CC BY
117
экологизация социально-экономического развития регионов россии как инструмент реализации государственной политики
в сфере природопользования 1
В. Н. Беляев, Е. А. Илинбаева
В статье выделяются особенности реализации государственной политики в сфере регионального природопользования: совершенствование системы государственного управления в природоохранной сфере, формирование системы экономического регулирования рыночных отношений, экологизация социально-экономического развития регионов России, необходимость учета сценарных условий развития. Экологизация экономики определяется как основное направление социально-экономической и инновационной политики регионов России. Кроме того, обозначаются следующие направления экологизации экономического развития и улучшения природной среды: экология производства, экология человека, экология природной среды, экология бизнеса. Устанавливается взаимосвязь между направлениями.
Задачи Министерства природных ресурсов и экологии России определены в двух основополагающих документах — «План действий Правительства Российской Федерации до 2012 года» и «Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года». В соответствии с прогнозируемыми показателями, к 2012 году должен сократиться объем загрязнения воздуха и водоемов, а также образование отходов на 20%. Площадь территорий, занятой заповедниками и национальными парками, должен увеличиться на 11 млн гектаров. К 2020 году должен снизиться уровень энергоемкости наших предприятий на 40%, а также должно уменьшиться число «экологических горячих точек» и сократиться численность городского населения, проживающего в условиях неблагоприятной окружающей среды2.
1 Статья подготовлена в рамках интеграционного проекта 09-И-6-2001 «Концептуальные основы формирования региональной социально-экономической политики северных территорий с учетом фактора освоения природных ресурсов» (совместно с НЦ Архангельска и Сыктывкара).
2 В 2008 году была реформирована система государственного управления и контроля в области охраны окружающей среды. В соответствии с Постановлением Правительства №404 от 29 мая 2008 года, у Росприроднадзора были изъяты следующие полномочия: государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда (находится в ведении Россельхознадзора); контроль за безопасностью
Главной целью формирования и реализации государственной политики в природоохранной сфере является повышение эффективности государственного управления, а также контрольно-надзорной деятельности по соблюдению природоохранного законодательства и интересов граждан [1].
Применительно к природоохранной сфере на современном этапе социально-экономического и институционального развития страны можно выделить ряд особенностей реализации государственной политики России:
1) необходимость пересмотра направлений реализации совершенствования системы государственного управления в природоохранной сфере;
2) совершенствование нормативно-правовой основы системы государственного управления в сферах сохранения природной среды и экологической безопасности;
3) формирование системы экономического регулирования рыночных отношений;
4) превращение государственной политики в природоохранной сфере в движущую силу процессов экологизации социально-экономического развития регионов России;
5) необходимость учета сценарных условий развития Российской Федерации.
Кратко охарактеризуем каждую из перечисленных особенностей.
Направления реализации совершенствования системы государственного управления в природоохранной сфере [4]:
— дальнейшее развитие системы государственного управления в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды, которое включает следующие элементы: развитие государственного нормирования контроля качества окружающей среды и установ-
гидротехнических сооружений (Ростехнадзор); государственный пожарный надзор в лесах (Россельхознадзор); контроль за исполнением органами государственной власти субъектов Федерации переданных им полномочий в области лесного контроля и надзора (Россельхознадзор); организации и проведение государственной экологической экспертизы — ГЭЭ (Ростехнадзор). В числе добавленных полномочий — осуществление федерального государственного экологического контроля.
ление единых требований к хозяйствующим субъектам;
— обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности между федеральными и региональным органами государственной власти и органами местного самоуправления по контролю за использованием природных ресурсов, состоянием и качеством окружающей природной среды;
— обеспечение экологически эффективного разграничения собственности на природные ресурсы между федеральным центром, субъектами РФ, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами;
— развитие системы лицензирования эколо -гически опасной деятельности; усиление роли государственной и общественной экспертизы проектов и государственных программ;
— организация единой государственной системы социально-экологического мониторинга;
— проведение НИОКР, направленных на оздоровление среды обитания человека и эко-безопасности;
— последовательный переход на международные стандарты технологических процессов и производимой продукции.
