CC BY
384. Gorbachev S.B. O roli pravovogo gosudarstva kak sotsialnogo regulyatora (On the role of the Rule- of- law State as a Social Regulator), Eurasian Law Journal, 2014, № 10 (77), pp. 92-94.
Дата поступления: 23.08.2015 Received: 23.08.2015
УДК 349.6
ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УГОЛЬНОЙ ОТРАСЛИ ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА
ВЫПХАНОВА Галина Викторовна
доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Москва, Россия E-mail: [email protected]
Стратегической целью современной государственной экологической политики в энергетике является обеспечение безопасности и устойчивого развития топливно-энергетического комплекса, снижение негативного воздействия его отраслей, в том числе угледобывающей и углеперерабатывающей промышленности, на окружающую среду. Достижение этой цели требует совершенствования информационной и др. функций управления данной отраслью экономики, включая государственную регистрацию шахт, иных объектов ведения подземных и открытых горных работ в качестве опасных производственных объектов, осуществление экологического мониторинга и т.д. Необходимым условием экологообос-нованного развития угольной отрасли является соблюдение угольными компаниями при проведении горных работ требований, предусмотренных экологическим, природоресурсным, специальным (энергетическим) и другими смежными отраслями законодательства. Повышение эффективности эколого-правового обеспечения угольной промышленности требует устранения существующих в законодательстве пробелов и коллизий, препятствующих оптимальному регулированию отношений в области угледобычи и формированию непротиворечивой правоприменительной практики.
ECOLOGIC AND LEGAL PROVISION OF COAL INDUSTRY OF FUEL POWER
COMPLEX
VIPKHANOVA Galina Viktorovna
Doctor of Law, Professor of the chair of Environmental and Natural Resources Law of the Moscow State University of Law named after O.E. Kutafin (MSLA),
Moscow, Russia E-mail: [email protected]
The strategic aim of modern state ecological policy in energetics is provision of safety and steady development of fuel power complex, decrease of negative effect of its branches, including coal mining and coal refining branches, on the environment. Achievement of this goal requires improvement of informational, etc. functions of regulation of this branch of economy, including state registrations of mines and other objects of under-earth and open-pit mining as dangerous production facilities, conducting ecological monitoring, etc. Coal companies should meet the requirements for mining works stated by ecological, natural resources and special (energetic) and other branches of legislation. Moreover, this is a necessary condition of ecologically determined development of coal industry. Increase of effectiveness of ecological and legal provision of coal industry requires elimination of existing gaps and collisions in the legislature, which prevent from optimal regulation of relations in the sphere of coal mining and formation of non-contradictory law enforcement practice.
Ключевые слова: угольная промышленность, охрана окружающей среды, угледобыча, переработка угля, экологическая безопасность, экологические требования, недропользование, использование природных ресурсов, экологическое и энергетическое законодательство.
Key words: coal industry, environmental protection, coal mining, coal refining, ecological safety, ecological requirements, subsoil use, use of natural resources, ecological and energy legislation.
Статья подготовлена при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс.
Угольная промышленность является важной составляющей энергетического сектора российской экономики, обеспечивающей потребности в угольной продукции как на внутреннем, так и внешнем рынках. Россия удерживает второе место в мире по запасам угля (19 % мировых запасов), пятое место по объемам ежегодной добычи (5 % мировой добычи) и обеспечивает около 12 % мировой торговли энергетическим углем [1].
