CC BY
155
НИКИТА СЕРГЕЕВИЧ МАЛЮТИН
Юридический факультет, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова
119991, Российская Федерация, Москва, Ленинские горы д. 1, стр. 13
E-mail: const@law.msu.ru (n_malyutin@mail.ru) SPIN-код: 1056-4886 ORCID: 0000-0002-9720-3052
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПИСЬМЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА: ПРАКТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ
Аннотация. Практика 2017 г. наглядно демонстрирует все более активное использование Конституционным Судом РФ процедуры письменного производства, что зачастую приводит к существенному затягиванию сроков рассмотрения конкретных дел. Увеличение числа дел, разрешенных в процедуре без проведения слушаний, свидетельствует (или может свидетельствовать) о дублировании Конституционным Судом РФ правовых позиций, а значит, в некоторой степени и выводов, сделанных в ранее вынесенных решениях.
Отдельные вопросы вызывают изменения ст. 47.1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», проведенный анализ позволяет говорить о непродуманности и недостаточной системности внесенных поправок. Ошибочным, в частности, представляется распространение процедуры письменного производства на оценку Конституционным Судом возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод. Назрела необходимость и уточнения оснований применения процедуры письменного производства в органе конституционного правосудия.
Действующее правовое регулирование не предусматривает возможности и оснований для возвращения в процедуру публичных слушаний тогда, когда Конституционный Суд РФ в процессе подготовки дела к разрешению в порядке письменного производства выявил такую необходимость. Эта ситуация представляется крайне опасной как для самого Конституционного Суда РФ, так и для конкретных заявителей, поскольку снижение уровня публичности обсуждения и рассмотрения дела нередко негативным образом сказывается на правовосстановительном эффекте вынесенного решения. Представляется, что в качестве основания для возврата к процедуре публичных слушаний следует рассматривать особенности правовых позиций, которые будут сформулированы в итоговом решении. Так, если Конституционный Суд РФ в ходе подготовки дела к разрешению без проведения слушаний приходит к выводу о необходимости формулирования новой (обновленной) правовой позиции, он должен рассмотреть вопрос о переходе к публичным слушаниям в целях обеспечения наиболее полного общественного контроля за вынесением решения.
Ключевые слова: Конституционный Суд РФ, письменное производство, публичные слушания, состязательность конституционного cудопроизводства, правовая позиция, исполнение решений межгосударственного органа, Европейский суд по правам человека
NIKITA S. MALIUTIN
Law Faculty, Lomonosov Moscow State University 1/13, Leninskie Gory, Moscow 119991, Russian Federation
E-mail: const@law.msu.ru (n_malyutin@mail.ru) ORCID: 0000-0002-9720-3052
EFFICIENCY OF THE "WRITTEN PROCEEDING": THE PRACTICE OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION AND PERSPECTIVES OF IT'S REFORMATION
Abstract. The practice of 2017 shows that the Constitutional Court of the Russian Federation used more frequently written proceedings, that led to a considerable delay in handling cases. The increase of the total number of cases, decided without holding of hearings, indicates (or can indicate) that the Constitutional Court duplicates the legal positions, and therefore, to some extent, conclusions of previous cases.
The correction of the provisions of Article 47.1 of the Federal Constitutional Law «On the Constitutional Court of the Russian Federation» also raises certain questions, as the analysis demonstrates the non-systematic and inadequate nature of the introduced amendments. It seems improper to extend the procedure of written proceeding to the assessment of the possibility of execution of decisions of an intergovernmental body for the protection of rights and freedoms by the Constitutional Court. It is necessary to clarify the grounds for applying the written proceeding in the Constitutional Court.
Currently, the legal regulation does not provide the possibility and grounds for returning to the procedure of public hearings if the Constitutional Court of the Russian Federation, in the process of preparing the case for a resolution in the written proceeding, finds such a need. The situation appears to be quite dangerous both for the Constitutional Court of the Russian Federation itself and the applicants, as far as the decrease in the level of publicity of discussion and consideration of the case often negatively affects the rights-restorative effect of a decision. It seems that the specific characteristics of the legal positions that will be formulated in the final decision should be considered as a key reason for returning to the procedure of public hearings. If the Constitutional Court of the Russian Federation, preparing the case for a resolution without a hearing, concludes that it is necessary to formulate a new (updated) position, it must consider the need to move to the procedure of public hearings, in order to ensure the most complete public control over the decision.
Keywords: Constitutional Court of the Russian Federation, written proceeding, public hearings, adversarial character of a constitutional proceeding, legal position, execution of a decision of an intergovernmental body, European Court of Human Rights
1. Введение
2017 г. выдался весьма результативным для Конституционного Суда РФ — 40 принятых постановлений и более 10 решений, находящихся на стадии вынесения1. Важно отметить, что большая часть из данных дел была (или будет) рассмотрена без проведения слушаний, т.е. в порядке так называемого письменного производства. После закрепления соответствующего института в законодательстве это уже становится характерным для осуществления конституционного судопроизводства в Российской Феде-рации2.
