ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ИНФОРМАЦИЯ КАК ФАКТОР ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЫ: ОБЩАЯ ДИНАМИКА И РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

www.hjournal.ru

Journal of Economic Regulation, 2022, 13(1): 75-87 DOI: 10.17835/2078-5429.2022.13.1.075-087

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ИНФОРМАЦИЯ КАК ФАКТОР ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЫ: ОБЩАЯ ДИНАМИКА И РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ

ВАХТИНА МАРГАРИТА АНАТОЛЬЕВНА,

Самарский университет государственного управления «Международный институт рынка»,

г. Самара, Россия, e-mail: mavahtina@yandex.ru;

БЕЛОКРЫЛОВА ОЛЬГА СПИРИДОНОВНА,

Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону, Россия, e-mail: obelokrylova@sfedu.ru

Цитирование: Вахтина М.А., Белокрылова О.С. (2022). Экологическая информация как фактор формирования институциональной среды: общая динамика и региональные особенности. Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики) 13(1): 75-87 DOI: 10.17835/2078-5429.2022.13.1.075-087

В статье обосновывается гипотеза о том, что экологическая информация выступает важнейшим фактором формирования экологически ориентированной институциональной среды. Необходимость информирования населения о состоянии окружающей среды является следствием, во-первых, асимметричности рыночной информации, а во-вторых, ее недоступности, что обусловливает неверную оценку индивидами свойства ряда благ. В качестве таких благ, как доказывается в статье, выступают избыточные объемы товаров, произведенных за счет экономии на расходах, связанных с предотвращением негативных экстернальных эффектов компаний региона на окружающую среду (очистка атмосферного воздуха от загрязняющих веществ, сточных вод, сбор и удаление отходов). Поскольку рыночный спрос на такого рода блага превышает объемы, «желаемые обществом», они относятся к категории «демериторных» и их «производство» должно регулироваться государством и региональным сообществом. При выборе механизмов институциональной среды, нацеленной на экологически ориентированную экономику, авторы исходят из положения о том, что как индивидуальные, так и социальные интересы пересонифицируются жителями региона, территории. В этой связи расширение доступа к экологической информации и ее содержательное наполнение являются необходимым условием повышения экологической осведомленности населения региона, способствующей «конструированию» общественного интереса и выстраиванию конкретных механизмов «мягкого» патернализма на региональном уровне. Обосновывается необходимость расширения общественного представительства и общественного участия при формировании региональных общественных институтов - палат, общественных советов при органах исполнительной власти региона. Предложено, в целях более эффективной реализации функции представительства в них интересов местного сообщества, способствовать повышению открытости и демократичности процессов формирования институтов гражданского общества на региональном уровне.

Ключевые слова: экологическая информация; мериторные потребности; демериторное благо; нормативная потребность; мягкий патернализм; региональное сообщество

© Вахтина М.А., Белокрылова О.С., 2022

см см о см

o n

оо ■н

£

§ т

X

пз со

О <

Ф

15 о О

С

О

m

о ш ее о

о о ш

о <

ее

3

о

ECOLOGICAL INFORMATION AS A FACTOR IN THE FORMATION OF THE INSTITUTIONAL ENVIRONMENT: GENERAL DYNAMICS AND REGIONAL FEATURES

MARGARITA A. VAKHTINA,

Samara University of Public Administration "International Market Institute", Samara, Russia,

e-mail: mavahtina@yandex.ru;

OLGA S. BELOKRYLOVA,

Southern Federal University, Rostov-on-Don, Russia, e-mail: obelokrylova@sfedu.ru

Citation: Vakhtina M.A., Belokrylova O.S. (2022). Ecological information as a factor in the formation of the institutional environment: General dynamics and regional features. Journal of Economic Regulation 13(1): ^ 75-87 DOI: 10.17835/2078-5429.2022.13.1.075-087

CM

o

^ The article substantiates the hypothesis that environmental information is the most important factor

jy in the formation of environmentally oriented institutional environment. The need to inform the population about the state of the environment is a consequence, firstly, of the asymmetry of market information, and, secondly, of its inaccessibility, which leads to a wrong assessment by individuals of the properties of a number of goods. As such goods, as it is proved in the article, act as excess volumes of goods produced at the expense of savings on the costs associated with the prevention of negative externalities of companies in the region on the environment (purification of atmospheric air from pollutants, wastewater, waste collection and disposal). Since the market demand for this kind of benefits exceeds the volumes "desired by society", they belong to the category of "demeritorious" and their "production" must be regulated by the state and the regional community. When choosing the mechanisms of the institutional environment

■H

о

X g

<n aimed at an ecologically oriented economy, the authors proceed from the provision that both individual

^ and social interests are reconsolidated by the inhabitants of the region, territory. In this regard, the

m expansion of access to environmental information, and its content is a necessary condition for increasing environmental awareness of the population of the region, contributing to the "construction" of public ^ interest and the construction of specific mechanisms of "soft" paternalism at the regional level. The о. necessity of expansion of public representation and public participation in the formation of regional

£ public institutions - chambers, public councils under the executive bodies of the region is substantiated. о. It is proposed to improve the openness and democracy of the processes of formation of civil society

о institutions at the regional level in order to more effectively implement the function of representation of ^ the interests of the local community in them.