Эколого-правовое обеспечение угольной отрасли обусловлено деятельностью угледобывающих компаний, которая связана не только с природопользованием (использованием недр, земель, водных
объектов), но и с загрязнением окружающей среды. Угольная промышленность входит в первую десятку отраслей промышленности, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду. Так, добыча угля сопровождается забором воды из поверхностных и подземных водных источников, а также сбросом загрязненных сточных вод. Со сточными водами шахт и разрезов в водные объекты ежегодно поступают большие количества взвешенных веществ, нефтепродуктов, фенолов, минеральных солей и солей тяжелых металлов. Традиционные способы угледобычи приводят к загрязнению атмосферного воздуха, основными источниками которого являются выбросы шахтного метана, горящие отвалы, угольные котельные, открытые горные работы. В результате подземного и открытого способов добычи угля происходят такие существенные виды негативных экологических последствий как: нарушение земель, их фактическое изъятие из землепользования, образование и размещение отходов производства во внешних породных отвалах. В этой связи возникает необходимость рекультивации нарушенных земель, ликвидации породных отвалов и шламоотстойников. Как отмечается в проекте Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2014 году» [2], высокий процент земельной территории, используемой для хвостохрани-лищ и отвалов пустой породы в целях хранения или захоронения отходов, является признаком неустойчивого развития. Однако в данном документе, равно как и в других аналогичных ежегодных государственных докладах последних лет, отсутствуют какие-либо сведения, характеризующие состояние природопользования угольной отрасли и ее негативное воздействие на окружающую среду. Такая информация содержалась в государственных докладах, составляемых в предыдущее десятилетие. Например, в числе характеристик негативного воздействия на окружающую среду угольной промышленности указывалось, что на ее долю приходится более 50 % выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 % сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы. Около 60% используемой при добыче угля воды поступает в водные объекты, причем более 85% сброса составляют загрязненные сточные воды, из которых до нормативного качества очищается небольшой процент (в 2007 г. было очищено только 6,6%) [3].
Отсутствие таких сведений свидетельствует о недостатках информационной составляющей эко-лого-правового обеспечения угольной промышленности, несмотря на требования, предусмотренные Федеральным закон от 3 декабря 2011 г. № 382-Ф3 «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» [4]. В доктрине экологического права уделяется особое внимание информационным аспектам правового обеспечения природопользования и охраны окружающей среды применительно к любым видам хозяйственной и иной деятельности [5, с. 28-35]. Как отмечается в научной литературе, повышение эффективности информационного обеспечения в сфере энергетики является одной из наиболее актуальных задач организации деятельности как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ [6, с. 121]. Это в полной мере относится и к угольной промышленности. В названном Законе угольная, сланцевая и торфяная промышленность указаны в качестве отраслевых сегментов государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса, включающей в себя, в частности, информацию о: фактических и прогнозируемых запасах энергетических ресурсов, являющихся полезными ископаемыми, применительно к используемым для добычи, промышленного освоения разведанным месторождениям таких полезных ископаемых; воздействии деятельности субъектов государственной информационной системы ТЭК на окружающую среду, климат; о мерах, принимаемых по охране окружающей среды, адаптации к изменениям климата и смягчению антропогенного воздействия на климат; чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, об инцидентах или авариях, создающих угрозу безопасности на объектах топливно-энергетического комплекса (пп. 5, 14, 20 ст. 10 Закона). Данная информация имеет исключительно важное значение для эколого-правового обеспечения угольной промышленности, направленного на рациональное и эффективное использование природных, в том числе энергетических, ресурсов, развитие угольной энергетики на базе новых экологически чистых технологий использования угля, снижения негативного воздействия отрасли на окружающую среду.
Особенности угледобывающей и углеперерабатывающей промышленности вызывают необходимость обеспечения соблюдения требований, предусмотренных в экологическом законодательстве, в том числе содержащиеся в отраслях природоресурсного законодательства (о недрах, земельном, водном, лесном и др. законодательстве), а также экологических требований, предусмотренных природоохранным законодательством. Правовые экологические требования к горнодобывающим предприятиям и меры по их реализации должны быть направлены на рациональное, комплексное использование
основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, попутных компонентов, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; складирование и хранение с соблюдением экологических и санитарных норм попутно добываемых и временно не используемых полезных ископаемых и отходов; рекультивацию и охрану нарушенных земель и лесов, охрану атмосферного воздуха [7, с. 40].