На фоне нарастающего количества рассматриваемых Конституционным Судом РФ дел данная тенденция заставляет ученых-конституционалистов и представителей экспертного сообщества задумываться о проблемах реализации данного института и его эффективности. Это связано прежде всего со значительным увеличением сроков разрешения дел без проведения слушаний, которые зачастую даже превышают срок рассмотрения дел в ординарном порядке.
Безусловно, говорить об эффективности того или иного правового института можно, лишь определившись с его базовыми характеристиками, в том числе с критериями эффективности. Применительно к институту письменного производства эффективность можно рассматривать как принятие в более короткие сроки в результате по сути упрощенного производства постановлений Конституционного Суда, обладающих теми же правовыми характеристиками и влекущих те же правовые (и политические!) последствия, что и постановления, принятые в рамках
1 Информация представлена на основе данных официального сайта Конституционного Суда РФ. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Pages/default.aspx (дата обращения: 11.01. 2018).
2 Стоит отметить, что введение процедуры письменного производства в российский правопорядок происходило с учетом весьма успешной практики ее применения в ФРГ и Австрийской Республике. Подробнее см.: Hillgruber C., Goos C. Verfassungsprozessrecht. Heidelberg, 2006; Sachs M. Verfassungsprozessrecht. Tübingen, 2010; Schlaich K, Korioth S. Das Bundesverfassungsgericht: Stellung, Verfahren, Entscheidungen. 10. Aufl. München, 2015.
публичных слушаний. Таким образом, в качестве критериев эффективности письменного производства можно выделить сроки рассмотрения данных дел; специфику вопросов, рассматриваемых в рамках итогового решения, а также, с определенными оговорками, количество принимаемых решений в соответствии со ст. 47.1 Федерального конституционного закона от 27 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»3. Именно сочетание названных критериев позволяет сделать вывод об эффективности данного института.
Статистические данные за 2017 г.4 наглядно демонстрируют, что средний срок рассмотрения дел в рамках письменного производства приближается к шести месяцам и нередко достигает восьми месяцев. При этом среднегодовой срок рассмотрения дел в Конституционном Суде РФ составляет пять с половиной месяцев. Более подробно данная ситуация может быть проиллюстрирована сведениями, отраженными в таблице.
Таблица. Сроки рассмотрения дел в рамках устного и письменного производства
№ Реквизиты постановления* Вид производства Срок рассмотрения**
2017 год
1 1-П/2017 Устное 3 месяца
2 2-П/2017 Устное 6 месяцев
3 3-П/2017 Письменное 5,5 месяца (П)
4 4-П/2017 Письменное 5,5 месяца
5 5-П/2017 Устное 4 месяца (П)
6 6-П/2017 Устное 5 месяцев (П)
7 7-П/2017 Письменное 5 месяцев
3 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
4 Этот год не случайно выбран для анализа. Значительное количество дел рассматривалось без проведения слушаний и ранее. Так, в 2015 г. без проведения слушаний были приняты 24 решения, а в ходе публичных слушаний — 10. Вместе с тем с учетом увеличения сроков принятия «письменных» постановлений именно в 2017 г. анализ данного периода представляется наиболее репрезентативным. На конец года около 10 дел находились в стадии принятия решения без проведения слушаний, из них семь были приняты в рамках письменного производства в начале 2018 г.
Продолжение табл.
№ Реквизиты постановления* Вид производства Срок рассмотрения**
8 8-П/2017 Письменное 4,5 месяца
9 9-П/2017 Письменное 4 месяца (П)
10 10-П/2017 Устное 7,5 месяца
11 11-П/2017 Письменное 4,5 месяца
12 12-П/2017 Устное 4 месяца
13 13-П/2017 Письменное 4,5 месяца
14 14-П/2017 Устное 4,5 месяца
15 15-П/2017 Письменное 5 месяцев
16 16-П/2017 Устное 6,5 месяца
17 17-П/2017 Письменное 4 месяца
18 18-П/2017 Письменное 5 месяцев
19 19-П/2017 Письменное 5 месяцев
20 20-П/2017 Устное 3,5 месяца (П)
21 21-П/2017 Устное 4,5 месяца
22 22-П/2017 Устное 5 месяцев (П)
23 23-П/2017 Письменное 6,5 месяца
24 24-П/2017 Устное 4,5 месяца (П)
25 25-П/2017 Устное 7 месяцев
26 26-П/2017 Устное 4 месяца (П)
27 27-П/2017 Устное 3,5 месяца
28 28-П/2017 Устное 8 месяцев
29 29-П/2017 Письменное 5 месяцев
30 30-П/2017 Письменное 8 месяцев
31 31-П/2017 Письменное 6,5 месяца
32 32-П/2017 Письменное 8 месяцев
Окончание табл.
№ Реквизиты постановления* Вид производства Срок рассмотрения**
33 33-П/2017 Письменное 7 месяцев
34 34-П/2017 Письменное 8 месяцев
35 35-П/2017 Письменное 6,5 месяца
36 36-П/2017 Письменное 4,5 месяца
37 37-П/2017 Письменное 7,5 месяцев
38 38-П/2017 Устное 3 месяца
39 39-П/2017 Устное 8 месяцев (П)
40 40-П/2017 Письменное 6 месяцев
* Конституционный Суд РФ использует ежегодную сквозную нумерацию постановлений, и в таблице они указываются в формате «номер/год принятия» (например: 1-П/2017).