Совершенствование нормативно-правовой основы системы государственного управления в сферах сохранения природной среды и экологической безопасности, а также совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения предполагает: закрепление в правовой системе РФ действующих международных стандартов в области ООС (экологические стандарты), в том числе международной организации стандартизации; введение экологических норм в нормативно-правовые акты различных отраслей права (экологизация хозяйственного, бюджетного, налогового, гражданского и уголовного права); совершенствование методик расчета и практики компенсации ущерба за экологические правонарушения и экологически опасные виды деятельности; широкое применение экоэкспер-тизы и ОВОС при реализации программ и проектов хозяйственной деятельности.
Формирование системы экономического регулирования рыночных отношений для обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, привлечения частных инвестиций, включает создание системы экономического стимулирования хозяйствующих субъектов с целью внедрения экологически чис-
тых технологий и производств; модернизацию очистных сооружений, использование альтернативных источников энергии, строительство мощностей по переработке отходов производства и потребления; увязка размеров платы за выбросы и сбросы с реальным ущербом и рисками окружающей среде; совершенствование методического обеспечения оценки ущербов, обоснование компенсаций за ущерб, наносимый окружающей среде и здоровью граждан в результате хозяйственной деятельности; развитие экологического аудита действующих предприятий, экологического предпринимательства, добровольной сертификации; государственную поддержку реконструкции действующих производств при переходе на экологические, безотходные, ресурсосберегающие технологии.
Государственная политика в природоохранной сфере должна стать движущей силой процессов экологизации социально-экономического развития России.
Новая модель экологической политики, предусматривающая стимулирование экологического бизнеса и снижение воздействия на окружающую среду от всех источников загрязнений, а также усиление институтов, направленных на сохранение природной среды, предложена в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации» [2].
Институциональной основой экологической политики должна стать обновленная (модернизированная) система экологического регулирования, соответствующая приоритетам развития страны до 2020 года и новому постиндустриальному уровню развития российского общества [3].
Цель экологической политики — значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной, экологически ориентированной модели развития экономики, экологически конкурентоспособных производств. Успешная реализация Российской Федерацией программы экологического развития является важнейшим вкладом в сохранение глобального биосферного потенциала и поддержание глобального экологического равновесия.
Выделяются четыре основных направления экологизации экономического развития и улучшения экологической среды:
— экология производства, в основе которого поэтапное сокращение уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источ-
ников. Основными элементами направления должны стать: новая система нормирования допустимого воздействия на окружающую среду, предусматривающая отказ от установления индивидуальных разрешений по каждому предприятию; установление нормативов и планов поэтапного снижения загрязнения до уровней, соответствующих наилучшим экологически безопасным мировым технологиям; создание развитой индустрии по утилизации отходов и расширение использования альтернативных возобновляемых источников энергии; сдерживание объемов антропогенной эмиссии парниковых газов. Целевым ориентиром является снижение удельных уровней воздействия на окружающую среду в 3-7 раз в зависимости от отрасли;
— экология человека — направление, предусматривающее создание экологически безопасной и комфортной среды проживания населения, мест его работы и отдыха, иной социальной активности. В рамках этого направления планируется установление новых нормативов качества воздуха, воды, почвы и других важных экологических характеристик, соответствующих как минимум безопасному уровню воздействия этих сред на здоровье человека; императивных нормативов допустимой антропогенной нагрузки, осуществление которой обеспечивает непревышение нормативов качества природной среды. Тем самым будут установлены количественные и качественные ориентиры для разработки местных экологических программ и поэтапного снижения негативного воздействия от экономической деятельности. Данное направление включает в себя ликвидацию накопленного загрязнения, восстановление эродированных, захламленных территорий, обеспечение эффективной санитарии, управление бытовыми отходами, пропаганду здорового образа жизни. Целевыми показателями реализации этого направления к 2020 г. являются: сокращение числа городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения не менее чем в 5 раз; сокращение количества жителей, проживающих в неблагоприятных экологических условиях, не менее чем в 4 раза. К 2020 г. необходимо полностью решить проблему восстановления безопасной среды обитания в регионах экологического кризиса, где проживают около 1 млн жителей страны;
— экологический бизнес включает создание эффективного экологического сектора экономики. Этот сектор может включить в себя конкурентоспособный бизнес в области общего и
специализированного машиностроения, биз-нес-девелопмента, экологического консалтинга, развития рынка квот на выбросы. Роль государства состоит в формировании правил осуществления экологического аудита, требований к разработке технологий, создании условий для широкого внедрения экологического менеджмента, повышения информационной открытости промышленных предприятий об их воздействии на окружающую среду и предпринимаемых мерах по снижению негативного воздействия, организации мониторинга динамики экологических показателей экономики. Целевыми показателями прогресса этого направления являются рост рынка экологического девелопмента, товаров и услуг в 5 раз и увеличение занятости с 30 до 300 тысяч рабочих мест.