О Keywords: environmental information; merit needs; demerit good; normative need; soft paternalism; Regional community

=3 CD

QC JEL: H41, Q58 о

о Введение

о Экологическая повестка стала одной из наиболее актуальных в России в последние годы.

lu Поправки в Конституцию РФ, принятые в 2020 г., формально институционализировали

LJ- u ^

О целый ряд экологических норм и критериев. В стране появилось новое климатическое

< законодательство, направленное на углеродное регулирование — сокращение объемов

ее выбросов парниковых газов. Повышена ответственность компаний, занимающихся

о нефтедобычей, которые теперь обязаны возмещать в полном объеме вред, причиненный

окружающей среде. Принят ряд системных решений в сфере обращения отходов. Один из нацпроектов на 2019—2024 гг. целеориентирован на экологию. Он включает 9 федеральных проектов по основным экологическим направлениям: отходы, вода, воздух, биоразнообразие, технологии и нацелен на улучшение экологической обстановки в стране и оздоровление россиян. Однако экологические проблемы накапливались в стране десятилетиями, поэтому необходима систематическая формальная институционализация в законодательстве экологических императивов, в том числе на региональном уровне, а также формирование новых паттернов поведения местного сообщества в быту, в сфере потребления в целях сохранения окружающей, прежде всего локальной, природной среды. Вопрос заключается в том, как это сделать наиболее эффективно.

В отчете о результатах мониторинга реализации нацпроекта «Экология», проведенного Счетной палатой РФ в 2020 г., ситуация с экологической обстановкой в стране охарактеризована как неблагополучная. В условиях загрязненного воздуха проживает 56 млн человек в 143 городах, загрязнены практически все реки страны, при этом 88% сточных вод сбрасываются неочищенными до требуемого нормативного уровня. Следствием строительства каскадных ГЭС на Волге, которая проходит через 15 регионов страны, стала загрязненность вод реки отходами, представляющими опасность для человека и ее биоресурсов. Экологическое состояние важнейшей речной артерии Ростовской области и ряда близлежащих регионов — реки Дон — оценивается в настоящее время как экологическая катастрофа в донском регионе. В стране ежегодно ^ гибнет до 300 тыс. га лесных насаждений, причем 70% случаев связаны с лесными с_ пожарами (Каульбарс, Орлова, 2020: 257-258). 2

Россия является четвертым по величине эмитентом парниковых газов, ответственных на глобальное потепление, которое развивается в российских регионах в 2,5 раза быстрее, чем в мире в целом. Изменения климата детерминируют также растущий экономический ущерб, который по прогнозным оценкам к 2030 г. может составить 2-3% 1 ВВП. Но самое главное — значительно увеличиваются риски для здоровья населения I России и ее регионов. Всемирная организация здравоохранения отмечает прямую связь загрязнения воздуха с ростом таких заболеваний, как рак легких, инсульт, сердечно- т сосудистые заболевания (Оценка макроэкономических последствий изменений климата на территории РФ на период до 2030 г. и на дальнейшую перспективу, 2011: 139—141).

о

Научный аппарат исследования ^

Загрязнение воздуха, воды и почв регионов по большей части является следствием ££

деятельности промышленных предприятий черной и цветной металлургии, топливной, з

химической и нефтехимической отраслей, электроэнергетики, не обеспечивающих о.

соблюдение экологических требований. Однако этот перечень загрязнителей нельзя о

считать закрытым, поскольку к ним следует отнести любые компании, использующие ^

упаковку, осуществляющие выбросы неочищенных промышленных отходов и стоков. о

Экономия на затратах, сокращающих или предотвращающих загрязнение, позволяет <5

таким участникам национальных и региональных рынков наращивать объемы ^

производства более дешевой (прежде всего для них самих) продукции. При этом с точки сс

зрения интересов местного сообщества такие объемы производства при несоблюдении —

экологических стандартов являются избыточными, поэтому с каждым годом обостряется о

проблема разработки механизмов их государственного и общественного, прежде всего о

на территории, регулирования. Такая постановка вопроса основана на признании ш

наличия специфических потребностей местного сообщества, которые не проявляются о

обычным рыночным путем, и существовании особых «экстернальных» благ, спрос на <

которые либо отстает от «желаемого обществом» уровня, либо, наоборот, превышает к

допустимые социально обоснованные пределы. о

Научная проблема перепроизводства, как и недопроизводства, товаров, представляющих интерес или угрозу для всего населения территории, за пределами мэйстрима изучается в рамках мериторной концепции, автором которой является Ричард Масгрейв (Musgrave, 1983; Musgrave, 1987), а также в теории экономической социодинамики Р. Гринберга и А Рубинштейна (2020). Хотя эти новационные теории существенно различаются, но представители обеих трактуют «общий интерес» как потребность социума в изменении объемов производства и потребления приближенных к общественным благ относительно их объемов в условиях чисто рыночного равновесия.

