CC BY
372
СЛОВО МОЛОДЫМ УЧЕНЫМ
УДК 321
Альбеков К. А., соиск.
Эффективность государственной власти и управления: методология политологического анализа
В статье описываются различные подходы к определению понятия эффективности государственной власти и управления, анализируется нормативно-правовая база оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова и словосочетания: государственная власть, эффективность власти, управление, легитимность, политическая стабильность.
В современных условиях, когда меняется механизм управления экономическими и социальными процессами, вопрос об эффективности функционирования институтов публичной власти является очень актуальным. Вместе с тем, обращение к вопросу об эффективности необходимо требует раскрытия данного понятия, поскольку в отношении деятельности органов государственной власти и управления отсутствуют единые подходы к его определению и анализу его критериев.
Непосредственно термин «эффективность» происходит от латинского слова «эффект» (е£ГеС;ш), т.е. «результат, следствие каких-либо причин, действий». Эффективный - дающий эффект, но не любой, а заранее намеченный, полезный, приводящий к нужным результатам; отсюда эффективность - это результативность целенаправленного действия [1, с. 323].
В советской правовой науке к концу 60 - 70-х гг. прошлого столетия наметились три основных подхода к определению понятия «эффективность». Сторонники первого подхода определяют эффективность только как результативность норм и институтов государства и права; она измеряется степенью достижения поставленных перед ними целей.
Второй подход понятие эффективности трактует несколько шире, отводя ему роль составной части более широкой и емкой категории «оптимальность». Согласно данному подходу понятие оптимальности включает три элемента: 1) эффективность, определяемую по степени достижения цели, независимо от того, какова эта цель; 2) полезность, под которой понимается разница между результатом действия нормы права (института) и различного рода непредвиденными побочными последствиями такого действия, из которых одни положительно, другие отрицательно влияют на смежные, не регулируемые данной нормой общественные отношения; 3) экономичность нормы, т.е. количество материальных затрат, необходимых для ее функционирования.
Третий подход к определению понятия эффективности вместо категории оптимальности использует понятие эффективности, при этом добавляются еще некоторые элементы, например ценность права.
Таким образом, в первом приближении власть тем эффективнее, чем лучше она обеспечивает поступательное развитие общества, выражающееся в повышении уровня и качества их повседневной жизни. На более глубинном уровне власть оценивают по предоставляемой ею возможности самореализации для каждого. Выражается эта оценка в различных проявлениях степени доверия к субъектам власти, в том числе на выборах. При этом проблема эффективности оказывается напрямую связанной с проблемой признания обществом правомерности, справедливости существующей политической власти. И хотя в распоряжении элиты, казалось бы, находятся все ресурсы власти, это не может гарантировать ей устойчивости собственного положения без обретения решающего ресурса - добровольного согласия на то основной части населения.
Признание данной политической власти — ее институтов, решений и действий - правомерными в политологии называют легитимностью. Таким образом, легитимность политической власти связана с ее эффективностью, а понятие легитимности, отражающее отношения к власти, становится конструктивным подспорьем в диагностике эффективности власти.
Легитимность политической власти обусловливается многими обстоятельствами, среди которых - соответствие режима, целей элиты, ее принципов и способов действия традициям, нашедшим или не нашедшим отражение в законах, популярность лидеров и т. п. Но более глубокие ее предпосылки коренятся в экономических интересах доминирующих социальных групп. Чтобы пользоваться устойчивым признанием общества, политическая власть должна иметь опору в тех классах и слоях, с интересами которых оно, прежде всего, связывает благополучие граждан.