— экология природной среды — направление, предусматривающее сохранение и защиту природной среды. Основу действий в этом направлении будут составлять новые методы территориального планирования, землепользования и застройки, учитывающие экологические ограничения. Целевыми показателями реализации направления должны стать сокращение региональных различий в сети особо охраняемых природных территорий, повышение биопродуктивности природных систем до безопасных уровней, восстановление видового разнообразия.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации базируется на стратегии обеспечения экономического лидерства России в XXI веке и, как результат, в формировании нового образа — страны привлекательной для жизни. Основными характеристиками и, соответственно, поставленными задачами являются кратный рост среднедушевого ВВП, значительный рост средней продолжительности жизни (до 72-75 лет), кратное увеличение доли среднего класса, комфортные условия проживания подавляющего большинства граждан страны, включая социальный климат, личную безопасность, доступное комфортное жилье, развитую систему общественных услуг и благоприятную экологию [2].
Основные варианты долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации определяются степенью реализации целого ряда ключевых факторов, в том числе интенсивностью инновационного обновления обрабатывающих производств и динамикой производительности труда; динамикой разви-
тия транспортной и энергетической инфраструктуры, а также интенсивностью повышения качества человеческого капитала [5].
В зависимости от степени реализации этих и других факторов выделяются три качественно отличных сценария социально-экономического развития в долгосрочной перспективе — инерционного, энергосырьевого и инновационного развития.
Сценарий инерционного развития характеризуется сохранением доминирования энергосырьевого комплекса в экономике при резком замедлении роста добычи и экспорта углеводородов и отставании в развитии транспортной и энергетической инфраструктуры. Среднегодовые темпы роста ВВП в 2011-2020 гг. не превысят 4%.
Сценарий энергосырьевого развития опирается на наиболее полное использование конкурентных преимуществ России в энергетическом секторе, устойчивое наращивание экспорта сырья и повышение глубины его переработки, модернизацию транспортной инфраструктуры страны. Экономика может развиваться с темпом 5-6% в год.
Сценарий инновационного развития, наряду с использованием конкурентных преимуществ в энергосырьевом секторе, предполагает прорыв в повышении эффективности человеческого капитала и развитии высоко- и среднетех-нологичных производств. Российская экономика выходит на траекторию устойчивого роста с темпом около 6,5% в год.
Для экономической политики именно инновационный сценарий выступает в качестве целевого, так как системное решение поставленных задач состоит в переходе российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально-ориентированному типу развития. Это позволит резко расширить конкурентный потенциал российской экономики за счет наращивания ее сравнительных преимуществ в науке, образовании и высоких технологиях и на этой основе задействовать новые источники экономического роста и повышения благосостояния. Переход на инновационный путь развития предполагает существенное изменение в механизмах и структуре экономического роста. Его основным источником должен стать НТП [6].
