CC BY
189
УДК 620.92
ЭФФЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОЦЕССОВ ОСВОЕНИЯ УГЛЕВОДОРОДНЫХ МЕСТОРОЖДЕНИЙ НА МОРСКОМ ШЕЛЬФЕ АРКТИКИ*
А.М. Васильев, А.М.Фадеев
Институт экономических проблем им. Г.П. Лузина КНЦ РАН
Аннотация
Обоснована необходимость участия государства в регулировании процессов освоения углеводородных месторождений на морском шельфе Арктики. Выявлены основные направления совершенствования государственного регулирования нефтегазового комплекса России и использования рентных платежей. Приведена принципиальная схема комплексного управления природопользованием на шельфе.
Ключевые слова:
государственное регулирование, нефтегазовая промышленность, политика, ресурсноинновационный подход.
В современном российском обществе, по нашему мнению, имеет место ошибочное представление о несостоятельности государства в рыночной экономике, что наносит ей значительный ущерб. В действительности рыночный и государственный механизмы являются в равной мере необходимыми для экономического и социального развития общества. Мировой опыт показывает, что практически все развитые государства характеризуются общностью принципов государственной политики, дополняющих законы рыночной экономики и корректирующих их недостатки. Важнейшая особенность современного производства практически любой страны мира заключается в использовании государственных регуляторов в целях обеспечения роста экономической и социальной эффективности.
Одной из главных причин, обусловливающих необходимость государственного регулирования экономики, является неспособность рыночного хозяйства в определенных ситуациях решать задачи развития экономики, реконструкции некоторых отраслей промышленности, обеспечения народного хозяйства дешевыми электроэнергией и сырьем, финансирования и организации в общегосударственных масштабах научно-исследовательских, экспериментальных и опытно-конструкторских работ. Решение этих задач вынужден взять на себя государственный сектор экономики.
Известно, что государственное регулирование рыночных отношений осуществляется по отраслям экономики в двух формах: прямым воздействием государства на деятельность предприятий правовыми и иными административными методами и косвенными - с помощью фискальных мер и кредитно-финансовой политики. Как показывает практика, эти формы регулирования обычно переплетаются и взаимодействуют.
В современных экономических условиях добыча углеводородных ресурсов во многом обеспечивает функционирование народно-хозяйственного комплекса страны. Доходы от деятельности нефтегазового комплекса участвуют в формировании значительной части консолидированного бюджета страны и валютных поступлений государства, во многом определяя социально-экономическое развитие регионов, динамику бюджетных доходов, развитие территориальной инфраструктуры, занятость и доходы населения.
* Представлены результаты исследования, выполненного при поддержке гранта РГНФ, проект №12-32-06001 «Российская Арктика: современная парадигма развития».
Наряду с этим, на фоне общего роста объемов добычи углеводородов в стране, отмечается ухудшение качества сырьевой базы отрасли, высокий износ основных фондов и моральное устаревание технологической базы нефтегазового сектора. Старые высокоэффективные месторождения исчерпываются, новые находятся в труднодоступных районах. Состояние ресурсной базы существующих нефтегазовых провинций и реализация стратегических приоритетов развития нефтегазового комплекса страны определило важность и необходимость освоения углеводородных ресурсов новых регионов, в том числе и на Арктическом шельфе.
Устойчивое развитие нового добывающего региона является сферой, развитие которой не может определяться одними лишь законами рынка. Государство, политика которого направлена на достижение цели организации энергетической безопасности страны и процветания граждан, обязано участвовать в управлении нефтегазовой промышленностью, учитывая невозможность полного распространения на социально-экономические взаимосвязи, возникающие в процессе добычи углеводородных ресурсов, всех принципов рыночной экономики.
Одной из важнейших задач государства на современном этапе является критический анализ рыночной трансформации подходов к освоению углеводородных ресурсов. В настоящее время значительная часть экономических подходов, форм и методов освоения ресурсов, характерных для административно-плановой централизованной системы, потеряли свою актуальность в связи с утратой эффективности их применения в современных условиях. Сегодня России необходимы новые подходы к управлению поиском, разведкой и добычей природных ископаемых с учетом сложившихся экономических преобразований и зарубежного опыта.