Свое отношение к власти общество формирует, соотнося ее проявления с основными стереотипами собственного сознания. Всю совокупность такого рода стереотипов, из которых складывается нормативная основа политики, можно условно разбить на три основные части. И если согласиться с тем, что источником власти является народ, то эти части можно назвать тремя источниками легитимности:
Идеологический - содержит установки, ориентированные на интересы лишь части общества, но именно той части, с которой оно связывает свои перспективы. Идеологические стереотипы отражают существующее неравенство, но в них закреплен мало осознаваемый общественный договор о «социальном партнерстве». Не имеющие, например, средств производства (или государственных должностей, или принадлежащие низшим сословиям) соглашаются с тем, что это есть у других, за что эти другие соглашаются обеспечивать их существование на исторически приемлемом уровне.
Правовой - отражает потребность общества в правилах игры, в государственном регулировании отношений между сторонами общественного
договора о «социальном партнерстве». И заключается еще один негласный общественный договор - на этот раз в классическом смысле, по Ж.-Ж.Руссо, закрепляющий сложившееся неравенство силой государственного принуждения.
Нравственный — содержащий установки общечеловеческого характера: не укради, не обмани, не убий.
Позиции власти устойчивы, когда она легитимна во всех этих трех компонентах. Это - одна из сложностей легитимации власти в условиях всякой общественной трансформации. В условиях же кризиса, когда общество переходит из одного состояния в другое не плавно, а скачком и под впечатлением надвигающейся катастрофы, процесс отражения, формирования стереотипов не поспевает за изменяющейся реальностью. Прежние стереотипы переосмысливаются, вытесняются в неосознаваемое, а на их место приходят новые, наслаиваясь на старые, и в этой динамичной ситуации нарушается внутренняя непротиворечивость самих норм.
Имеет свою структуру и оцениваемая обществом политическая власть. Естественно рассматривать ее как единство субъекта, цели и средства. Субъекты - это осуществляющие власть лидеры, цели представляют собой идеологию власти, а средство - это ее структура, режим. Обществу небезразлично, кто ведет его, куда ведет и как. Различают, соответственно, и три уровня легитимности: персональный, идеологический, структурный. Чтобы власть была вполне легитимной, необходимо, чтобы общество признало правомерными ее цели, режим и лидеров, соотнеся их с общепринятыми нормами идеологии, права и морали. Наконец, о правомерности данной политической власти судят не только в собственной стране, но и за ее пределами. Различают легитимность внутреннюю и внешнюю.
Итак, анализ легитимности должен осуществляться по трем основаниям. Первое дает ответ на вопрос о зонах легитимности - кто судит о ней: собственный народ или международное сообщество. Второе - как судит, с чем сравнивает, каковы критерии: стереотипы общественного сознания, компоненты или источники легитимности. И третье - о чем судит, из чего складывается у людей представление о политической власти: ее структура, уровни легитимности [2, с. 122-136].
Возникающее таким образом пространство легитимности не только дает представление о ее структуре, но и может служить хорошим подспорьем для формирования стратегии легитимации власти.
В политологии термин эффективность нередко рассматривается как дополняющий или взаимозаменяющий легитимность и способный стабилизировать систему даже в условиях ее недостаточной легитимности. Понятие эффективности как таковое было введено в оборот С. Липсетом в вышедшей в 1960 г. работе «Политический человек. Социальные основания политики». Согласно Липсету, стабильность власти определяется не одним (легитимность), а двумя параметрами - легитимностью и экономической эффективностью власти. Он полагал, что сама легитимность системы власти может
актигаться двумя путями: либо за счет преемственности, восприятия ею прежних, однажды установленных норм; либо за счет эффективности, т.е.
аконнония самой системой способности, даже отказавшись от традиционных норм, решить назревшие, прежде всего социально-экономические проблемы общественного развития. В первом случае Липсет, несомненно, имел в виду выявленный Вебером традиционный тип легитимности, опирающийся на патриархальную или сословную систему социальных связей. Это историческая ситуация, в которой императив экономического развития еще не проявил себя в качестве первоочередного и неотложного. Власть поэтому может быть озабочена и иными, «своими собственными» проблемами (интриги, устранение непокорных, объективно ненужные внешние войны).