Инновационный социально ориентированный тип роста имеет ряд качественных и количественных характеристик.
Во-первых, он опирается на модернизацию традиционных секторов российской эконо-
мики (нефтегазового, сырьевого, аграрного и транспортного), опережающее развитие высоких переделов, которые вплоть до 2020 г. остаются ведущими секторами производства ВВП.
Во-вторых, превращение инноваций в ведущий фактор экономического роста во всех секторах экономики, повышение производительности труда в ведущих секторах, определяющих национальную конкурентоспособность, в 3-5 раз и снижение энергоемкости в среднем в 1,6-1,8 раза.
В-третьих, формирование новой экономики — экономики знаний и высоких технологий, которая становится одним из ведущих секторов национальной экономики, конкурентоспособной на мировом уровне и 2020 г. по своему вкладу в ВВП должна быть сравнима с нефтегазовым и сырьевым секторами.
Инновационность, свойственная многим видам деятельности, активно реализуется и в энергетическом комплексе, и в сырьевых отраслях. В настоящее время они выступают в качестве основных локомотивов НИОКР в России. В то же время инновационный сценарий предполагает не только изменение структуры экономики и параметров эффективности, но и превращение именно высокотехнологичного сектора производства идей, технологий и человеческого капитала в значимый фактор экономического роста и позиционирования России на мировых рынках. Его качественный эффект выше, чем прямой количественный вклад в рост ВВП. Реализация данного сценария позволяет обеспечить выход на уровень социально-экономического развития, характерный для развитых постиндустриальных стран, за счет повышения конкурентоспособности российской экономики, ее структурной диверсификации и роста эффективности. В соответствии с требованиями постиндустриальной экономики повысится качество человеческого капитала. Показатели, характеризующие развитие человеческого капитала (в первую очередь, уровень и качество профессионального образования), как минимум, придут в соответствие со средним значением для развитых стран.
В целом для скорейшего и результативного перехода на инновационный тип развития необходимо «сконцентрировать усилия на решении трех ключевых проблем: создании равных возможностей для людей, формировании мотивации к инновационному поведению и радикальном повышении эффективности экономики, прежде всего на основе роста произ-
водительности труда» [7]. И «ключевым вопросом является технология перехода с инерционного и на инновационный путь развития» [6]. Немаловажно учитывать, что инновационный социально ориентированный сценарий предполагает значительно более сложную модель управления и для государства, и для бизнеса. Он связан с инвестированием в высокотехнологичные проекты и развитие человека с параметрами, далеко выходящими за сложившиеся на рынке среднесрочные пределы окупаемости. Однако основные барьеры вызваны не проблемами недостаточной доходности, а дефицитом конкурентоспособных по мировым меркам профессиональных кадров, на уровне как корпораций, так и государственного управления, неэффективностью механизмов координации усилий.
Следует отметить, что инновационный сценарий — это экологический сценарий. Он характеризуется значительным усилением требований к экологичности экономического развития. В соответствии с требованиями Киотского протокола и ожидаемыми параметрами рамочного соглашения по снижению антропогенной эмиссии парниковых газов после 2012 г., выбросы парниковых газов в России в 20082012 гг. не должны превысить уровень 1990 г., и к 2050 г. возможен ориентир на уменьшение выбросов на 30-50% от уровня 1990 года. В то же время ужесточение экологических требований может значительно видоизменить параметры экономического развития в рамках инновационного сценария.
По предварительной оценке, повышение стоимости оборудования в результате ужесточения требований к объемам выбросов и сдвиг структуры инвестиций в пользу транспорта, ТЭК и ЖКХ могут привести к снижению темпов роста ВВП по сравнению с основным инновационным сценарием на 0,3-0,5% в год после 2020 г. По экспертным оценкам, объемы выбросов парниковых газов в России приблизятся к уровню 1990 г. не ранее 2015 г.
