 13,9 50,27 11,6 109,5
и»
Составлено по данным администраций городских округов Воронежской области
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Доходы от использования
имущества, находящегося в государственной 797,7 13 985,9 11,5 123,6 8,8 3,8 21,9 6,4 248,9 20,4 6,1 25,6 5,9 125,5
и муниципальной собственности
Доходы от аренды земли 422,3 6,9 536,3 6,2 127 2,2 0,9 6,4 1,9 290,9 4,9 1,5 6,9 1,6 140,8
Доходы от сдачи в аренду имущества 366,7 5,9 399,4 4,6 108,9 1,3 0,6 15,1 4,4 1161,5 0,6 0,2 15,9 3,7 2650,0
Доходы от перечисления части прибыли унитарных 11,7 0,2 50,3 0,6 429,9 0,4 0,2 0,3 од 75 1,7 0,5 1,8 0,4 105,9
предприятии
Прочие поступления от имущества - - - - - 4,8 2,1 - - - 12,5 3,8 - - -
Платежи при пользовании лесным фондом 4,4 од 4,2 - 95,5 - - - - - од - - - -
Плата за негативное
воздействие на 22,5 0,4 21,9 0,3 97,3 0,9 0,4 0,5 од 55,6 0,4 0,1 0,6 од 150,0
окружающую среду
Доходы от платных услуг бюджетных учреждений 286,8 4,7 338,8 3,9 118,1 9,9 4,2 - - - 15,5 4,7 17,1 3,9 110,3
Доходы от продажи материальных и 199,1 3,2 187 2,2 93,9 0,8 0,3 33,2 9,6 4150 7,4 2,2 3,1 0,7 41,9
нематериальных активов
Штрафные санкции 48,5 0,8 79 0,9 162,9 1,0 0,4 1,5 0,4 150 2,3 0,7 3,8 0,9 165,2
ПРОЧИЕ
НЕНАЛОГОВЫЕ 257,8 4,2 287,9 3,4 111,7 5,2 2,2 5,0 1,4 96,2 0,2 од 0,6 од 300,0
ДОХОДЫ
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
итого СОБСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ 5090,1 82,7 6428,9 74,8 126,3 180 77,2 275,8 79,9 153,2 199,1 59,8 250,2 57,5 125,7
Финансовая помощь вышестоящего бюджета -всего 1062,6 17,3 2159,6 25,1 203,2 53,1 22,8 58,3 16,9 109,8 133,9 40,2 182,2 41,9 136,1
в т. ч. дотации 59,3 1,0 90,5 1,1 152,6 2,3 1,0 2,7 0,8 117,4 50,6 15,2 49,5 11,4 97,8
ВСЕГО ДОХОДОВ 6152,7 100,0 8591,4 100,0 139,6 233,1 100,0 344,2 100,0 147,7 333,0 100,0 434,9 100,0 130,6
гах растет (кроме г. Нововоронежа). В структуре налоговых доходов ведущее место занимает НДФЛ. Удельный вес местных налогов снижается.
Проведенный нами анализ формирования экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы:
1. В 2004-2008 годах был принят ряд федеральных законов, разграничивающих полномочия между различными уровнями публичной власти, внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации. Реформирование налогового законодательства привело к тому, что с 2005 года у муниципалитетов осталось всего два местных налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. За этот период нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов сокращались как количественно, так и по числу налогов; из доходов местных бюджетов исключены налог на прибыль, налог на имущество организаций, налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых, акцизы; нормативы отчислений по налогу на доходы физических лиц в местные бюджеты были уменьшены с 50 до 30 процентов.