Ключевые дефиниции мериторики — это мериторные и противоположные им — демериторные блага. При этом мериторные блага характеризуются как такие, спрос населения на которые ниже уровня «желаемого обществом» и вследствие этого подлежит государственному стимулированию (расширению). В отличие от этого спрос на демериторные блага, наоборот, обществу «желательно» сократить. Применительно к экологической проблематике данной статьи, те блага, которые производятся за счет экономии на издержках, связанных с производимыми компаниями региона негативными экстерналиями на природу региона и население, с точки зрения интересов социума, прежде всего местного, являются избыточными.

Исходя из обоснованной отцами-основателями мериторной концепции, мериторика см непосредственно взаимосвязана с местным социумом, с общественными интересами, см которые не тождественны сумме индивидуальных предпочтений населения территории. ^ Эти общественные потребности отражают заинтересованность местного социума

2 в росте или ограничении потребления близких к общественным благ, независимо 00

■н от предпочтений отдельных экономических акторов, а зачастую и в противовес

0 интересам определенных социальных групп. Именно наличие таких потребностей является условием мериторной активности государства, которое в одних случая

® стимулирует производство благ тем или иным доступным способом (например через ^ инструмент «зеленых» государственных закупок для нужд субъектов общественного

1 сектора) (Белокрылов, Вакуленко, Кишковская, Ситухо, 2021: 150—158), а в контексте ^ анализируемой нами экологической проблематики — призвано его сократить из-за со конфликта с интересами местного социума.

§ Ситуация с перепроизводством товаров с негативным экстернальным эффектом

на окружающую среду характеризует четвертый выделенный Р. Масгрейвом особый тип мериторных потребностей, которые трактуются как общие потребности местного социума, реализующие его совокупные интересы. Эти совокупные нормы альтернативны ££ индивидуальным интересам и обусловлены возможностью принятия индивидуумами

3 «общих ценностей и предпочтений, даже если их личные предпочтения могут не совпадать о. с ними» (Майсгрев, 1959: 76). Кто может выступать носителем социального интереса о и в какой мере? Этот принципиальный вопрос проводит определенный водораздел " между мериторной теорией и концепцией экономической социодинамики. Согласно о идеям представителей мериторики, как индивидуальный, так и социальный интерес

персонифицируют индивиды, в частности, их совокупность в рамках территориального сообщества. Будучи социализированными субъектами, представляющими интересы

ш

ее определенных социальных групп в институциональной среде, они поступают в — соответствии со своими представлениями и установками, реализуя общие интересы, о направленные на удовлетворение общей потребности. Масгрейв Р. обосновал этот о механизм в качестве эффекта трансфера в политическую сферу индивидуальных ш предпочтений, осуществляемого в рамках представительной демократии, когда через о голосование избиратели определяют политические и экономические приоритеты < местного сообщества (Рубинштейн, 2009: 101).

В данном подходе, как нам представляется, важно то, что общие ценности имеют о индивидуальных носителей, разделяющих, усваивающих эти ценности и реализующих

их в социальном процессе. Тем самым, мериторная теория предлагает варианты «мягкого патернализма», реализуемого посредством институтов государственно-общественного управления.

Концепция социодинамики

В отличие от мериторики концепция экономической социодинамики, где ключевую роль играет положение о несводимости интересов общества, исходит из наличия государства, политической системы как внешнего оценщика, приоритеты которого не совпадают с предпочтениями населения, базирующихся на нормативных представлениях общества. Поэтому эти системы предпочтений не сводимы друг к другу (Рубинштейн, 2009: 99; Рубинштейн, 2015: 16, 26). Такому подходу соответствует и своеобразная природа патернализма, согласно которой государство выступает как внешний по отношению к населению территории источник предпочтений, как «политически агрегированный индивид», формирующий нормативные преференции. При этом и в рамках концепции экономической социодинамики, при определении факторов формирования функции полезности «агрегированного индивида», анализируются институциональные и политологические — с позиции теории общественного выбора — аспекты формирования нормативных интересов общества (Гринберг, Рубинштейн, 1998: 26, 27). Однако из-за установки о «несводимости» интересов и жесткого разделения системы предпочтений на ту часть, которая относится к гражданам, и ту, которая относится к их национальной

■н

или региональной совокупности в целом, повышает риски отчуждения индивидуальных

предпочтений от интересов общества как такового (Рубинштейн, 2015: 25). Последние, в

оо

случае их генерирования политическими институтами, рискуют наличествовать только .н в форме нормативных правовых установок, институционализированных в законах и предписаниях.

Не вступая в полемику со сторонниками теории опекаемых благ, отметим, что базирующаяся на неоклассическом принципе индивидуализма концепция договорного 1 общества, построенного на нормах справедливости взаимодействий, которыми | руководствуются сторонники мериторной теории, является более действенной в плане формирования и реализации интересов местного социума. При этом уход от индивидуалистической основы, как считал Р. Масгрейв, выступает угрозой для практики функционирования общества (Майсгрев, 1959: 75). Критерием истинности

о с

о

X

го ш

такого вывода является расширяющаяся, но еще не массовая институциональная о,

<

Ь ф

практика учета интересов населения региона, в том числе российская. Реализации

общественных интересов посредством такой институциональной среды, которая

позволяет гражданину получать релевантную и понимаемую информацию, £

воспользоваться рычагами взаимодействия с государственными институтами и, о.