Проведенный анализ лицензионной деятельности позволяет выявить ряд тенденций, негативно влияющих на развитие отрасли в целом. Это, прежде всего, невыполнение условий лицензионных отношений, диспропорции пакетов лицензий между операторами проектов, резкое снижение активности проведения геолого-разведочных работ и т.д. Такие тенденции явились результатом сложившейся лицензионной политики в пореформенный период, допускающей выделение участков недр в пользование на бесконкурсной основе, отсутствие системы мониторинга исполнения условий лицензионных соглашений, а также пробелов законодательства.
Освоение месторождений углеводородного сырья на Арктическом шельфе России затруднено в силу суровых климатических условий. Добыча будет вестись в районах, характеризующихся низкими температурами, ураганными ветрами, быстрым обледенением. На некоторых участках шельфа, где планируется добывать газ, свыше 200 дней в году дрейфует полутораметровый лед, что существенно удорожает работы [1].
Для создания конкурентоспособных условий освоения шельфовых месторождений, со стороны государства необходимо идентифицировать основные риски, возникающие при реализации нефтегазовых проектов, оценить их влияние на экономическую эффективность проектов, а также создать необходимые нормативно-правовые условия, нивелирующие данные риски. К основным рискам, возникающим в процессе освоения месторождений, необходимо отнести геологические, экономические, транспортно-технологические и экологические.
Нивелирование указанных рисков возможно при участии государства, которое способно при помощи механизмов прямого и косвенного воздействия на экономику нефтегазового комплекса создать благоприятные условия для реализации шельфовых проектов и минимизировать указанные риски (рис. 1).
В настоящее время налогообложение нефтегазодобычи в России носит в целом фискальный характер, не отражает природные свойства месторождений углеводородов, прежде всего шельфовых. Введенный с января 2002 г. налог на добычу (НДПИ), заменивший платеж на право добычи углеводородного сырья, снивелировал индивидуальный подход к освоению конкретных месторождений. Не учитываются такие важнейшие параметры месторождений, как удаленность от береговой линии, глубина моря, ледовые условия. Указанные факторы самым существенным образом влияют на рентабельность реализации шельфовых проектов. Вследствие этого отсутствует дифференцированный подход к разработке месторождений углеводородного сырья с различными условиями освоения. Главной целью государства по-прежнему является повышение наполнения бюджетов и получение доходов для осуществления своей деятельности.
Рис. 1. Основные риски при освоении шельфовых месторождений и предлагаемые методы их нивелирования
Важно отметить, что от успешной реализации пионерных арктических проектов зависит не только благосостояние прибрежных регионов и степень наполнения бюджетов всех уровней, но и имидж Российской Федерации на международной арене, имеющей амбиции новой энергетической столицы Арктики. Повышение гибкости и адаптивности налоговой системы должно стать главным направлением совершенствования налоговой политики в нефтегазовом секторе экономики России.
Еще одним перспективным направлением совершенствования государственного регулирования нефтегазового комплекса России является назревшая необходимость выработки эффективного механизма платности за пользование углеводородными ресурсами.
Известно, что конкретные территории Земли и Мирового океана, освоенные или захваченные в прошлом, а также находящиеся на них природные ресурсы изначально принадлежат обществу в лице государства.
В недропользовании на образование рентных доходов оказывает влияние целый спектр разнообразных причин, отражающих горно-геологические и экономико-географические условия, ценовые факторы и т.д. Существующие объективные условия добычи на отдельных месторождениях являются экономической основой введения дифференцированных платежей за пользование природными ресурсами. Факт изъятия рентных доходов обосновывается получением дохода по причинам, не зависящим от хозяйственной деятельности недропользователя, и является доходом собственника природных ресурсов.
В мировой практике экономическая рента от нефтегазодобычи определяется как разница между стоимостью продукции и расходами на ее добычу, включая нормальную прибыль на вложенный капитал (отраслевую норму прибыли) [2].
Для расчетов принято использовать следующую формулу:
Р = С - З - П,
где С - стоимость произведенного продукта, исчисленная по рыночной цене;
З - затраты недропользователя;
Р - рента (доход собственника);
П - прибыль недропользователя.