** Срок рассмотрения рассчитывается в соответствии с датой регистрации обращения в Секретариате Конституционного Суда РФ с точностью до месяца. Если поводом к рассмотрению послужили несколько обращений, срок рассмотрения начинает исчисляться после регистрации последнего из них. В этом случае рядом с указанием срока делается отметка «П». Информация о дате регистрации обращения приводится на основе анализа АИС «Судо/делопроизвод-ство» Конституционного Суда РФ.
Стоит отметить, что сложившаяся практика вряд ли согласуется с идеями разработчиков законопроекта5. Как справедливо
5 Необходимо подчеркнуть, что экспертное сообщество, весьма критически настроенное в отношении проекта Федерального конституционного закона в целом, неоднозначно высказывалось в отношении целесообразности введения процедуры разрешения дел без проведения слушаний. См.: Авакьян С.А. Конституционный Суд Российской Федерации: неоднозначные законодательные новеллы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. С. 3—7; Витрук Н.В. Новое в конституционном судопроизводстве (к вступлению в силу Федерального конституционного закона от 3 ноября 2010 г.) // Российское правосудие. 2011. № 3. С. 4—13; Вишневский Б. Еще одно «не место для дискуссий». Что готовят нам изменения в закон о Конституционном Суде // Новая газета. 2010. 20 окт. С. 6; Клеандров М.И. Совершенствование конституционного правосудия в российской Федерации: новый этап // Вестник Конституционного суда Республики Таджикистан. 2010. № 4. С. 96—103; Митюков М.А., Станских С.Н. Письменное разбирательство в конституционном судопроизводстве: Россия и опыт зарубежных стран // Государство и право. 2005. № 10. С. 5—13; Сергев-
отмечает В.А. Сивицкий, «цель введения новой организационной формы конституционного судопроизводства — дальнейшее совершенствование защиты прав и свобод инструментами конституционного правосудия. Вытекающий из этого результат в прикладном смысле выражается в следующем: сокращаются сроки рассмотрения дел и, следовательно, сроки ожидания решения с момента обращения; соответственно, возрастает общее количество дел, рассматриваемых и разрешаемых в рамках процедур конституционного производства; устраняется необходимость в проведении некоторых процессуальных действий, связанных с публичными слушаниями, в случае выявления аналогичности оспариваемых норм нормам, по которым органами конституционного контроля уже были вынесены соответствующие решения, то есть имеет место эффект процессуальной экономии»6.
Аналогичный подход прослеживается и в пояснительной записке к законопроекту7. По мнению его авторов, с 2011 г. Конституционный Суд РФ успешно осуществляет рассмотрение дел без проведения слушаний. Это позволило увеличить количество дел, рассматриваемых с вынесением постановлений, без ущерба для принципов осуществления правосудия (с учетом специфики предмета конституционного судебного процесса). Изменения, внесенные в ч. 1 или 2 ст. 47.1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», ориентированы на снятие ограничений в отношении применения данной процедуры к федеральным законам и конституциям (уставам) субъектов РФ в случае абстрактного нормоконтроля, предусмотренного ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Кроме того, они направлены на то, чтобы исключить возможность увязывания применения этой процедуры с признанием ранее аналогичной нормы неконституционной и уменьшить значение ходатайства
нин С.Л. Конституционная модернизация и конституционное правосудие в контексте правовой модернизации // Ленинградский юридический журнал. 2010. № 1. С. 40—57.
6 Сивицкий В.А. Правовые новеллы в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации в 2011 году: некоторые наблюдения // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 1. С. 129—141.
7 См.: Пояснительная записка к проекту № 519829-6 федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (о совершенствовании организации деятельности и процедур рассмотрения дел в Конституционном Суде Российской Федерации) // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://sozd.parlament.gov.ru/bill/519829-6 (дата обращения: 11.01.2018).
органа государственной власти, издавшего соответствующий нормативный правовой акт, где содержатся возражения против применения указанной процедуры, поскольку оно фактически блокирует возможность ее применения.
Однако представляется, что практика применения обновленной редакции ст. 47.1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» все больше расходится с заявленными целями, и речь идет не только об увеличении сроков рассмотрения дел без проведения слушаний.
Согласно действующей редакции данной статьи Конституционный Суд РФ может рассматривать и разрешать дела о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов; проверять по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционность закона, примененного в конкретном деле; проверять по запросу суда конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле, или по запросу федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации на основании международного договора Российской Федерации; разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека без проведения слушания, если придет к выводу о том, что вопрос может быть разрешен на основании содержащихся в ранее принятых постановлениях Конституционного Суда РФ правовых позиций и проведение слушания не является необходимым для обеспечения прав стороны. Представляется, что с учетом значительного количества решений, принимаемых без проведения слушаний, формулировки статьи содержат ряд проблемных аспектов.