что особенно важно, непосредственно участвовать в принятии решений, влияющих о

на состояние окружающей среды региона, оказывается более действенной в плане ^

выражения и реализации интересов местного социума. Впрочем, авторы экономической о

концепции социодинамики сами в полной мере осознают эти угрозы. Государство ^

применительно к производству общественных благ, как отмечают Р.С. Гринберг и А.Я. ^^

Рубинштейн, оперируя деньгами нации, должно выступать ответственным агентом в сс

их распределении, квалифицированным консультантом, обладающим интегральными —

компетенциями и возможностям, а также надлежащими институциональными о

формами, позволяющими принимать коллективные решения. Такое положение о

не равнозначно финансовому протекционизму или сдерживанию, которые часто ш

11

проявляются на практике. От политико-экономического устройства государства, а также о

институтов гражданского общества и бизнеса, в значительной степени зависит учет <

реальных потребностей местного социума в производстве общественных благ (Гринберг, к

Рубинштейн, 1998; Рубинштейн, 2009). Процесс «десакрализации» государства явился о

следствием социальной и политической практики, мониторинга и анализа процессов государственного управления, основанных на оценке состояния институциональной среды и степени ее влияния на экономическое развитие. От представлений о государстве как о якобы единственном (в единственном числе) носителе высших, приоритетных по отношению к интересам граждан целей и задач, вектор сменился в сторону учета групповых (местных, региональных) интересов и признанию их роли в реализации интересов социума (Рубинштейн, 2009: 37, 36).

Проблема неосведомленности

Признавая индивидуалистическую (с социальным подтекстом) и групповую парадигму формирования общей потребности, отвечающей интересам социума как такового, следует принять во внимание актуальность проблемы неосведомленности граждан, выступающей объективным следствием их незнания или неверной оценки свойств мериторных благ. Применительно к экологической проблематике данной статьи, индивиды не понимают и недооценивают последствия избыточного производства благ, негативно влияющих на окружающую среду. Более того, даже государственные «заказчики не мотивированы использовать «зеленые» критерии при осуществлении закупок для нужд общественного сектора, так как мало осведомлены см о них» (Белокрылов, Вакуленко, Кишковская, Ситухо, 2021: 150). В результате см возникает объективная потребность в корректировке индивидуальных предпочтений, ^ вследствие чего необходимо обеспечение информирования, экологическое просвещение, формирование неформальных институтов «зеленой» культуры населения территории, ■н поскольку речь идет о природе и окружающей среде. Принимая во внимания аргументы о критиков об условности границы между знанием и незнанием, о неэффективности «принудительного» информирования населения, о людском упрямстве и ограниченности, ® считаем, что такая деятельность необходима и дает свои позитивные результаты. ^ Практика показывает, что противники экологических ограничений (а это те игроки, | которые извлекают от этого выгоду) всячески сопротивляются принятию нормативных ^ правовых актов и неформальных установок, ориентированных на защиту окружающей т среды и сдерживают доступ граждан (независимых организаций) к данным о реальной § экологической обстановке в регионе. Кроме того, только информированные, социально ориентированные граждане становятся активными сторонниками зеленой экономики и экологически рационального потребления. Многие из них даже готовы отказываться от тех «необременительных удобств», которые они имели до введения ограничений, и, что немаловажно, выразители таких общественно ориентированных интересов (будь то индивидуумы или социальные группы) ведут себя более рационально и менее радикально с учетом сложившейся ситуации. Формирование широкой коалиции информированных сторонников экологически ориентированной экономики в условиях назревающего экологического кризиса делает институты более инклюзивными и формирует о надежный потенциал развития социально-ответственного природопользования в свете институциональной теории инклюзивности Д. Аджемоглу и Д.А. Робинсона (2015). Закрытость экологической информации, напротив, относится к разряду факторов, се препятствующих формированию осознанного рационального интереса, направленного — на сохранение природной среды. Эти выводы подтверждает сложный процесс принятия о нормативных международных и российских документов, направленных на расширение о доступа к экологической информации. ш

о Формальная институционализация доступа

< к информации: достижения и проблемы

Первым международным актом, формально институционализировавшим проблему о открытости информации, стала разработанная Европейской комиссией Орхусская

го ш

о ^

<

ь ф

с^

15 о о с^ с

о т

конвенция «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (1990 г.). Процедура ее принятия потребовала жесткого диалога с теми, кто был не готов идти на уступки обществу. Признание, подписание и ратификация документа более 40 странами Европы и Центральной Азии потребовали серьезных усилий мировой общественности, которые Кофи Аннан назвал самым значительным шагом в формировании мирового гражданского общества. Положения Конвенции основываются на нормах основополагающих международных природоохранных соглашений. В документе содержится ставшее классическим определение основной дефиниции — экологической информации, описываются механизмы общественного участия в сохранении окружающей среды, определяются права физических и юридических лиц по защите своих интересов в этой области. Авторы Конвенции с самого начала стремились отразить в предметно-содержательной характеристике понятия «экологическая информация» широкий круг взаимосвязанных вопросов. Так, Конвенция учитывает прямую связь между состоянием здоровья населения региона, условиями жизни и экологическими характеристиками территории. Поэтому в структуру экологической информации включены данные о здоровье и безопасности населения местного социума, управленческая и законодательная деятельность на территории. Во внимание приняты не только природных факторы, но и деятельность населения, оказывающая непосредственное воздействие на экологию, затраты и выгоды, а также риски негативного воздействия на его здоровье (Конвенция Европейской Экономической Комиссии ООН, 1998). Общепризнано, что положения Орхусской конвенции отвечают современным стандартам в сфере свободы информации и демократии участия.