Особенностью разработки и эксплуатации месторождений углеводородного сырья является получение дополнительного дохода, обусловленного наличием рентной составляющей. В рамках нефтегазоносной провинции, частично или полностью находящейся в границах сырьевой территории, размер получаемого дополнительного рентного дохода меняется по мере освоения ресурсов нефти и газа (рис. 2).
I (поиск и разведка) ||(стабильная добыча) Нестабильная добыча) IV (падающая добыча)
Стадии
Рис. 2. Принципиальная схема формирования экономической ренты [2]
Важно, что рента не является неизменной величиной: по мере отработки запасов и ухудшения геологических условий добычи ее размер уменьшается. В данном случае говорят о «естественной» динамике экономической ренты (природно-ресурсной составляющей), поскольку она во многом обусловлена природными свойствами разрабатываемых месторождений.
В современных экономических условиях государство от эксплуатации углеводородных ресурсов получает лишь часть рентных доходов, размер которых значительно меньше
49
потенциальной величины. Так, за последние пятнадцать лет роль нефтегазового комплекса в финансовом обеспечении российской экономики не только не уменьшилась, но и возросла. При этом государство получает лишь часть доходов рентного характера, что связано с отсутствием конкурентной среды и необходимого контроля обоснованности издержек в нефтегазовом секторе страны, а также с неполным учетом иных факторов освоения месторождений.
Мировой опыт свидетельствует о том, что система распределения рентных доходов формируется с учетом интересов основных участников процесса недропользования (общества, государства и недропользователя).
Аккумулирование и перераспределение рентных доходов от недропользования в нашей стране осуществляется преимущественно внутри государственного бюджета. В ряде стран для этого также используются специальные внебюджетные фонды, такие как стабилизационные и сберегательные. Среди них - фонды будущих поколений, целью создания которых является обеспечение будущим поколениям потока доходов после истощения запасов полезных ископаемых. Целью создания стабилизационных фондов является выравнивание доходов и расходов государственных бюджетов.
Примечательно, что развитые мировые державы давно и эффективно используют рентную систему платежей. Так, например, в странах Ближнего Востока рентные доходы идут на развитие образования, здравоохранения, инфраструктуры. В США значительная часть природной ренты расходуется на экологические цели. Аукционная система лицензирования распространена в Дании, Малайзии и Нигерии. В Норвегии и Великобритании изъятие природной ренты осуществляется с помощью налогов. Во многом именно рента позволила вышеперечисленным странам добиться за последние 30 лет эффективного экономического роста.
Огромные запасы углеводородных ресурсов на Севере России позволяют говорить о существенном для страны рентном потенциале, несмотря на удаленность и суровые климатические условия, что значительно повышает стоимость работ в этом регионе. При разумной и эффективной фискальной политике разработка углеводородного сырья на Севере России может стать не только выгодным вложением инвестиций и источником получения рентных доходов для государства, но и основой регионального социально-экономического развития.
Для достижения этих целей необходимо выполнение следующих условий [1]:
■ система рентных платежей не должна увеличивать налоговое бремя нефтегазопромышленников до чрезмерного уровня, а финансовые поступления в бюджет от введения платежей за пользование углеводородными ресурсами должны обеспечить стабильную и эффективную работу предприятий;
■ способствуя развитию отрасли, рентные платежи не должны носить исключительно фискальный характер. Для этого необходимо оценивать реальную отдачу вводимых платежей и последствия их взимания для последующей деятельности предприятий, отрасли и всего народного хозяйства в целом;
■ система рентных платежей должна быть построена таким образом, чтобы пользование углеводородными ресурсами предоставлялось за плату по экономически обоснованным тарифам в зависимости от рентабельности добычи и качества работы предприятия;
■ в целях развития внутреннего рынка нефтепродуктов (прежде всего продуктов с высокой добавленной стоимостью) целесообразно вводить минимальную рентную ставку для предприятий, работающих на внутренний рынок;
■ необходимо дифференцировать стоимостную оценку условий добычи по степени привлекательности с учетом объективных факторов: климатических условий, удаленности месторождений от береговой линии, ледовых условий, глубине моря, уровня сложности применяемых технологий и капитальных затрат, необходимых на реализацию проекта.