В первую очередь необходимо отметить, что универсальное распространение процедуры письменного производства на дела о проверке возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека едва ли можно назвать в достаточной мере аргументированным. Ни крайне лаконичная для столь серьезного законопроекта пояснительная за-писка8, ни иные сопроводительные документы не содержат како-
8 Подробнее см.: Пояснительная записка к проекту № 931766-6 федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (по во-
го-либо объяснения этой инициативы, которая не выдерживает критики и с точки зрения последствий ее применения.
В научной литературе и публицистических материалах последних лет справедливо отмечается, что законодательное закрепление этого полномочия было обусловлено рядом конфликтных ситуаций, возникших между Конституционным Судом РФ и Европейским судом по правам человека. И столь поспешно введенное в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» полномочие в первую очередь касается ситуаций, связанных с вынесением решений именно Европейским судом по правам человека. В связи с этим важными представляются не только четкость и выверенность позиции Конституционного Суда РФ в принимаемых в рамках данного полномочия решениях, но и особая (возможно даже несколько нарочитая) публичность процесса принятия таких решений. Стоит отметить, что косвенное подтверждение данных подходов можно найти и в практике самого Конституционного Суда РФ, подчеркивающего исключительный характер применения такого производства9.
Стоит обратить внимание и на политическую составляющую проблемы. Так, значительное количество принимаемых в порядке письменного производства решений позволяет говорить о том, что Конституционный Суд РФ все реже рассматривает эксклюзивные вопросы, уделяя все больше внимания повторению ранее выраженных позиций10. И это может стать еще одним доводом в
просу об уточнении оснований к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации)». Система обеспечения законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://sozd.parlament.gov. ru/bill/931766-6 (дата обращения: 13.03.2018).
9 Подробнее см.: постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П по делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // СЗ РФ. 2015. № 30. Ст. 4658.
10 Стоит отметить, что данная проблема едва ли актуальна для других стран, принадлежащих к так называемой австрийской системе конституцион-
пользу включения Конституционного Суда РФ в качестве специализированной палаты в состав Верховного Суда РФ, которое обсуждается в последние годы.
Таким образом, снижение эффективности процедуры письменного производства в значительной степени обусловлено несовершенством формулировок ст. 47.1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
2. Причины снижения эффективности письменного производства
Можно выделить два основных аспекта несовершенства положений ст. 47.1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», которые требуют раскрытия и подробной аргументации, — это нормативные дефекты, предусматривающие необоснованное применение процедуры разрешения дела без проведения слушаний либо допускающие принятие решений в рамках письменного производства, когда существует необходимость рассмотрения дела в ходе публичных слушаний.
Первый аспект связан с необоснованным включением в сферу применения процедуры письменного производства полномочия по разрешению вопроса о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и основных свобод. Не повторяя аргумента о необходимости повышенного уровня открытости конституционного судебного процесса по данным вопросам, стоит обратить внимание на еще одно существенное формально-юридическое противоречие. Так, эксперты нередко отмечали, что в рамках письменного производства могут рассматриваться лишь вопросы конституционного нормоконтроля11, что обусловлено состязательным характером конституционного
ного судопроизводства, в особенности немецкоязычных, поскольку в них применяются иные основания для проведения письменных разбирательств. Более того, нередко форма судопроизводства влияет и на вид принимаемого решения. Подробнее об этом см.: Degenhart Ch. Staatsrecht I: Staatsorganisationsrecht. 26. Aufl. Heidelberg, 2010; Fleury R. Verfassungsprozessrecht. 10. Aufl. München, 2015; Gröpl Ch. Staatsrecht I: Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess. 9. Aufl. München, 2017; Lechner H, Zuck R. Bundesverfassungsgerichtsgesetz: Kommentar. 7. Aufl. München, 2015; Pestalozza Ch. Verfassungsprozessrecht. 3. Aufl. München, 1991.
11 См., например: Арановский К.В., Князев С.Д. Еще раз о письменном отправлении конституционного правосудия в Российской Федерации // Жур-
производства в рамках реализации соответствующих полномочий12. Однако полномочие по разрешению вопросов о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод не подразумевает состязательности судебного процесса, поскольку в число его участников не включены ни заявители по делу, в рамках которого межгосударственным органом было вынесено спорное решение, ни сам межгосударственный орган (что, кстати, представляется вполне логичным с точки зрения функционирования данных структур)13.
Действительно, необходимость состязательности при использовании механизма письменного производства косвенно прослеживается и в положениях Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и Регламента Конституционного Суда РФ14. Так, предусматривая процедуру письменного производства, законодатель устанавливает дополнительные гарантии в виде: 1) невозможности применения процедуры письменного производства, если она не будет способна в полной мере обеспечить права стороны (ч. 1 ст. 47.1);
нал конституционного правосудия. 2012. № 4. С. 8—15; Сивицкий В.А. Указ. соч. С. 136—137.
12 Подробнее см.: Арановский К.В. О письменном производстве в конституционной юстиции России // Журнал конституционного правосудия. 2011. № 2. С. 24.