Открытый и согласованный механизм информирования общественности предусматривает обязательное предоставление информации по запросу, не требующему обоснования (отказ возможен в случае, если ее доступность затрагивает проблемы обороны или безопасности государства); информирование гражданского общества через 1 интернет и публичную отчетность; оповещение граждан о возникшей угрозе здоровью I и экологии. Однако хотя приоритеты и доктрины, содержащиеся в российском законодательстве, принципиально не противоречат требованиям Орхусской конвенции, эффективность их практического применения остается низкой, а сама Конвенция до сих пор не ратифицирована РФ. Институциональную основу права населения территории на благоприятную в экологическом отношении среду и полную информацию о ее состоянии, включая возмещение потерь для здоровья и имущества граждан, обусловленных экологическими правонарушениями, сформирована в Конституции РФ. Кроме того, законом «Об охране окружающей среде» установлено право населения на релевантную информацию об экологических параметрах среды

о с

00 ■н

§

т

о; ^

х го ш

о ^

<

ь ф

с^

15 о О с^

территории проживания и ее охраны. Также закон «Об экологической экспертизе» дает о

право гражданам и общественным организациям получать от уполномоченных органов ^

информацию о результатах государственной экспертизы и инициировать проведение о

общественной экологической экспертизы в регионе. Принципиальные элементы <5

государственной экологической политики отражены еще в целом ряде государственных ^

документов: в «Энергетической стратегии до 2030 г.», «Стратегии экологической сс

безопасности РФ до 2025 г.», «Основах государственной политики в сфере экологического —

развития до 2030 г.» (2012 г.) и других. Однако, несмотря на обилие документов, в о

российской правовой практике так и не закрепилась расширительная трактовка понятия о

«экологическая информация». Закон «О гидрометеорологической службе», принятый в ш

11

1998 г., трактует информацию о состоянии окружающей среды достаточно узко — как о совокупность данных по мониторингу ситуации и уровня загрязнения окружающей < среды. Новый закон (март 2021 г.), направленный на расширение доступа россиян к к экологической информации, прежде всего региональной, вызвал разочарование о

многих, кто его ожидал1. Спор о ключевой дефиниции обернулся компромиссом: в законе используется термин «информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация)». Содержательно он трактуется как данные, отражающие характеристики среды, уровень ее загрязнения, оценку влияния текущей и будущей хозяйственно-экономической деятельности населения региона, реализуемых и прогнозируемых мерах в сфере охраны среды. И хотя содержание понятия расширилось за счет введения новых характеристик, но должной структурированности и многосторонности, характерной для классического определения экологической информации, оно так и не приобрело.

Другой важный компонент открытости — это механизм доступа к информации

и отсутствие необоснованных барьеров. Это предполагает, что информация

распространяется бесплатно, за счет беспрепятственного использования электронных

баз данных, формирования списков, регистров и архивов в доступной интернет-среде.

Вновь принятый федеральный закон обязал компании предоставлять сведения о

состоянии окружающей среды без ссылок на коммерческую тайну, а федеральные,

региональные властные структуры и муниципальные органы—публиковать информацию

в сети интернет на государственных и муниципальных цифровых платформах в форме

открытых данных. При этом, согласно закону, конкретные правила, регулирующие

содержания и форму размещения информации в открытых источниках, правительству

см еще предстоит разработать. В этой связи практическое применение содержащихся в

см законе норм задерживается на неопределенную перспективу. При этом действующий

^ механизм предоставления данных по запросу представителей местного гражданского

2 сообщества, согласно закону «Об обеспечении доступа к информации о деятельности 00

■н государственных органов и органов местного самоуправления», подвергается учеными и о практиками критике за односторонность. В случае неудовлетворенности информацией или отказа в ее предоставлении, как показывает юридическая практика, преобладающее большинство судебных решений принимается в пользу государственного органа, а ^ не в пользу заявителя (Агеев, 2016). Кроме того, в действующем механизме доступа

^ и и и

к данным о состоянии окружающей среды предусмотрен такой институциональный барьер, как денежный платеж. Так, согласно постановлению Правительства РФ 1997 г.

о

X

О

сп «Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения

о о с^ с

о т

окружающей природной среды» предоставление общих сведений осуществляется Росгидрометом, но лишь госструктурам — федеральным и региональным, а также органам государственной системы по чрезвычайным ситуациям. По всем другим запросам даже эти общие сведения доступны лишь при условии оплаты, в их число ££ попали даже органы местного самоуправления. Относительно специальных сведений институтов гидрометеорологии и мониторинга природной среды следует отметить, что соответствующие исследования проводятся Росгидрометом по договорам оказания услуг или в рамках реализации целевых программ.