Платежи за углеводородные ресурсы будут играть положительную роль, когда будут рассматриваться не как самоцель, а как источник финансирования программ развития нефтегазовой промышленности. В этом случае станет возможным финансирование ключевых задач, направленных на поступательное инновационное развитие нефтегазового комплекса и новых добывающих регионов, в пределах которых осуществляется добыча углеводородных ресурсов.
Освоение месторождений природного газа на шельфе северных морей, которые находятся на значительном удалении от берега, в уникальных по сложности условиях, потребует
50
привлечения огромных средств и новых технологических решений: сооружение добывающих комплексов, прокладка газопроводов по дну морей, создание береговой инфраструктуры, включающей объекты по переработке и сжижению газа.
Многие специалисты ставят освоение современных шельфовых месторождений в один ряд с космосом, нанотехнологиями и электроникой. Реализация будущих проектов на шельфе потребует от науки и промышленности разработки и производства большого количества сложных технических средств: от судов и буровых платформ до аппаратуры и приборов геофизического, навигационного и прочего назначения.
Масштабное строительство завода сжиженного природного газа (СПГ) соответствующей инфраструктуры, а также перевозка беспрецедентно большого для области количества людей и материалов создаст огромную нагрузку на транспортно-логистическую инфраструктуру области, будет способствовать развитию промышленных предприятий прибрежных областей.
Развитие сервисной инфраструктуры не только создает условия для повышения добавленной стоимости при разведке, освоении и добыче углеводородных ресурсов, способствует росту квалификационных требований к персоналу, но и снижает риски и обязательства нефтегазовых компаний, связанных с решением проблем занятости населения регионов, где реализуются нефтегазовые операции.
Сервисный сектор является одним из наиболее наукоемких элементов в структуре нефтегазового сектора, поэтому его становление и развитие должно быть одним из субъектов регулирования нефтегазового сектора на государственном и региональном уровнях. К числу таких сфер регулирования с полным основанием относится всемерная поддержка предприятий малого и среднего бизнеса, введение ограничений на эксплуатацию оборудования с высокой степенью износа.
Одновременно создание в процессе освоения месторождений высокоразвитой инфраструктуры позволяет рассматривать реализацию возможностей по сквозной транспортировке различных грузов в качестве весьма значительного направления развития экономики региона на стадии завершающей добычи.
Россия может и должна зарабатывать не только на нефтедобыче, но и на конкурентоспособных технологиях и оборудовании. Наличие уникальных технологий, квалифицированных кадров и накопленного научно-технического потенциала должно стать конкурентным преимуществом отечественной нефтесервисной отрасли. Если это будет реализовано на практике, то существенно повысится конкурентоспособность страны. В современных условиях важно использовать все доступные инструменты, чтобы не упустить имеющийся шанс.
В современных условиях государству необходима новая, инновационно-активная промышленная политика, которая в ситуации растущей международной конкуренции сможет обеспечить устойчивые темпы и повышение качества экономического роста и усилить конкурентную позицию отечественных технологий, товаров и услуг на внутреннем и внешнем рынках.
С перемещением сырьевой базы нефтегазодобычи на шельф арктических морей возникает растущий спрос на наукоемкую, высокотехнологичную продукцию обрабатывающих отраслей промышленности.
При освоении морских углеводородных месторождений Арктики наиболее эффективным принципом формирования активной промышленной политики должен стать ресурсно-инновационный подход, позволяющий совместить варианты сырьевого и высокотехнологического развития (рис. 3). Такой подход, наряду с решением задач технологической модернизации традиционных отраслей (ТЭК, металлургия, ВПК), позволит постепенно перенести центр развития с экспортно-ориентированного добывающего сектора экономики в сторону отраслей, выпускающих конечную продукцию (особенно высокотехнологичную), что, несомненно, благоприятно отразится на конкурентоспособности отечественной промышленности и перспективах ее эффективной интеграции в мировую экономику.