13 Однако стоит отметить, что в обоих случаях реализации анализируемого полномочия (см.: постановления Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу Анчугов и Гладков против России в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации // СЗ РФ. 2016. № 17. Ст. 2480; от 19 января 2017 г. № 1-П по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу ОАО «Нефтяная компания "ЮКОС"» против России в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации // СЗ РФ. 2017. № 5. Ст. 866) Конституционный Суд РФ в инициативном порядке привлекал к участию всех заинтересованных лиц (в вводной части постановлений они обозначены как «лица, приглашенные в заседание»), что демонстрирует стремление Конституционного Суда РФ сделать процесс принятия решений по данным вопросам максимально прозрачным и открытым. Об этом, к сожалению, совершенно не подумал законодатель, корректируя положения Федерального конституционного закона.
14 Регламент Конституционного Суда Российской Федерации (ред. от 10 октября 2017 г.) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_13034/ (дата обращения: 12.04.2018).
2) возможности обращения с ходатайством о переходе в режим публичных слушаний (ч. 2 ст. 47.1); 3) обязательного ознакомления сторон с позициями и возражениями друг друга в письменном виде (ч. 5 ст. 47.1). В Регламенте есть специальный параграф, определяющий дополнительные гарантии прав заявителей при разрешении дел без проведения слушаний (§ 53). Это позволяет заявителю отчасти самостоятельно определять режим открытости информации, поскольку он может раскрывать содержание своего обращения и официальных отзывов государственных органов на это обращение в рамках конституционного судопроизводства.
В случае рассмотрения возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и основных свобод процесс, по сути, превращается в кулуарное обсуждение вопроса, имеющего государственную значимость, двумя органами государственной власти — Министерством юстиции РФ и Конституционным Судом РФ. При этом констатация невозможности исполнения спорного решения может повлечь серьезные последствия для конкретного заявителя и пагубно сказаться на состоянии правовой системы в целом.
Стоит также отметить, что нет необходимости разрешать такие дела без проведения слушаний. Вряд ли заявленные законодателем задачи — процессуальная экономия и сокращение сроков рассмотрения обращений — могут быть решены в рамках рассмотрения дел о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод с учетом их исключительного характера (на сегодняшний день имеются лишь два судебных решения такого рода).
Второй аспект несовершенства законодательного регулирования представляется менее очевидным и в силу этого является более серьезной проблемой. Дело в том, что формулировка ст. 47.1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает возможность применения процедуры письменного производства тогда, когда Конституционный Суд РФ приходит к выводу о возможности разрешения указанного дела на основе ранее выраженных позиций. Представляется, что в данном случае формулирование Конституционным Судом РФ кардинально новых позиций в рамках итогового решения не в полной мере соотносится с самой идеей «конституционной аналогии», заложенной в формат письменно-
го судопроизводства. В то же время, как показывает практика, Конституционный Суд РФ достаточно часто формулирует новые правовые позиции в решениях, принимаемых в рамках разрешения дел без проведения слушаний15.
Так, в постановлении от 17 марта 2017 г. № 8-П16 Конституционный Суд РФ, по сути, сформулировал целый комплекс новых правовых позиций, не допускающих произвольного прекращения одиночного пикета сотрудниками полиции. Несмотря на использование в мотивировочной части многочисленных отсылок к более ранней практике, касающейся вопросов организации и проведения публичных мероприятий, а также ответственности в этой сфере, Конституционный Суд РФ все же приходит к выводам, содержащимся в резолютивной части решения, на основе вполне самостоятельных правовых позиций.
Важно отметить, что такая ситуация возникает прежде всего из-за отсутствия процессуальной возможности вернуться в публичную форму производства, если на этапе принятия обращения к рассмотрению Конституционный Суд РФ избрал форму разрешения дела без проведения слушаний. Интересным представляется и тот факт, что действующая редакция Регламента Конституционного Суда РФ предусматривает возможность перехода к письменному производству лишь в ситуациях, когда на стадии подготовки дела к слушанию Конституционный Суд РФ (а именно судья-докладчик) обнаруживает основания для рассмотрения дела без проведения слушаний (п. 2 § 29 Регламента).
3. Направления совершенствования правового регулирования процедуры письменного производства
Указанные проблемы, вне всякого сомнения, могут быть решены посредством системной нормативной корректировки института письменного производства. Если исключение из числа оснований применения данной процедуры вопросов, связанных
15 Согласно данным АИС «Аналитика КС» по состоянию на 27 марта 2018 г., из 102 обработанных постановлений, вынесенных в процедуре письменного производства, 99 содержат новые или скорректированные правовые позиции (подробнее об этих категориях см. дальше).
16 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 марта 2017 г. № 8-П по делу о проверке конституционности положения пункта 13 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции» в связи с жалобой гражданина В.И. Сергиен-ко // СЗ РФ. 2017. № 13. Ст. 1992.
с соответствием Конституции РФ решений межгосударственных органов, представляется вполне очевидным, то изменения, направленные на решение второй из перечисленных проблем, требует более глубокого обоснования.
Как уже отмечалось ранее, специфика принимаемых в рамках процедуры письменного производства решений связана с возможностью их вынесения на основе ранее выраженных правовых позиций17. При этом крайне важным обстоятельством является тот факт, что Конституционный Суд РФ не может в итоге прийти к совершенно новому с точки зрения правового содержания окончательному решению. В связи с этим корректировка действующего нормативного регулирования процедуры письменного производства должна базироваться прежде всего на различиях правовых позиций Конституционного Суда РФ.