Одним из компонентов открытости сведений, касающихся параметров среды, выступает о наличие методик расчета вреда, причиненного экологическими правонарушениями, таксы для исчисления размера экономического ущерба, что позволяет эффективно защищать конституционное право населения региона на благоприятную среду. Но ее практика показывает, что в этой области также сохраняются серьезные недоработки: не — все таксы и государственные методики разработаны, нуждаются в совершенствовании о способы возмещения экологического вреда (Агеев, 2016: 153; Евтушенко, Кравцова, о 2019: 130-140).

ш И, наконец, главное — обеспечение доступности и открытости информации о состоянии

о окружающей среды приобретает реальный смысл только при наличии эффективно < _

'См.: Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (39-Ф3) // «КонсультантПлюс» (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ ° LAW_378689 - Дата обращения: 29.01.2022).

действующей системы государственного экологического мониторинга. В 2020 г. Россия вплотную приблизилась к созданию комплексной информационной системы мониторинга окружающей среды, которая находится в стадии реализации. Концепция создания государственной информационной системы мониторинга, пройдя процедуру согласования и доработок, теперь включает нормативно-правовую, организационную, информационную и ^-составляющие, необходимые для решения комплекса задач, связанных с аккумуляцией, структурированием, сохранностью и предоставлением сведений о параметрах среды проживания, в частности, населению региона. Система мониторинга, согласно этой концепции, должна включать информацию о действующих и потенциальных источниках вредного влияния на территориальную среду; о различных видах гидрометеорологических наблюдений, загрязнении атмосферы, почвы и воды; о состоянии экосистем, включая особо охраняемые природные территории.

Но в настоящее время экологическая информация в России остается

сегментированной по поставщикам и получателям, отраслевые информационные

системы и наблюдательная сеть Гидромета работают автономно. С созданием единой

информационной системы экомониторинга планируется существующие локальные

мониторинговые системы по оценке вредного влияния на территорию региона

встроить в единое цифровое пространство. Предполагается, что государственная

информационная система (ГИС) будет открыта для всех и формироваться в режиме

реального времени оперативными данными с объектов, негативно воздействующих

на территориальную среду, а также данными наблюдательной сети Гидромета. При

условии утверждения государством конкретных показателей качества природной среды,

установке промышленными предприятиями стационарных приборов учета и передачи

данных это позволит в режиме реального времени выявлять загрязнителей, определять

результативность экологических программ предприятий, регионального и федерального

правительства, давать экономическую оценку последствий вредного влияния на

территорию региона, организовывать возмещение нанесенного ущерба, моделировать §

изменение региональных экосистем. Такой подход впервые предусматривает |

о

налаживание связи между системой экологического мониторинга окружающей среды и соответствующей системой государственного управления ее состоянием. Таковы планы, которые еще предстоит реализовать. На практике высокая степень закрытости экологической информации препятствует развитию институциональных механизмов

о с

00 ■н

о

X

го ш

включения граждан, социальных групп, некоммерческих организаций территории о,

<

в реализацию общего интереса по сохранению природной среды. Эти механизмы,

наряду с общенациональным, содержат и региональный компонент, который в процессе ^

формирования экологически ориентированной общественной коалиции имеет важное £

значение. о.

с

о т

Перспективы экологизации на региональном уровне

С начала 2000-х гг. на региональном уровне расширяется процесс формирования о

ь

механизмов и процедур, связанных с вовлечения населения территории в реализацию ^

интересов местного социума, в том числе применительно к вопросам сохранения ^^

природной среды. Степень их многообразия зависит от остроты экологических проблем ¡г

в российских регионах, которая существенно дифференцирована. В национальный —

проект «Чистый воздух», целеориентированный на снижение вредных атмосферных о

выбросов к 2024 г. на 22% по сравнению с показателями 2018 г., первоначально о

было включено 12 населенных пунктов, включая крупные индустриальные центры ш

Северо-Западного Федерального округа (Череповец), Центрально-Черноземного о

экономического района (Липецк), Урала (Магнитогорск, Челябинск, Нижний Тагил), < Сибири (Братск, Красноярск, Новокузнецк, Норильск, Омск), Забайкалья (Чита).

Этот список не остается неизменным, однако в целом он адекватно характеризует о

географию территорий по степени экологической нагрузки. В условиях сложившейся институциональной инфраструктуры накопленный экологический вред в регионах детерминирует остроту и интенсивность социальных противоречий, при этом механизмы участия местного сообщества в решении проблем региона остаются идентичными. Наряду с региональными парламентами, в последние годы получили развитие такие гражданские институты, как общественная палата региона, соответствующие комиссии (советы) при профильных министерствах, а также региональные группы общественных экологических инспекторов. Безусловно, сложившиеся институциональные механизмы создают определенные условия для реализации интересов граждан, социальных групп, некоммерческих организаций в решение общих задач, связанных с сохранением природной среды. При этом степень доступа к экологической информации всецело определяется установленными государственными нормами. Общественные палаты, общественные советы при региональных исполнительных органах государственной власти выступают лишь диалоговой площадкой для обсуждения острых социально значимых вопросов, к числу которых относится защита окружающей среды, их решения носят консультативно-рекомендательный характер. В настоящее время общественные палаты действуют во всех регионах России, еще в начале 2000-х гг., в связи с принятием ряда ключевых нормативных правовых актов, произошла универсализация см деятельности этих органов. В число составляющих функционала региональных см общественных палат, а также функций общественных советов, включаются: подготовка ^ к реализации соответствующих мер по экологическим проблемам, общественный контроль эффективности исполнения функций властных структур и публичных ■н организаций. Гражданские институты должны строить свою работу во взаимодействии

0 с гражданами и некоммерческими организациями для того, чтобы в наибольшей мере учесть их потребности и интересы в реализации региональной экологической политики.