Значительная часть эколого-правового обеспечения угольной промышленности приходится на законодательство о недрах, предусматривающего специальный - лицензионный порядок пользования недрами, нормы которого должны соблюдаться при угледобыче. На угольные компании при проведении горных работ на стадиях разведки и добычи угля распространяются лицензионные и другие полномочия Федерального агентства по недропользованию (Роснедра), осуществляющего функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. При производстве работ по добыче угля должны соблюдаться требования, предусмотренные водным законодательством, в частности, при сбросе дренажных вод в водоемы. Вместе с тем, в при-родоресурсном законодательстве остаются неурегулированными некоторые специфические особенности, связанные с добычей угля. Например, в Водном кодексе РФ отсутствуют нормы, определяющие порядок сбора и сброса в водные объекты шахтных и рудничных вод, представляющих собой подземные или поверхностные воды, проникающие в горные выработки шахт, карьеров угольных и рудничных месторождений и оказывающих негативное влияние на условия вскрытия и эксплуатации месторождений полезных ископаемых.
Одной из серьезных экологических проблем угледобывающей промышленности являются отходы, для которых характерно их многообразие (вскрышные и вмещающие породы, нефтепродукты, отработанные масла и т.д.), а также разная степень опасности. Главная проблема для отрасли связана с основными видами твердых отходов - породой вскрыши и шахтной породой, составляющих 99,5% от отходов всех классов опасности на предприятиях отрасли. Решение вопросов отходов горнодобывающей промышленности в России имеет важное значение, поскольку из 7 млрд. т отходов, ежегодно образующихся в стране 3 млрд. т приходится на вскрышные породы - отходы горнодобывающей отрасли. Горнодобывающая деятельность сопровождается большим количеством твердых отходов, требующих размещения сразу на начальном этапе производства. Согласно статистическим данным на одну тонну добытого угля при подземном способе добычи образовалось 0,8 т отходов, при открытом способе - 7,9 т. [3]. Особенностями данного вида отходов являются многокомпонентность и крупно-тоннажность. Они занимают большие площади земельных участков, в результате чего происходит нарушение земельного покрова, почвы, ландшафта. Кроме того, несмотря на то, что образующиеся в районах угледобычи терриконы и отвалы состоят из относительно инертных компонентов, в то же время они содержат кислотообразующие вещества, тяжелые металлы и другие опасные для окружающей среды элементы, которые под интенсивным физико-химическим воздействием природных факторов (воздуха и воды), становятся источниками комплексного загрязнения окружающей среды. Вскрышные и шахтные породы содержат также вещества, обладающие свойством пожароопасности. Опасность этих отходов многократно возрастает в случае их самовозгорания.
Наибольшую экологическую опасность представляют топливосодержащие отходы, хотя и являются малотоннажными по сравнению с отходами вскрышных и вмещающих пород. В целом угледобыча сопровождается образованием отходов различных классов опасности. По имеющимся данным, например, в 2007 г. в отрасли образовалось 1876,3 млн. т отходов всех классов опасности, из них I класса - 63,2 т. Основная масса отходов (98,0%) относится к V классу опасности [3]. Несмотря на отсутствие современных статистических данных об отходах угольной отрасли, можно сделать вывод о сохранении сложившейся тенденции в силу технологических особенностей угледобычи.
Правовая регламентация деятельности по обращению с отходами в угледобывающей промышленности осуществляется законодательством в области обращения с отходами производства и потребления, претерпевшим в последнее время существенные изменения. В их числе легальное закрепление официальной классификации отходов по пяти классам опасности, где пятый класс включает в себя практически не опасные отходы. Требования к обращению с опасными отходами теперь распространяются только на отходы I - IV класса опасности. В результате этого подавляющее большинство отходов угледобывающей промышленности исключается из состава опасных отходов и не подпадает под действие особого правового режима, предусматривающего, в частности, составление паспорта отходов, лицензирование и т.д. Однако в действительности такие отходы представляют реальную и по-
тенциальную опасность для окружающей среды, что вызывает необходимость подтверждения степени их негативного воздействия на нее.