При экологическом сценарии развития предполагается изменение структуры используемых топливно-энергетических ресурсов со снижением доли ископаемого топлива, особенно угля и других видов топлива с высоким содержанием серы. Фактором сдерживания эмиссии парниковых газов в электроэнергетике может стать замещение твердого топлива газом. Эффективной мерой будет замещение угольных ТЭС газовыми, у которых ниже стоимость стро-
ительства, ниже уровень выбросов в атмосферу и выше КПД. Снизить эмиссию парниковых газов позволит увеличение доли энергии, вырабатываемой на ГЭС и АЭС, и альтернативных видов энергии.
Вместе с тем экологизация производства создает новые окна возможностей для развития экономики. Прежде всего, это касается создания современной индустрии переработки отходов, новых возможностей в развитии сельского хозяйства (биотопливо) и углерододепонирую-щих насаждений («лесов Киото»).
Таким образом, экологизация экономики является не только особым направлением деятельности бизнеса и экономической политики, но и общей характеристикой инновационного развития экономики, тесно связанной с повышением эффективности ресурсопотребления. В результате повышения технологической и экологической эффективности экономики к 2020 г. предполагается снижение уровня «экологического воздействия» в 2-2,5 раза, что позволит выйти на современные показатели сбережения природы развитых европейских стран. При этом уровень экологических издержек (затрат на снижение вредных выбросов, утилизацию отходов и восстановление природной среды) может возрасти до 1-1,5% ВВП в 2020 г. Для России актуальна задача капитализации экологических преимуществ, что должно найти выражение в развитии экологического туризма, продаже чистой воды и др.
Мировой финансовый кризис, начавшийся в 2008 г., вызывает серьезные опасения в реализуемости государственных, региональных и корпоративных экологических программ в 2009-2010 гг. Он может замедлить и осложнить реализацию направлений экологизации [8].
Однако кризисные процессы никоим образом не снижают значимость перехода природопользования на инновационный тип развития. В связи с этим в Программе антикризисных мер Правительства РФ четвертым приоритетом деятельности было заявлено стимулирование инноваций и структурная перестройка экономики. Государство расширяет поддержку инновационных проектов, в том числе направленных на технологическое обновление предприятий, повышение ресурсо- и энергоэффективности. Наличие программы повышения производительности труда, использования энергосберегающих технологий и инновационного развития станет условием предоставления государственной помощи предприятиям [9].
При этом приоритет государственных расходов должен быть направлен на развитие инновационных природосберегающих технологий и охрану окружающей среды, в первую очередь, в природоэксплуатирующих отраслях. Кроме того, должны создаваться стратегические условия для экономического роста, в частности, инновационная инфраструктура в природно-ресурсном комплексе [10].
В этих условиях должны быть приняты дополнительные меры по стимулированию инновационной активности в природоохранной деятельности, в частности, необходимо принять упрощенные процедуры выведения на рынок новых экологически чистых технологий, основанные на добровольном декларировании соответствия: ускорить таможенное оформление импорта промышленного оборудования, применяющегося в целях снижения воздействия на окружающую среду; актуализировать программу разработки технических регламентов и национальных стандартов с учетом экологических приоритетов инновационного развития.
Стимулировать инновации в сфере природоохранной деятельности и охране окружающей среды государству необходимо через реализацию экологических инновационно ориентированных федеральных целевых программ. В целях поддержки малого инновационного бизнеса в сфере экологии должны быть созданы специальные венчурные фонды.
Особое внимание должно уделяться развитию отечественных экологически чистых технологий и оборудования, наиболее перспективных с точки зрения импортозамещения и наращивания внутреннего спроса.
В заключение отметим, что в рамках Концепции выделены три основных этапа экономического развития: первый — до 2012 г., второй — до 2020 и третий — до 2030 г.