Несмотря на отсутствие в российской правовой доктрине устоявшегося и единообразного понимания содержания понятия «правовая позиция Конституционного Суда РФ»18, в настоящее время сформировалось достаточное предметное поле для классификации правовых позиций. Так, в связи с необходимостью реформирования существующей системы письменного производства в качестве критерия классификации можно рассматривать новизну формулируемых Конституционным Судом РФ выводов. Исходя из этого, можно выделить следующие правовые позиции: 1) позиции-дубликаты, в полном объеме, а часто и контекстуально повторяющие содержание ранее выраженных позиций; 2) развивающие правовые позиции, уточняющие или дополняющие ранее выраженные позиции без сущностного изменения их содержания; 3) новые правовые позиции, не основанные на ранее
17 Эта идея в какой-то степени уже рассматривалась в научной литературе. См.: Боброва Т.М. Развитие законодательства о письменном производстве в Конституционном Суде Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 12. С. 2746—2752.
18 По данному вопросу см. подробнее: Брежнев О.В. Универсализация правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации при осуществлении правосудия судами общей юрисдикции // Российский судья. 2017. № 3. С. 50—54; ЗорькинВ.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 3—9; Маврин С.П. Некоторые соображения о понятии правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2010. № 4. С. 12—18; он же. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: природа и место в национальной правовой системе // Журнал конституционного правосудия. 2010. № 6. С. 23—33.
выраженных позициях либо основанные на скорректированных правовых позициях.
Так, в постановлении от 13 апреля 2017 г. № 11-П19 Конституционный Суд РФ уточнил уже существующую правовую позицию20, отметив, что regula juris (собственно правовые нормы), касающиеся участия политических партий в выборах депутатов Государственной Думы, и в частности выдвижения ими кандидатов по одномандатным избирательным округам, должны — исходя из необходимости обеспечения разумного баланса коллективных и индивидуальных интересов всех субъектов избирательного процесса — отвечать конституционным требованиям идеологического и политического плюрализма, многопартийности и равенства политических партий перед законом и судом и одновременно не допускать деформирования истинного смысла народовластия, искажения существа пассивного избирательного права граждан, создания необоснованных и (или) избыточных барьеров, препятствующих его полноценному осуществлению (см. абз. 6 п. 2.1 мотивировочной части решения).
Нередко новые правовые позиции формулируются и в решениях, принятых в рамках процедуры письменного производства. Так, в постановлении от 17 марта 2017 г. № 8-П Конституционный Суд РФ сформулировал позицию, ограничивающую фактическое произвольное прекращение сотрудниками полиции публичного мероприятия в форме одиночного пикета на основании, в том числе мнимой и необоснованной, угрозы жизни и здоровью участника публичного мероприятия. Руководствуясь указанной позицией, Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что применение уполномоченными лицами этой меры к участникам мирных публичных мероприятий при очевидном отсутствии названных оснований не соответствует конституционно-правовому
19 Постановление Конституционного Суда РФ от 13 апреля 2017 г. № 11-П по делу о проверке конституционности части 2 статьи 40, частей 10 и 11 статьи 42 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», пунктов 2 и 3 части 1 статьи 128 и части 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой граждан И.Л. Трунова и М.В. Юревича // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2655.
20 Как отметил сам Конституционный Суд, в основу развивающей позиции положены выводы, неоднократно повторяемые в постановлениях от 25 апреля 2000 г. № 7-П, от 11 июня 2002 г. № 10-П, от 29 ноября 2004 г. № 17-П, от 15 декабря 2004 г. № 18-П, от 1 июля 2015 г. № 18-П и др.
смыслу данного регулирования и, таким образом, может приводить к неправомерному ограничению конституционного права на проведение указанных мероприятий, влекущему установленную законом ответственность (см. абз. 1, 2 п. 5 мотивировочной части решения).
Эти примеры свидетельствуют об актуальности проблемы разработки оснований и механизма перехода от процедуры письменного производства к полноценному публичному судебному процессу. Изложенная ранее классификация правовых позиций позволяет предложить решение этой проблемы.
Исходя из действующей редакции Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в процессе письменного производства едва ли возможна выработка новых правовых позиций. Ситуация с развивающими правовыми позициями представляется менее однозначной. Во всяком случае именно потенциальная возможность формулирования таких позиций, которую обнаружит судья-докладчик в процессе подготовки дела, может (и должно) стать ключевым основанием для принятия решения о переходе к процедуре публичных слушаний.
Стоит отметить, что соблюдение соответствующей процедуры будет в достаточной степени обеспечено репутацией и статусом самого Конституционного Суда РФ, который в случае вынесения решения без проведения слушаний вряд ли сможет констатировать наличие новой правовой позиции в выносимом решении. Соответственно все неустранимые сомнения в вопросе о том, может ли быть сформирована новая правовая позиция, должны неизбежно вести к постановке судьей-докладчиком вопроса о переходе к процедуре публичных слушаний. Представляется, что необходимый репутационно-обеспечительный эффект будет достигнут посредством внесения соответствующих изменений в положения ст. 47.1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», а не путем корректировки положений Регламента Конституционного Суда РФ, поскольку основания и порядок выбора режима производства (в особенности с учетом принципов открытости и гласности правосудия) должны регулироваться на законодательном уровне, а не в рамках организационно-распорядительного акта.