Иное дело - харизматическая легитимность, призванная продемонстрировать пророческие свойства лидера и его способность возглавить процесс кардинальной трансформации экономических и ценностных оснований общества, опираясь в этом на аффективную веру масс в его экстраординарные качества. Этот вид легитимности тесно связан с экономической эффективностью. Во-первых, он не сможет существовать достаточно длительное время без существенных экономических сдвигов, а во-вторых, сам характер и глубина этих сдвигов подчинены влиянию харизматика. Возьмем сталинские преобразования. Авторитет «вождя» в большевистских и народных массах возник и укрепился в силу существовавшего вакуума власти и способности Сталина, воспользовавшись этим вакуумом, постепенно подчинить себе органы государственного принуждения и машину партийной власти. Однако позднее одним из факторов этого авторитета стал экономический скачок, совершенный страной от доиндустриальной к индустриальной экономике. Этот скачок, тиражировавшиеся цифры достижений, непрекращавшаяся пропагандистская кампания в обществе с традиционной политической культурой служили одновременно и источником массового энтузиазма и трудового героизма, и укрепления авторитета «вождя всех времен и народов» [3, с. 21]. Экономическая эффективность режима таким образом служила одним из несомненных источников его легитимности. В определенной степени эта динамика характерна для любой политической системы. Липсет писал, например, что «успех американской республики в установлении постреволюционной демократической легитимности мог быть связан с мощью существовавших в обществе достижительных ценностей» [4, с. 161]. Эффективность, как становится ясно, есть источник легитимности и, одновременно, мост, способствующий смене одного типа легитимной власти другим.
Основываясь на этих рассуждениях, Липсет разделил все политические системы на четыре группы: 1 - легитимные, но недостаточно эффективные; 4 - эффективные, но недостаточно легитимные; 3 - политические системы, обладающие и легитимностью, и эффективностью; 2 - системы, в которых утрачена легитимность и отсутствует потенциал эффективности. По этой, хотя и излишне абстрактной схеме, легко, по крайней мере, проследить три ступени политической стабильности-нестабильности обществ: неста-
бильные, с утраченной легитимностью и эффективностью; относительно стабильные-нестабильные, в которых отсутствует один из параметров схемы; стабильные, в которых легитимная власть является вместе с тем и аконно чески эффективной.
Важность «поправки», внесенной Липсетом в концепцию М. Вебера, трудно переоценить. По сути дела, трактовка Липсета уже содержит в себе возможность существования относительно стабильной власти без легитимизации полномочий и оправдывающей свое предназначение путем эффективного решения стоящих перед обществом социально-экономических проблем. Хотя строго говоря, ход рассуждений Липсета едва ли позволил бы ему согласиться с мнением Пшеворского или Эпстейна, что и недостаточно легитимная и эффективная власть может тем не менее быть относительно стабильной. Липсет склонен рассматривать такое состояние скорее как нестабильное [5, с. 795-796]. Поэтому это состояние может быть определено как нестабильное равновесие, т.к. серьезной угрозы гражданской войны, невзирая на нестабильность власти (в соответствии с параметрами Липсета), не аконствует. Примеры нестабильного равновесия, чреватого распадом и дезинтеграцией сообщества в среднесрочной перспективе, могут быть найдены в российской истории, в том числе, в посткоммунистический период. Практически везде, не только и СНГ, по и в Восточной Европе, посткоммунистические режимы уже оказались в крайне сложном для себя положении. Во-первых, пробуксовывают экономические реформы и терпит поражение стратегия «шоковой терапии»; во-вторых, ослабевает доверие к центральной власти и набирают силу центробежные тенденции; в-третьих, растет недовольство властью в широких слоях населения; в-четвертых, такое недовольство носит скорее стихийный характер и не оформляется (или, оформляется очень медленно) пока в альтернативу существующему режиму.