Не менее важное значение правовое регулирование отходов угледобычи имеет в контексте ратификации Россией Киотского протокола, приложением к которому в составе источников антропогенных выбросов парниковых газов выделена продукция горнодобывающей промышленности. На долю угольной промышленности приходится более 70 % суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации [3]. В процессе угледобычи, переработки и обогащении угля должны исполняться общие и специальные (применительно к сфере энергетики) экологические требования, содержащиеся в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [8], установленные ко всем этапам хозяйственной и иной деятельности - при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (глава VII Закона). Наряду с требованиями рационального использования недр, других природных ресурсов, охраны окружающей среды эколого-правовое обеспечение угольной промышленности включает в себя исполнение требований безопасности.
Обеспечение безопасности угольной промышленности является важной функцией управления данной отраслью. Шахты угольной промышленности, а также иные объекты ведения подземных и открытых горных работ относятся к различным классам опасности опасных производственных объектов. Как указано в Программе развития угольной промышленности России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2014 г. № 1099-р [9], практически все (90,8 %) разрабатываемые угольные пласты являются опасными хотя бы по одному из факторов, при этом 74 % шахт опасны по 2 и более факторам одновременно.
В Программе указывается на необходимость создания системы управления промышленной безопасностью. Данная задача реализуется как на корпоративном, так и государственном уровнях управления. Государственный надзор за безопасным ведением работ по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), являющийся составной частью государственного горного надзора, осуществляется Ро-стехнадзором. К его полномочиям относится надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами; соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ. Ростехнадзор регистрирует опасные производственные объекты и ведет государственный реестр таких объектов. Этим федеральным органом исполнительной власти принято большое количество нормативных правовых актов в сфере обеспечения безопасности угольной промышленности.
Проведение аварийно-спасательных работ в угольной отрасли осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» [10]. Наряду с промышленной безопасностью при угледобыче, переработке и использовании угля и угольной продукции должна обеспечиваться экологическая безопасность, тесным образом связанная с охраной окружающей среды. На создание условий для снижения негативного воздействия на окружающую среду от промышленной деятельности объектов угольной промышленности направлена подпрограмма «Обеспечение экологической безопасности» Программы развития угольной промышленности России на период до 2030 года. Одним из ключевых условий ее реализации является совершенствование законодательства в угольной сфере, направленного на обеспечение охраны окружающей среды, экологической и промышленной безопасности, что требует теоретико-правового осмысления дискуссионных в правовой доктрине вопросов о соотношении данных понятий [6, с. 135-160].
Эколого-правовое обеспечение угольной промышленности не ограничивается правовыми нормами, предусмотренными вышеуказанными законодательными и подзаконными нормативными правовыми актами экологического законодательства. В систему эколого-правового обеспечения отрасли необходимо включать экологизированные нормы других отраслей права - международного, конституционного, административного и т.д., в том числе специального законодательства в области угледобычи. Правовые основы регулирования общественных отношений в данной сфере заложены Федеральным законом № 81-ФЗ. Однако данный Закон ограничивается декларированием приоритета охраны окружающей среды в составе принципов обеспечения безопасности работ по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), а также содержит нормы, относящиеся к обеспечению промышленной безопасности. В Законе отсутствуют нормы, согласованные с экологическим законодательством.
Проблемы эколого-правового обеспечения угольной промышленности не ограничиваются изложенными выше аспектами. Совершенствование такого механизма необходимо осуществлять на основе системного подхода, обеспечивающего функциональное взаимодействие норм экологического, энергетического и других отраслей законодательства, их сбалансированное соотношение и взаимосвязь.
Библиографические ссылки
1. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года: утв. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 13 нояб. 2009 г. № 1715-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 48. ст. 5836.