® Социальная эффективность деятельности вышеназванных институтов

^ существенно взаимозависима со способами формирования и широтой общественного

1 представительства, выделенных ему полномочий, а также уровнем информированности ^ участников. Следует отметить, что социально-политические практики деятельности со гражданских институтов на уровне региона в настоящее время опережают процессы § их научного осмысления, однако подобного рода исследования уже имеются (Брянцев, <§ Евстифеев, 2020; Морякина, Сунгуров, 2017; Вахтина, 2020). Большинство ученых

сходятся во мнении, что сложившиеся способы формирования общественных палат и советов региона в особенности допускают сильное институциональное давление

о <

££ властных структур на процедуры их создания. Безусловно, это институциональное

з давление негативно влияет на качество защиты гражданских прав и интересов

о. населения региона и, в конечном счете, ведет к искажению процесса формирования

о интересов регионального социума. Отмечается значительная зависимость деятельности

" этих гражданских институтов от личных качеств участников, руководителей, а также от

о политической конъюнктуры, что свидетельствует о недостаточной самостоятельности и независимости этих органов. Для эффективной реализации функции представительства интересов регионального сообщества объективно необходимо повышение открытости и

се демократичности процессов создания и ротации институтов гражданского общества

— региона и снижение административного давления.

о Участие общественных палат и советов регионов в реализации возложенного

о на них, согласно закону «Об основах общественного контроля в РФ», функционала

Ш по общественному контролю, также нуждается в совершенствовании. Согласно

о действующему законодательству, эти органы выполняют организующую и —|

< координирующую роль, интегрируя деятельность некоммерческих организаций и отдельных граждан региона в общественных контрольных процедурах. Сдерживание

о инициативы, узкие каналы общественного участия и сохраняющееся (особенно в

общественных советах регионального уровня) административное влияние снижают эффективность контрольной деятельности и общественного участия в решение социально значимых проблем региона. Реализация основных функций региональных гражданских институтов остается под сильным влиянием региональных органов исполнительной власти, что делает их особо чувствительными к политическим процессам и влияниям.

Нами предложены следующие направления повышения эффективности института общественного контроля, в частности, в национальной системе публичных закупок (Белокрылова, 2017: 67-68):

• интеграция информационно разрозненных институтов реализации общественного контроля сферы закупок для государства;

• введение контроля функций общества в Единую информационную систему госзакупок;

• расширение поля общественного контроля на базе повышения квалификации его субъектов, включая потенциальных — магистрантов программы «Экономика закупок» Южного федерального университета и других вузов;

• введение онлайн инструментария в процедуры поэтапного анализа и оценки госзакупок для повышения эффективности контроля общества за предотвращением потерь бюджетных средств.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ/REFERENCES

of implementation of environmental criteria in the contractual procurement system. Journal of Economic Regulation 12(4): 150-158. (In Russian).].

см

CM

о

CM

Агеев А.С. (2016). Проблемы реализации права на доступ к информации, нашедшие отражение в практике Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционное и муниципальное право (2): 34-37. [Ageev A.S. (2016). Problems of realization of the right to access to information reflected in the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation. Constitutional and Municipal Law (2): щ 34-37 (In Russian).]. _

Аджемоглу Д., Робинсон Д.А. (2015). Почему одни страны богатые, а другие бедные. * Происхождение власти, процветания и нищеты. М.: Издательство АСТ, 574 с. § [Adjemoglu D., Robinson D.A. (2015). Why some countries are rich and others are poor. g The origin of power, prosperity and poverty. Moscow: Publishing House AST. 574 p. (In £ Russian).].

Белокрылов К.А., Вакуленко А.И., Кишковская А.О., Ситухо А.Н. (2021). Концепция m

внедрения экологичных критериев в контрактную систему закупок. Journal of Economic Regulation 12(4): 150-158. DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.150-158. b [Belokrylov K.A., Vakulenko A.I., Kishkovskaya A.O., Situkho A.N. (2021). Concept ~

.0 о о

Πd

Белокрылова О.С. (2017). Механизмы общественного контроля: направления повышения аз

эффективности. Journal of Economic Regulation 8(3): 57-70. DOI: 10.17835/2078- z

5429.2017.8.3.057-070. [Belokrylova O.S. (2017). Mechanisms of public control: directions p

of efficiency improvement. Journal of Economic Regulation 8(3): 57-70. (In Russian).]. ^

Брянцев И.И., Евстифеев Р.В. (2020). Проблемы оценки институтов государственно-

общественного управления (на примере общественных палат Владимирской и ^

Саратовской областей). Вопросы государственного и муниципального управления ^

(1): 115-136. [Bryantsev I.I., Evstifeev R.V. (2020). Problems of evaluation of institutions §

of state and public administration (on the example of public chambers of the Vladimir § and Saratov regions). Issues of state and municipal administration (1): 115-136 (In Russian).].