Таким образом, можно заключить, что политическая стабильность власти складывается из двух основных компонентов - легитимности, или признанности ее авторитета широкими общественными слоями и эффективности, означающей способность власти использовать имеющиеся в ее распоряжении ресурсы (материальные и духовно-психологические) в целях решения назревших и неотложных задач. Эффективность власти не ограничивается ее способностью контролировать ситуацию в обществе, но и способствует наряду с этим решению социально-экономических проблем. Социальный конфликт оказывается таким образом под контролем власти потому, что ей удастся вовлечь основные слои общества в процесс реформ и развития. Адекватное политическое лидерство, умелое использование и преобразование имеющихся политических институтов расширяют значение эффективной власти, способствуя снижению потенциала общественного насилия (проявления этого насилия могут варьироваться от несанкционированных забастовок и демонстраций до вооруженных действий повстанцев и террористов) и обеспечению интеграции общества.
Тем самым понятие эффективной власти существенно пополняет представления о политическом господстве и политических режимах [6, с. 56].
Эффективность государственной власти может быть технологической и социальной. Технологическая эффективность государственной власти определяется степенью ее бюрократической рациональности, адекватностью структур и институтов власти целям преобразований, характером их реакции на изменяющуюся ситуацию. Социальная эффективность определяется соотношением затрат и полученных результатов, что находит отражение в социальной цене реформ. Социальная эффективность государственной власти во многом зависит от того, насколько цели, средства и результаты ее управляющего воздействия соответствуют ожиданиям и интересам управляемых.
В ситуации социальной неопределенности и ограниченности ресурсов управления необходим выбор такой его модели, при которой государственная власть в наибольшей мере может проявить свою технологическую и социальную эффективность. Одной из таких моделей управления может быть «ини-циирующе-резонансная» модель, большое влияние на формирование которой оказывают идеи синергетики. Эта модель ориентирует государственную власть не на поиск идеалов социального развития, не на конструирование его желательных образов в соответствие с имеющимися уже образцами, а на использование законов самоорганизации в целях наиболее эффективного управляющего воздействия.
Синергетические представления об эффективном управлении основаны на двух принципах. Во-первых, управление есть выбор целей и вариантов развития, которые ограничены спектром потенциально возможных структур управляемой системы. От этого выбора зависит социальная эффективность государственной власти. Во-вторых, управление - это резонансное воздействие на систему, связанное с поиском «точек роста», который позволяет при наименьших затратах получать максимальный результат. От направления и характера такого воздействия зависит технологическая эффективность государственной власти. При этом цели и результаты реформы должны соответствовать социокультурному пространству, в котором они осуществляются, т.е. быть обусловлены менталитетом различных социальных групп.
В соответствии с этой моделью государственная власть должна не «строить» или «перестраивать» социальную систему, а с помощью инициирующего воздействия выводить ее на собственный и в то же время желательный уровень социального развития. При этом управление будет эффективным в том случае, если государственная власть окажется в состоянии согласовать ценностные ориентации и социальные интересы различных групп населения не только по поводу целей, но и средств развития, и не допустить перерастания социокультурных противоречий раскола в необратимый процесс социально-политической дезорганизации. Эти условия проведения реформ тесно связаны между собой, поскольку речь идет прежде всего о ценностном обосновании социальных инноваций и реформаторской деятельности самой государственной власти [7, с. 66].
Эффективность государственной власти - соотношение между фактическим социальным результатом и целями властвования, отражающими объективные потребности прогрессивного развития общества при минимальных затратах времени, средств, сил и минимальными негативными последствиями [8, с. 39]. Гуманная государственная власть - это та власть, которая существует для народа, действует в его интересах, преследует цель народного блага, основывается на мировоззрении, любви к людям, уважении к человеческому достоинству. От государства требуется прежде всего эффективная и гуманная политика по отношению к населению, а от населения - повышение уровня политической и правовой культуры и уважительное отношение к власти и тем действиям, которые она предпринимает.