В рамках первого этапа (2008-2012 гг.) создаются необходимые условия для эффективного использования уже имеющихся конкурентных преимуществ страны, а также решается задача адаптации к мировому экономическому кризису. Именно первый этап — ключевой в плане принятия необходимых для дальнейшего инновационного развития мер. Основное внимание будет уделяется созданию институциональной среды инновационной экономики, модернизации образования и здравоохранения, запуску проектов развития в высокотехнологичных и инфраструктурных секторах.
Отличительной особенностью второго этапа (2013-2020 гг.) развития инновационного варианта является переход экономики на новую технологическую базу, основанную на перспективных разработках в области информационно-коммуникационных, био- и нанотехнологий. Ключевая роль отводится инвестициям в человеческий капитал.
На втором этапе обеспечивается «инновационный прорыв», структурная диверсификация экономики, завершение модернизации инфраструктурных секторов, системы образования и здравоохранения. Решаются задачи смягчения социальной и региональной дифференциации.
После 2020 года российская экономика вступает в фазу развития в условиях снижающихся физических объемов экспорта нефти и нефтепродуктов и снижающейся добычи нефти при стабилизации объемов экспорта газа. В этих условиях резко возрастает нагрузка на инновационные высоко- и среднетехнологичные сектора экономики и сектор услуг как основные движущие силы экономического роста и поддержания сбалансированности внешней торговли.
Особенностью третьего этапа (2021-2030 гг.) инновационного варианта развития станет закрепление лидирующих позиций России в мировом хозяйстве и развитие в режиме инновационной экономики.
На рубеже 2025-2030 гг. можно ожидать формирования новой технологической инновационной волны, которая вновь создаст импульс развитию экономики, особенно экономики знаний и обслуживания. Резко возрастет роль экологических и климатических барьеров роста, предоставляющих в то же время России в силу многообразия ее природных богатств новые уникальные шансы развития, при условии значительного снижения природоемкости экономики.
В целом выделенные особенности реализации государственной политики в сфере регионального природопользования усиливают необходимость совершенствования системы экономических механизмов государственного управления рациональным природопользованием и охраной окружающей среды.
Список литературы:
1. Формирование системы контроля и надзора в сфере природопользования: препринт / Шеломенцев А. Г., Абдуллаев Н. А., Беляев В. Н., Дорошенко С. В., Илинбаева Е. А. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2010. с. 57.
2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. [Электронный ре-
сурс]. Доступ из справочно-правовой системы Консультант Плюс.
3. Особенности государственного управления природопользованием в условиях инновационного развития России / Шеломенцев А. Г., Абдуллаев Н. А., Беляев В. Н., Дорошенко С. В., Илинбаева Е. А. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2010. 62 с.
4. Направления совершенствования экономических механизмов повышения результативности природоохранной деятельности: препринт / Шеломенцев А. Г., Абдуллаев Н. А., Беляев В. Н., Дорошенко С. В., Илинбае-ва Е. А., Михайлова А. В., Фоменко Г. А. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2010. 54 с.
5. Основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020-2030 годов. Приложение к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Москва. 2008. [Электронный ресурс]. URL: http:www.economy.gov.ru (дата обращения август 2009).
6. Глазьев С. Стратегия и Концепция социально-экономического развития России до 2020 года: экономический анализ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.apn.ru/ publications/article19384.htm (дата обращения август, 2009.)
7. Путин В. Выступление на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года», 8 февраля 2008 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528.shtml
8. Экология и глобальный кризис: события 2008 года глазами российских экологов. [Электронный ресурс]. URL: http://www.press-release.ru/branches/org/494f8b877adbb/ (дата обращения август 2009).
9. Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерацина 2009. [Электронный ресурс]. URL: www.government.ru/content/governmentactivity/antikri-zismeriprf/.
10. Фоменко Г. А., Фоменко М. А. Национальная инновационная система и рациональное природопользование. Ярославль: АНО НИПИ «Кадастр», 2008.
УДК 330.15:001.895
ключевые слова: социально-экономическое развитие регионов, государственная политика, региональное природопользование, инновационная природоохранная деятельность