2. В структуре доходов бюджетов муниципальных образований наблюдается устойчивая тенденция снижения доля налоговых доходов при быстром увеличении безвозмездных поступлений и неналоговых доходов. В структуре налоговых доходов местных бюджетов наибольший удельный вес занимает налог на доходы физических
лиц. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов местных бюджетов хотя и возрастает, но их удельный вес остается незначительным и не играет существенной роли в доходах местных бюджетов. В структуре неналоговых доходов местных бюджетов основную роль играли доходы от сдачи в аренду муниципального имущества. В 2006-2007 годах возрастает удельный вес в структуре неналоговых доходов от продажи материальных и нематериальных активов. Это связано, прежде всего, с тем, что в ходе проведения реформы местного самоуправления 131-ФЗ установлен перечень имущества, который может находиться в муниципальной собственности для решения вопросов местного значения. Иное имущество должно быть перепрофилировано, либо приватизировано. Такой подход к определению муниципального имущества лишает местные бюджеты важных инструментов для решения задач комплексного социально-экономического развития. Кроме того, повышается зависимость от налоговых поступлений, полномочия по управлению которыми практически исключены из сферы ведения органов местного самоуправления. Увеличение удельного веса целевых трансфертов в структуре безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов свидетельствует о снижении финансовой самостоятельности муниципальных образований в распоряжении средствами. Значительное увеличение доли субвенций в структуре межбюджетных трансфертов говорит о расширении административных функций органов местного самоуправ-
ления в части исполнения полномочий, делегированных им органами государственной власти;
3. Существующая налоговая система не обеспечивает необходимой финансовой базой муниципальные образования и является по сути тормозом для экономического развития. Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации нацелены на формирование доходов и распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы не на основе долговременных налоговых источников, а главным образом за счет регулирования и выравнивания. Поскольку в бюджеты поселений не поступают такие налоги, как налог на прибыль, налог на вмененный доход и т. п., местные власти практически не заинтересованы в развитии бизнеса на своей территории: ведь от количества и качества представителей малого и среднего бизнеса доходы муниципальных образований практически не меняются. Органы местного самоуправления лишены возможности влиять на увеличение собственных доходов местных бюджетов, за счет которых они обязаны реализо-вывать свои полномочия по вопросам местного значения. Местные налоги (налог на имущество физических лиц и земельный налог) не могут стать основой формирования местных бюджетов. Теоретически эти налоги являются хорошим финансовым ресурсом для пополнения бюджетов поселений, но практически резкого увеличения доходов бюджетов пока нет и в ближайшее время не предвидится. Основными причинами являются: во-первых, то, что право собственности граждан
зачастую не оформлено надлежащим образом; во-вторых, большое количество незавершенного строительства, особенно в городских округах и городских поселениях; в-третьих, недостаточное внимание налоговых органов к сбору местных налогов из-за сокращения числа налоговых инспекций.
4. Проведение реформы местного самоуправления и межбюджетных отношений привело к тому, что только городские округа являются наименее зависимыми от финансовой помощи вышестоящих бюджетов. Это связано не в последнюю очередь с наличием необходимой инфраструктуры для решения вопрос местного значения. Зависимость бюджетов поселений от межбюджетных трансфертов связано с одной стороны с высокой неравномерностью в экономическом развитии и с другой отсутствием необходимого налогового потенциала. Поэтому говорить, что органы местной власти могут самостоятельно решать многие вопросы, по мнению Н. Максимовой, мы сегодня просто не имеем права [2, с. 14]
Таким образом, очевидно, что укрепление экономической основы местного самоуправления является приоритетным направлением в совершенствовании законодательства в Российской Федерации. Для этого необходимо:
- во-первых, провести работу по совершенствованию межбюджетных отношений и налоговой системы, четко разграничить предметы ведения и полномочия как между органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и между муниципальными образованиями районов
и поселений, входящих в их состав; обеспечить финансовыми средствами постоянно увеличивающиеся вопросы местного значения, которые должны решать муниципальные образования;
- во-вторых, необходимо увеличить процент отчислений в бюджеты муниципальных образований поселений от налога на доходы физических лиц, закрепить за муниципальными образованиями часть налога на имущество организаций и часть налога на прибыль. Это позволит не только укрепить финансовую базу муниципальных образований, но и повысить их заинтересованность в развитии производства на своей территории;
- в-третьих, в первоочередном порядке необходимо провести работу по государственному учету земель, оформленных в собственность или в аренду всех земельных участков, установить минимальную ставку налога на землю, исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот по местным налогам, отменить существующие льготы по местным налогам либо ввести компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов местных бюджетов в случае предоставления в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по местным налогам, завершить работу по разграничению имущества между муниципальными образованиями поселений, муниципальных районов и городских округов; организации надлежащего учета муниципального имущества; созданию реестров муниципального имущества;
- в-четвертых, в рамках совершенствования действующего законодательства закрепить нормы обязывающие территориальные органы Федеральной налоговой службы представлять муниципальным образованиям информацию о суммах задолженности по уплате налогов, недоимки, пеней, штрафов, подлежащих зачислению в местные бюджеты в разрезе конкретных налогоплательщиков, а также разработать федеральный закон о муниципальном статистическом учете.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бежаев О. Каких-либо серьезных изменений в межбюджетных отношениях не предвидится / О. Бежаев // Муниципальная власть. — 2008. — № 4. — С. 66-70.
2. Максимова Н. Мы не имеем права говорить, что органы местной власти могут самостоятельно решать многие вопросы / Н. Максимова // Муниципальная власть. — 2008. — № 4. — С. 14-16.
3. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федерации / В. Э. Гри-горов, Д. В. Жигалов, Л. В. Перцов. — М., 2008. — 96 с.
4. Агибалов Ю. В. Экономические основы местного самоуправления: теория и практика / Ю. В. Агибалов. — Воронеж: Воронежская областная типография — издательство им. Е. А. Болховитинова, 2008. — 182 с.