В настоящее время Арктика рассматривается многими государствами как стратегический регион в связи с колоссальными запасами углеводородных ресурсов и усилением роли факторов и условий, лежащих в основе политической и энергетической безопасности ведущих индустриально развитых стран мира. Промышленное освоение Арктики предполагает интенсивную эксплуатацию углеводородных ресурсов, развитие транспорта, добычу биологических ресурсов. Особая уязвимость суровой арктической природы определяет
51
необходимость международной кооперации, исследования и решения проблем максимального сохранения естественной среды обитания, разработки и реализации рациональной, многопродуктовой экологосбалансированной модели устойчивого природопользования.
Арктика играет особую роль в глобальных процессах, определяющих климат Земли. Северный Ледовитый океан сильно влияет на циркуляцию воды в Мировом океане и движение воздушных масс. В Арктике сходятся основные атмосферные потоки, речные и морские течения, которые издалека приносят сюда загрязняющие вещества. При этом характер воздушных потоков имеет сезонный характер: например, зимой и весной в Арктику нередко попадают загрязненные воздушные массы из отдаленных районов Евразии.
Рис. 3. Принципиальная схема ресурсно-инновационного подхода
Кроме того, арктическая морская среда является ареалом распространения множества уникальных видов животных, среди которых наиболее редкими являются белый медведь, нарвал, морж и белуха. Более 150 видов рыб населяют арктические и субарктические воды, в том числе важнейшие для рыбного промысла треска и американская камбала. Примечательно, что рыбохозяйственный комплекс Арктической зоны обеспечивает до 15% вылова водных биоресурсов и производимой в Российской Федерации рыбной продукции.
Одним из последствий изменения климата Западной Арктики может стать увеличение числа айсбергов, которые в настоящее время в Баренцевом море практически отсутствуют. Это значит, что при освоении месторождений углеводородов на российском Арктическом шельфе придется создавать специальную систему слежения за ними.
Значительные риски таит в себе предстоящее освоение Арктического шельфа, располагающего колоссальным энергетическим потенциалом (табл.).
Очевидно, что возникновение подобных инцидентов в Арктической зоне может привести к непоправимым последствиям в силу удаленности мест проведения работ и чувствительной экосистемы региона.
Одним из инструментов повышения уровня экологической безопасности в Арктике должно стать формирование эффективной системы управления морским природопользованием, которая рассматривается в настоящее время как важнейшая предпосылка успешного развития любой страны, имеющей береговую линию.
Шельфовые моря, будучи природными образованиями, организованы системно. Говоря же о хозяйственной деятельности, осуществляемой в их пределах, можно сказать, что отдельные отрасли (транспорт, рыболовство, нефтегазодобыча и др.) в настоящее время не образуют единую системную общность. Их совокупность (набор связей и взаимоотношений) пока не приобрела такого взаимодействия, которое было бы направлено на получение интегрального фокусированного полезного результата. Другими словами, комплексность морской хозяйственной деятельности в Арктике - это пока не результат, а лишь процесс в освоении морских пространств и ресурсов. Неслучайно существуют понятия «рыбохозяйственный комплекс», «судоремонтный комплекс», «нефтегазовый комплекс» и т. д.
Таблица
Экологические риски, связанные с добычей углеводородных ресурсов на шельфе Арктики [3]
Вид деятельности / Экологический риск Возможные последствия
Бурение скважин Выброс загрязняющих веществ в атмосферу и морскую среду, сброс пластовых вод. Залповые выбросы жидких и газообразных углеводородов из скважины в процессе бурения
Аварийные разливы нефти Нарушение морской экосистемы: ухудшение химического состава воды, гибель морских организмов, изменение маршрутов миграции
Сжигание НПГ Образование на морской поверхности тонких неустойчивых пленок вокруг платформ
Выбросы «парниковых» газов Изменения климата посредством выброса большою количества таких «парниковых» газов, как СО2 и СН4, a также МОх
Выбросы тпУО^ (летучие органические углероды неметанового ряда) в результате испарения сырой нефти при ее хранении или перегрузки на терминалы Повышение концентрации озона в приземном слое могут нанести вред здоровью людей, растительности, строениям
Длительная эксплуатация месторождений Существенное повышение уровня сейсмологической опасности региона в связи с проседанием пород на огромных территориях
Танкерная транспортировка углеводородов Разливы при выполнении погрузочно-разгрузочных работ и бункеровочных операций, при аварийных ситуациях
Транспортировка по трубопроводной системе Разливы из-за аварийных ситуаций
Аварийность на морских платформах Экологическая катастрофа, связанная с человеческими жертвами, загрязнением морской акватории, уничтожением морской и прибрежной флоры и фауны
Концепция комплексного управления морским природопользованием, отличающая ее от обычной управленческой деятельности, основана на управлении всем и вся, кто или что имеет отношение к данной морской экосистеме и к прибрежной зоне. При этом интегральное морское природопользование должно предусматривать каналы обратной связи и механизмы опережающего воздействия для предотвращения негативного воздействия на окружающую среду с целью наиболее эффективного обеспечения деятельности различных природопользователей в Арктике. Наиболее полно идеи рационального комплексного природопользования нашли свое отражение в трудах акад. Г.Г. Матишова [4]. Принципиальная схема комплексного интегрированного управления природопользованием изображена на рис. 4.