Именно поэтому необходимо отметить, что важную роль при взаимоотношении власти и общества выполняет такая социально-правовая категория, как доверие. Категория доверия власти представляет собой сплав нравственных и правовых моментов, которые характеризуют результат справедливой организации власти. Доверие объекта политики субъекту является признанием возможности субъекта удовлетворять потребности объекта в политической деятельности. Доверие формируется на основе знаний о деятельности субъекта политики, проверенных прошлой практикой. При этом важную определяющую роль играет степень совпадения интересов объекта и субъекта политики, заложенная в предлагаемых субъектом планах и программах. Характер доверия к власти зависит от политической культуры объекта власти. При высоком уровне культуры объекта политической деятельности доверие субъекта базируется на основе убежденности и правильности его политики. Естественно, уровень доверия граждан к власти зависит от уровня их социальной защищенности, тогда охотнее принимаются и поддерживаются политические и экономические преобразования, способствующие масштабным и прогрессивным изменениям в обществе.
Оценить уровень эффективности возможно, используя категории «критерий эффективности» и «показатель эффективности». Главным в разграничении критериев и показателей эффективности является понимание того, что критерий определяет качественное состояние объекта, а показатель -количественное [9, с. 57].
Необходимо выделять и разграничивать две группы критериев эффективности реализации органами государственной власти и управления: критерии качества работы государственных служащих, реализующих властные полномочия, связанные с достижением целей государственного управления в той либо иной сфере, и критерии организации государственного управления в целом, определяемые через иные признаки.
Эффективность как принцип деятельности и организации исполнительной власти внедряется и в нашем государстве, так Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в некоторые аконнодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [10], внесены дополнения в Федеральный
закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [11] и включена статья 26.3.2 «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Дальнейшую детализацию этого принципа обеспечил Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [12]. Данным актом утверждены единые критерии оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, которые должны теперь отражаться в ежегодных докладах глав субъектов РФ Президенту РФ. При этом эффективность регионального управления будет оцениваться по нескольким параметрам, таким, как: качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенция госслужащих, уровень доверия граждан к политике, проводимой органами исполнительной власти субъектов РФ.
Критерии и методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ утверждены Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. Предполагалось, что с 2009 года деятельность каждого руководителя региона будет оцениваться по значительному количеству показателей. Соответствующий доклад глава субъекта Федерации должен будет представлять Президенту РФ. Следует подчеркнуть, что аналогичная процедура предусмотрена для органов местного самоуправления. В отношении их принят Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», которым утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Вместе с тем, необходимо отметить, что показатели качества и эффективности государственного управления являются предметом многочисленных дискуссий в Европе и мире на протяжении последнего десятилетия. С 1996 г. по настоящее время общепринятым является интегральный показатель государственного управления GRICS, который разработан Институтом Всемирного банка (Д. Кауфман и др. [13])
Наряду с количественными методами оценки эффективности государственного управления существуют системы качественной оценки. Например, базовая оценка современного состояния SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) - это совместная программа Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (OECD) и Евросоюза по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы. С помощью базового обследования по ряду показателей возможно регулярно отслеживать динамику в развитии системы государственного управления, проводя повторные оценки.
Одной из современных тенденций при оценке и подтверждении соответствия качества в органах публичной власти является построение систем управления качеством в соответствии с требованиями международного стан-
дарта ISO 9001:2001. Подобный опыт имеют Польша, Латвия, Великобритания, Турция, другие страны. В России в последние годы также наблюдается интерес со стороны государственных органов к стандартам ISO серии 9000.
С 2000 г. в странах - членах Евросоюза, а также в странах - кандидатах на вступление в ЕС находит широкое применение общая схема оценки (Common Assessment Framework, далее - модель CAF). Модель CAF является адаптацией известной бизнес-модели для самооценки Европейского фонда управления качеством - модели совершенства EFQM. Общая схема оценки CAF разрабатывается для общественного сектора и сферы государственного и муниципального управления Европы под эгидой Еврокомиссии.