4. Заключение
За семь лет своего существования процедура письменного производства в Конституционном Суде РФ несомненно продемонстрировала свою полезность. Однако в связи с новыми тенденциями в развитии судебной практики перед законодателем и учеными-конституционалистами встал вопрос поиска проблемных зон и точек роста данного института. Представляется, что при осуществлении его реформирования необходимо учитывать классификацию правовых позиций Конституционного Суда РФ, а также возможность данного органа в процессе разрешения дел формулировать новые правовые позиции или развивать уже имеющиеся.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Авакьян С.А. Конституционный Суд Российской Федерации: неоднозначные законодательные новеллы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. С. 3—7.
Арановский К.В. О письменном производстве в конституционной юстиции России // Журнал конституционного правосудия. 2011. № 2. С. 18—24.
Арановский К.В., Князев С.Д. Еще раз о письменном отправлении конституционного правосудия в Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 4. С. 8—15.
Боброва Т.М. Развитие законодательства о письменном производстве в Конституционном Суде Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 12. С. 2746—2752.
Брежнев О.В. Универсализация правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации при осуществлении правосудия судами общей юрисдикции // Российский судья. 2017. № 3. С. 50—54.
Витрук Н.В. Новое в конституционном судопроизводстве (к вступлению в силу Федерального конституционного закона от 3 ноября 2010 г.) // Российское правосудие. 2011. № 3. С. 4—13.
Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 3—9.
Клеандров М.И. Совершенствование конституционного правосудия в Российской Федерации: новый этап // Вестник Конституционного суда Республики Таджикистан. 2010. № 4. С. 96—103.
Маврин С.П. Некоторые соображения о понятии правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2010. № 4. С. 12—18.
Маврин С.П. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: природа и место в национальной правовой системе // Журнал конституционного правосудия. 2010. № 6. С. 23—33.
Митюков М.А., Станских С.Н. Письменное разбирательство в конституционном судопроизводстве: Россия и опыт зарубежных стран // Государство и право. 2005. № 10. С. 5—13.
Сивицкий В.А. Правовые новеллы в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации в 2011 году: некоторые наблюдения // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 1. С. 129—141.
Сергевнин С.Л. Конституционная модернизация и конституционное правосудие в контексте правовой модернизации // Ленинградский юридический журнал. 2010. № 1. С. 40—57.
Degenhart Ch. Staatsrecht I: Staatsorganisationsrecht. 26. Aufl. Heidelberg: C.F. Müller, 2010.
Fleury R. Verfassungsprozessrecht. 10. Aufl. München: Franz Vahlen, 2015.
Gröpl Ch. Staatsrecht I: Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfas-sungsprozess. 9. Aufl. München: C.H. Beck, 2017.
Hillgruber C, Goos C. Verfassungsprozessrecht. Heidelberg: C.F. Müller, 2006.
Lechner H, Zuck R. Bundesverfassungsgerichtsgesetz: Kommentar. 7. Aufl. München: C.H. Beck, 2015.
Pestalozza Ch. Verfassungsprozessrecht. 3. Auflage. München: C.H. Beck, 1991.
Sachs M. Verfassungsprozessrecht. Tübingen: Mohr Siebeck, 2010.
Schlaich K, Korioth S. Das Bundesverfassungsgericht: Stellung, Verfahren, Entscheidungen. 10. Aufl. München: C.H. Beck, 2015.
REFERENCES
Avak'yan, S.A. (2011). Konstitutsionnyy Sud Rossiyskoy Federatsii: neod-noznachnyye zakonodatelnyye novelly [Constitutional Court of the Russian Federation: Controversial Legislative Novellas]. Konstitutsionnoye i munitsipal-noyepravo [Constitutional and Municipal Law], (1), pp. 3—7. (in Russ.).
Aranovskiy, K.V. (2011). O pis'mennom proizvodstve v konstitucionnoj yus-ticii Rossii [On Written Proceedings in the Constitutional Justice of Russia]. Zhurnal konstitucionnogo pravosudiya [Journal of Constitutional Justice], (2), pp. 18—24. (in Russ.).
Aranovskiy, K.V. and Knyazev, S.D. (2012). Eshche raz o pis'mennom ot-pravlenii konstitucionnogo pravosudiya v Rossijskoj Federacii [Once Again about Written Proceedings in Constitutional Justice in the Russian Federation]. Zhurnal konstitucionnogo pravosudiya [Journal of Constitutional Justice], (4), pp. 8—15. (in Russ.).
Bobrava, T.M. (2014). Razvitiye zakonodatelstva o pismennom proizvod-stve v Konstitutsionnom Sude Rossiyskoy Federatsii [Development of Legislation on Written Proceedings in the Constitutional Court of the Russian Federation]. Aktualnyyeproblemy rossiyskogoprava [Actual Problems of Russian Law], (12), pp. 2746—2752. (in Russ.).