2. Проект Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2014 году» [Электронный ресурс]: // Минприроды России. URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/list.php? part=1380 (дата обращения 20.09.2015).
3. Государственный доклад Минприроды РФ «О состоянии и об охране окружающей среды в 2007 году» М., АНО «Центр международных проектов», 2008.
4. О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса: федер. закон Рос. Федерации от 3 декабря 2011 г. № 382-Ф3: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 нояб. 2011 г.. одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 29 нояб. 2011 г. // Соб. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49 (ч. 5). ст. 7060.
5. Выпханова Г.В. Доктринальные основы информационного правового обеспечения природопользования и охраны окружающей среды // Правовое государство: теория и практика. 2008. № 13.
6. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / В.Б. Агафонов, В.К. Быковский, Г.В. Выпханова и др.; под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: Норма, Инфра-М, 2014.
7. Круглов В.В. Правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности на современном этапе (региональные аспекты) / Экологическое право. 2005. № 4.
8. Об охране окружающей среды: федер. закон Рос. Федерации от 10 января 2002 г. № 7-Ф3: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 дек. 2001 г.. одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 дек. 2001 г. // Рос. газ. 2002. 12 янв.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.
9. Программа развития угольной промышленности России на период до 2030 года: утв. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 21 июня 2014 г. № 1099-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 27, ст. 3786.
10. О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности: федер. закон Рос. Федерации от 20 июня 1996 г. № 81-Ф3: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 мая. 1996 г., одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 5 июн. 1996 г. // Рос. газ. 1996. 27 июн.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 26, ст. 3033.
References
1. Energy Strategy of Russia for the period up to 2030: approved by the order of the Government of the Russian Federation, dated 13 Nov. 2009 № 1715-R. Coll. of the legislation of the Russian Federation. 2009. No. 48. Article 5836.
2. The Draft of the State Report "On State and Protection of Environment of the Russian Federation in 2014" [Electronic resource]:. MNRE. URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/list.php?part=1380 (accessed 20. 09.2015).
3. State report of the Ministry of Environment of the Russian Federation "On the State of Environmental Protection in 2007", Moscow, ANO "Centre for International Projects", 2008.
4. On the State Information System of Fuel and Energy Complex: Federal law of the Ryssian Federation of 3 December 2011 No. 382-FZ: adopted by the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation 21 Nov. 2011. adopted. by The Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation 29 Nov. 2011. Collection of. the legislation of the Russian Federation. 2011. No. 49 (h. 5). article 7060.
5. Viphanova G. V. Doctrinal Basis of the Information of Legal Support of Nature Management and Environment Protection. Constitutional state: Theory and Practice. 2008. No. 13.
6. Natural Resources Legislation in the Conditions of Modernization of Economy of Russia: Modern Problems of Development: Monograph / V. B. Agafonov, V. K. Bykovsky, V. G. Vphanova, etc.; under the editorship of N. G. Zhavor-onkova. M.: Norma, Infra-M, 2014.
7. Kruglov V. V. Legal Problems of Environmental Protection in Industry at the Present Stage (regional aspects) / Environmental Law. 2005. No. 4.
8. On the Environment: Federal law of the Russian Federation of 10 January 2002 No. 7-F3: adopted by the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation 20 Dec. 2001, adopted by the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation 26 Dec. 2001. ROS. gas. 2002. 12 Jan.; Collection of the legislation of the Russian Federation. 2002. No. 2, article 133.
9. Program of development of Coal Industry of Russia for the period up to 2030: approved by the order of the Government of the Russian Federation of 21 June 2014 No. 1099-R, / / Collections of the legislation of the Russian Federation. 2014. No. 27, article 3786.
10. On State Regulation in the Field of Extraction and Coal Use, on Features of Social Protection of Workers of Coal Industry Organizations: the Federal law of the Russian Federation of 20 June 1996 No. 81-F3: adopted by the State. Duma