Таким образом, наиболее общим является признание эффективной такой государственной власти, которая обеспечивает поступательное развитие общества, выражающееся в повышении уровня и качества их повседневной жизни. При этом эффективность власти, не ограничиваясь способностью контролировать ситуацию в обществе, включает ее способность использовать имеющиеся в ее распоряжении ресурсы в целях решения назревших и неотложных задач. Фундаментальной предпосылкой для создания именно такой модели взаимоотношений власть - общество выступает правовой тип властвования, заключающийся в правовой организации, правовом функционировании и правовом целеполагании власти.
На более глубинном уровне власть оценивают по предоставляемой ею возможности самореализации для каждого члена общества. Оценка эффективности власти выражается в различных проявлениях степени доверия к субъектам власти, в том числе на выборах. Категория доверия власти представляет собой сплав нравственных и правовых моментов, которые характеризуют результат справедливой организации власти. Данное определение понятия эффективности свидетельствует о его тесной связи с проблемой признания обществом правомерности, справедливости существующей политической власти, а соответственно с другим ее свойством - легитимностью. Вместе с тем в случае недостатка легитимности политической власти в обществе ее эффективность может стабилизировать политическую систему общества и являться способом ее легитимации. Легитимная и эффективная государственная власть свидетельствует о политической стабильности власти в обществе.
Оценка эффективности государственной власти и управления осуществляется с использованием двух групп критериев: критерии качества работы государственных служащих, реализующих властные полномочия, связанные с достижением целей государственного управления в той либо иной сфере, и критерии организации государственного управления в целом, определяемые через иные признаки. На современном этапе, как в России, так и за рубежом отсутствуют единые критерии оценки эффективности государственной власти и управления, а используемые индексы и показатели позволяют оценить ее различные аспекты.
Литература
1.Большая советская энциклопедия. Т. 30. М., 1978.
2. Шабров О.Ф. Политическая власть, ее эффективность и легитимность // Политология: Учебник / Отв. ред. В.С.Комаровский. М.: Изд-во РАГС, 2002.
3. Nisbet R. Sociological Tradition. N.Y., 1966.
4. История социологии в Западной Европе и США. М., 1993.
5. Bauman Z. Sociology and postmodernity. - Sociological Review. Kcele, 1988. Vol. 36, № 4.
6. Цыганков А.П. Современные политические режимы: структура, типология, динамика. М.: Интерпракс, 2004.
7. Баранов Н.А. Политические отношения и политический процесс в современной России: Курс лекций. В 3-х ч. СПб.: БГТУ, 2004.
8. Иванников И.А. Государственная власть в России: проблемы гуманизации. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2006.
9. Зелепукин А.А. Проблемы эффективности российского законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
10. Собрание законодательства РФ. 2007. № 1. Ст. 21
11. Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
12.Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.
13. Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996 - 2004. The World Bank, May 2005.
УДК 323
Корнилова В. Ф., соиск.
Государственная таможенная политика в современной России: динамика изменений
Статья посвящена актуальной проблеме государственного управления таможенной политикой, которая в современных российских условиях характеризуется рядом противоречий, необходимостью совершенствования таможенного законодательства и управленческих механизмов в системе таможенного регулирования.
Ключевые слова и словосочетания: таможенная политика, государственное управление, таможенный тариф, Таможенный кодекс.
Повышенный интерес к государственному регулированию общественных отношений, возникающих в таможенной сфере, со стороны научного сообщества, а также участников внешнеторговой деятельности обусловлен влиянием внутренних и внешних факторов, требующих совершенствования нормативной регламентации деятельности таможенных органов и лиц, участвующих во внешней торговле.
Таможня несет основную нагрузку по государственному регулированию внешней экономической деятельности (ВЭД) средствами таможенного регулирования, которое представляет собой существенный элемент механизма регулирования ВЭД. Проблемам исследования механизмов и инструмен-
193