Brezhnev, O.V. (2017). Universalizaciya pravovyh pozicij Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii pri osushchestvlenii pravosudiya sudami obshchej yu-risdikcii [Universalization of Legal Positions of the Constitutional Court of the Russian Federation in the Delivery of Justice by General Jurisdiction Courts]. Rossijskijsud'ya [Russian Judge], (3), pp. 50—54. (in Russ.).
Degenhart, Ch. (2010). Staatsrecht I: Staatsorganisationsrecht. 26th ed. Heidelberg: C.F. Müller. (in Germ.).
Fleury, R. (2015). Verfassungsprozessrecht. 10th ed. München: Franz Vahlen. (in Germ.).
Gröpl, Ch. (2017). Staatsrecht I: Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Ver-fassungsprozess. 9th ed. München: C.H. Beck. (in Germ.).
Hillgruber, C. and Goos, C. (2006). Verfassungsprozessrecht. Heidelberg: C.F. Muller. (in Germ.).
Lechner, H. and Zuck, R. (2015). Bundesverfassungsgerichtsgesetz: Kommentar. 7th ed. München: C.H. Beck. (in Germ.).
Kleandrov, M.I. (2010). Sovershenstvovaniye konstitutsionnogo pravosudiya v rossiyskoy Federatsii: novyy etap [Improvement of the Constitutional Justice in the Russian Federation: a New Stage]. Vestnik Konstitutsionnogo suda Respubliki Tadzhikistan [Bulletin of the Constitutional Court of the Republic of Tajikistan], (4), pp. 96—103. (in Russ.).
Mavrin, S.P. (2010). Nekotorye soobrazheniya o ponyatii pravovyh pozicij Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii [Some Ideas on the Concept of Legal Positions of the Russian Federation Constitutional Court]. Zhurnal konstitucionnogo pravosudiya [Journal of Constitutional Justice], (4), pp. 12—18. (in Russ.).
Mavrin, S.P. (2010) Pravovye pozicii Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii: priroda i mesto v nacional'noj pravovoj sisteme [Legal Positions of the Constitutional Court of the Russian Federation: Nature and Place in the National Legal System]. Zhurnal konstitucionnogo pravosudiya [Journal of Constitutional Justice], (6), pp. 23—33 (in Russ.).
Mityukov, M.A. and Stanskikh, S.N. (2005). Pismennoye razbiratelstvo v konstitutsionnom sudoproizvodstve: Rossiya i opyt zarubezhnykh stran [Written Proceedings in Constitutional Court Procedure: Russia and Experience of Foreign Countries]. Gosudarstvo ipravo [State and Law], (10), pp. 5—13 (in Russ.).
Pestalozza, Ch. (1991). Verfassungsprozessrecht. 3rd ed. München: C.H. Beck. (in Germ.).
Sachs, M. (2010). Verfassungsprozessrecht. Tübingen: Mohr Siebeck. (in Germ.). Труды Института государства и права РАН. 2018. Том 13. № 3
Schlaich, K. and Korioth, S. (2015). Das Bundesverfassungsgericht: Stellung, Verfahren, Entscheidungen. 10th ed. München: C.H. Beck. (in Germ.).
Sergevnin, S.L. (2010). Konstitutsionnaya modernizatsiya i konstitutsion-noye pravosudiye v kontekste pravovoy modernizatsii [Constitutional Renovation and Constitutional Justice in the Context of the Legal State System]. Leningrads-kiy yuridicheskiy zhurnal [Leningrad Law Journal], (1), pp. 40—57. (in Russ.).
Sivickiy, V.A. (2012). Pravovye novelly v deyatel'nosti Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii v 2011 godu: nekotorye nablyudeniya [Legal Novelties in the Russian Constitutional Court Procedure in 2011: Some Observations]. Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie [Comparative Constitutional Review], (1), pp. 129—141. (in Russ.).
Vitruk, N.V. (2011). Novoye v konstitutsionnom sudoproizvodstve (k vstup-leniyu v silu federalnogo konstitutsionnogo zakona ot 3 noyabrya 2010 g.) [New in Constitutional Proceedings (to Coming into Effect of the Federal Constitutional Law of Dated 3rd November, 2010)]. Rossiyskoyepravosudiye [Russian Justice], (3), pp. 4—13. (in Russ.).
Zorkin, V.D. (2004). Precedentnyj harakter reshenij Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii [The Precedent Character of the Decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation]. Zhurnal rossijskogo prava [Journal of Russian Law], (12), pp. 3—9. (in Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Малютин Никита Сергеевич — кандидат юридических наук, научный сотрудник кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
AUTHOR'S INFO
Nikita S. Maliutin — Candidate of Legal Sciences, Research Fellow of the Constitutional and Municipal Law Department, Law Faculty, Lomonosov Moscow State University.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Малютин Н.С. Эффективность письменного производства: практика Конституционного Суда Российской Федерации и перспективы реформирования // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2018. Том 13. № 3. С. 136—155.
FOR CITATION:
Maliutin, N. (2018). Efficiency of the "Written Proceeding": the Practice of the Constitutional Court of the Russian Federation and Perspectives of It's Reformation. Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 13(3), pp. 136 —155.