Вахтина М.А. (2020). Межсекторное партнерство как фактор развития экологически ориентированной экономики. Гуманитарные балканские исследования (9): 88-91.

[Vakhtina M.A. (2020). Intersectoral partnership as a factor in the development of an environmentally oriented economy. Humanitarian Balkan studies (9): 88—91 (In Russian).].

Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. (1998). Проблемы общей теории социальной экономии. Экономическая наука современной России (2): 34-56. [Grinberg R.S., Rubinstein A.Ya. (1998). Problems of the general theory of social economy. Economic Science of Modern Russia (2): 34-56 (In Russian).].

Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. (2000). Экономическая социодинамика, М.: Изд-во ЭКСПРЕСС. [Grinberg R.S., Rubinstein A.Ya. (2020). Economic Sociodynamics, Moscow: EXPRESS Publishing House (In Russian).].

Евтушенко В.И., Кравцова Е.А. (2019). Исторические предпосылки и современные проблемы законодательного закрепления механизма реализации экологических прав граждан в Российской Федерации. Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) (1): 148-152. [Yevtushenko V.I., Kravtsova E.A. (2019). Historical prerequisites and modern problems of legislative consolidation of the mechanism for the implementation of environmental rights of citizens in the Russian Federation. Bulletin of the O.E. Kutafin University (MGUA) (1): 148-152 (In Russian).].

Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. (2016). Возмещение экологического вреда: Я законодательные новеллы. LexRussica (8): 130-140. [Zhavoronkova N.G., Agafonov

см V.B. (2016). Compensation for environmental harm: Legislative novelties. LexRussica

^ (8): 130-140 (In Russian).].

Каульбарс А.А., Орлова С.Ю. (2020). Отчет о результатах экспертно-аналитического ■н мероприятия «Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта

о «Экология», в том числе своевременности их финансового обеспечения, достижения

целей и задач, контрольных точек, а также качества управления. Бюллетень Счетной палаты РФ (6). [Kaulbars A.A., Orlova S.Yu. (2020). Report on the results g of the expert-analytical event "Monitoring of the implementation of the activities of the

s national project "Ecology", including the timeliness of their financial support, achievement

g of goals and objectives, control points, as well as the quality of management. Bulletin of

m the Accounting Chamber of the Russian Federation (6) (In Russian).].

S Конвенция Европейской Экономической Комиссии ООН «О доступе к информации, го участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по

вопросам, касающимся окружающей среды» (1998). (http://www.unece.org/env/pp/ -Дата обращения: 26.09.2021). [Convention of the United Nations Economic Commission for Europe "On Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters". (1998). (http://www.unece.org/env/pp / -Дата обращения: 26.09.2021).].

-О

о о

Ci

о Морякина А.Р., Сунгуров А.Ю. (2017). Общественные советы и общественные палаты: " опыт Санкт-Петербурга. Материалы научно-общественного форума «Отечественные

о традиции государственного управления и современность», Великий Новгород. 14

<5 сентября 2017 года. М.: Издательский дом ГУУ. [Moryakina A.R., Sungurov A.Yu.

(2017). Public councils and Public Chambers: the experience of St. Petersburg. Materials of the scientific and public forum "Domestic traditions of public administration and modernity", Veliky Novgorod. September 14, 2017. Moscow: GUU Publishing House (In о Russian).].

о Оценка макроэкономических последствий изменений климата на территории РФ на ш период до 2030 г. и на дальнейшую перспективу. / Под ред. В.М. Катцова, Б.Н.

о Порфирьева; Федер. служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей

< среды (Росгидромет). М.: Д'АРТ, 2011, 252 с. [Assessment of the macroeconomic

et consequences of climate change in the territory of the Russian Federation for the period

о up to 2030 and for the future (2011). / Edited by V.M. Kattsov, B.N. Porfiriev; Feder.

о ш cu о

Hydrometeorology and Environmental Monitoring Service (Roshydromet). Moscow: D'ART, 252 p. (In Russian).]. Рубинштейн А.Я. (2009). Дискуссия с Ричардом Масгрейвом. Вопросы экономики (11): 98-109. [Rubinstein A.Ya. (2009). Discussion with Richard Musgrave. Questions of Economics (11): 98-109 (In Russian).]. Рубинштейн А.Я. (2015). Теория опекаемых благ и патернализм в экономических теориях: общее и особенное. М.: Институт экономики, 52 с. [Rubinstein A.Ya. (2015). The theory of patronized goods and paternalism in economic theories: general and special. Moscow: Institute of Economics. 52 p. (In Russian).]. Brown E.C., Solow R.M. (1983). Paul Samuelson and Modern Economic Theory. N. Y.:

McGraw-Hill, 210 р. Musgrave R.A. (1959). The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw Hill. Musgrave R.A. (1987). Merit Goods // The New Pralgrave Dictionary of Economics / J. Eatwell, M. Milgate, P. Newman (eds.). L.: Macmillan.

см см о см

0 с

00 ■н

1

§

X

tc rn

О <

CD

15 о О

С

О

m

о ш ее о

о о ш

о <

ее

3

о