Комплексное управление подразумевает воздействие не на процессы, происходящие в природе, а на организацию человеческой деятельности таким образом, чтобы она находилась в гармонии с природой.
Существующий традиционный подход к выдаче ведомственных разрешений на секторальное природопользование должен смениться процессом, в котором главным становится общее перспективное видение использования целых географических областей и регионов.
Таким образом, проведенные исследования позволяют сделать следующие выводы:
1) перспективы развития шельфовой добычи углеводородов в Российской Федерации обусловили необходимость формирования новых методов государственного регулирования нефтегазовым комплексом добывающего региона, нацеленных на эффективное и безопасное освоение шельфовых месторождений, а также на решение социально-экономических проблем, возникающих на различных этапах освоения месторождений;
2) огромные запасы углеводородных ресурсов Арктического шельфа позволяют говорить о существенном для страны рентном потенциале, несмотря на удаленность и суровые климатические условия. При разумной фискальной политике освоение нефтегазовых месторождений на Севере России может стать не только выгодным вложением инвестиций и источником получения рентных доходов для государства, но и основой регионального социально-экономического развития. Основным резервом инвестирования в развитие материально-технической базы отрасли должны стать средства, получаемые государством за пользование морскими углеводородными ресурсами, являющимися государственной собственностью;
Рис. 4. Принципиальная схема комплексного интегрированного управления природопользованием
3) формирование и развитие производственной (сервисной) инфраструктуры в новых добывающих регионах является необходимым условием эффективного и безопасного освоения морских месторождений и выступает важнейшей составляющей государственной экономической политики, направленной на устойчивое развитие нефтегазового комплекса как локомотива экономического развития нового добывающего региона;
4) морское природопользование сегодня являет собой сложную и противоречивую картину. Задача комплексного управления ставится не как вовлечение или освоение новых территорий, примыкающих к прибрежной зоне, а как задача развития управленческих инициатив, направленных на улучшение условий всех видов экономической деятельности, объединенных географически в данном регионе. Комплексное управление подразумевает воздействие не на процессы, происходящие в
природе, а на организацию человеческой деятельности таким образом, чтобы она находилась в гармонии с природой.
Результаты данной работы включены в Отчетный доклад Президиума РАН. Научные достижения Российской академии наук в 2011 г.
ЛИТЕРАТУРА
1. Фадеев А.М. Совершенствование экономических подходов к управлению освоением морских углеводородных месторождений Арктики. Апатиты: Изд. КНЦ РАН, 2012. 269 с. 2. Тоскунина В.Э. Программно-функциональный подход к освоению нефтегазовых ресурсов новых регионов: автореф. дис. ... д.э.н. СПб., 2007. 3. Bellona.Ru - экологические новости. Режим доступа: www.bellona.ru. 4. Матишов Г.Г., Денисов В.В. Экосистемы и биоресурсы европейских морей России на рубеже XX-XXI веков: препр. Мурманск: ООО «МИП-999», 2000. 124 с.
Сведения об авторах
Васильев Анатолий Михайлович - д.э.н., доцент, заслуженный экономист РФ, зав. отделом экономики морской деятельности в Арктике; e-mail: vasiliev@pgi.ru
Фадеев Алексей Михайлович - к.э.н., старший научный сотрудник отдела экономики морской деятельности в Арктике; e-mail: am_fadeev@rambler.ru
