CC BY
103УДК 35.08
Чудопалова Н.В.
Брянский филиал РАНХиГС
Россия, г. Брянск
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ
СЛУЖБЫ
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы эффективности государственной гражданской службы в России и возможности определения критериев эффективности, проводится анализ действующего законодательства и основных научный концепций эффективности.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, эффективность государственной службы, критерии эффективности, цели государственной службы.
Chudopalova N. V.
Bryansk branch of Ranepa
EFFICIENCY OF THE STATE CIVIL SERVICE
Abstract: the article discusses the effectiveness of the state civil service in Russia and the possibility of determining the effectiveness criteria, analyzes the current legislation and the main scientific concepts of efficiency.
Keywords: public civil service, efficiency of public service, efficiency criteria, goals of public service.
Современное государство представляет собой сложный публично -правовой механизм организации жизни общества, одним из важнейших элементов развития которого является административная система, неразрывно связанная с правовой, политической, экономической и социально-культурной системами. Стержнем административной системы государства является институт государственной службы.
Важнейшей характеристикой государственной гражданской службы является эффективность. Под эффективностью традиционно понимается характеристика поведения, процесса или механизма указывающая на реальную возможность достижения поставленной цели, положительного результата надлежащего качества и наиболее оптимальным способом, то есть в короткие сроки и с наименьшими затратами. Эффективность функционирования любой системы, в том числе и системы государственной службы, обычно определяется целями, которые достигаются через решение ряда конкретных задач.
Согласно ст.2 Федерального закона Российской Федерации «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ система государственной службы включает в себя: 1) государственную гражданскую службу; 2) военную службу; 3) государственную службу иных видов. При этом государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.119
Указ Президента РФ от 24.06.2019 № 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019-2021 годы» установил, что одним из основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019-2021 годы является стимулирование гражданских служащих к повышению эффективности своей профессиональной служебной деятельности, развитие системы государственных правовых и социальных гарантий на гражданской службе (п.п.б) п.1).120
Во исполнение данного Указа в субъектах федерации были приняты Планы мероприятий по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы.121 Ранее государство неоднократно обращало внимание на необходимость повышения эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.122 По мнению Ф.Шамхалова должностные лица органов власти должны постоянно подтверждать легитимность у своих граждан, стремиться к достижению успеха во всех сферах общественной жизни: повышению реальных доходов, обеспечению товарами и услугами, исполнению обещаний перед избирателями и осуществлению максимальной возможной эффективности своей профессиональной деятельности.123
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ предусматривает использование критериев эффективности при прохождении государственной гражданской службе в следующих случаях:
119Федеральный закон Российской Федерации «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016)
120Указ Президента РФ от 24.06.2019 № 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019 - 2021 годы»
121 См. напр. Указ Губернатора Брянской области от 24 декабря 2019 года №213 «Об организации мероприятий, направленных на развитие государственной гражданской службы Брянской области в 20202021 годах» (с изм. от 21 июля 2020г.)
122См. напр. Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 (ред. от 10.08.2012) «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»
123См.: Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления; Учебник для вузов М., 2013. С.435-436
1) При определении основных прав гражданского служащего указано, что он имеет право на ознакомление с должностным регламентом и критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста (п.п.2) ч.1 ст.14);
2) При определении функционала кадровой работы указано, что кадровая работа включает в себя формирование кадрового резерва, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование (п.п.14) ч.1 ст.44 и ч2. ст.60);
3) При определении содержания должностного регламента в должностной регламент включаются показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (п.п.8) ч.2 ст.47);
4) По особому порядку оплаты труда, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности (ч.14 и ч.17 ст.50 и ч.5 ст.51);
5) При обеспечении правовой и социальной защищенности гражданских служащих, в целях повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей гарантируются равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей, в том числе при поощрении за гражданскую службу (п.п.1 ч.1 ст.52, ч.2 ст.54 и ч.1 ст.55);
6) При ротации гражданских служащих в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции (ч.1 ст.60.1).124
В региональном законодательстве, например в Законе Брянской области «О государственной гражданской службе Брянской области» наличие критериев влияющих на эффективность государственной гражданской службы значительно меньше:
1) Оплата труда государственного гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности (ст.11);
2) Гарантии для государственных гражданских служащих и система поощрений и награждений за безупречную и эффективную гражданскую службу в целях повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей (ст.13 и ст.16);
124См.: Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 31.07.2020)
3) Формирование и использование кадрового резерва (ст.17).125 Следует отметить, что в Указе Президента РФ от 25.04.2019 №193 содержится Перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.126
На уровне субъектов действуют многообразные подзаконные нормативные акты, регламентирующие порядок оценки результативности и эффективности отдельных видов деятельности исполнительных органов
127
государственной власти.127
По мнению ряда исследователей, эффективность государственной службы представляет собой согласованность результата с целью, поэтому эффективность функционирования всей административной системы можно рассматривать как совокупность целевой и исполнительской эффективности, при этом в расчетах эффективности государственной службы используются показатели результативности профессиональной деятельности государственных служащих на единицу затраченных бюджетных средств.128
При этом необходимо различать эффективность института государственной службы, органа власти и конкретного служащего. По мнению Д.Ю. Знаменского и А.С. Гусарова оценка эффективности работы конкретного государственного служащего позволяет выявить и устранить слабые стороны их деятельности, что в конечном итоге дает возможность повысить эффективность работы конкретного органа власти через систему отбора служащих, способных своевременно и результативно решать цели и задачи, поставленные перед исполнительными органами власти
129
государством.129
Васильева Е.И., Зерчанинова Т.Е., Ручкин А.В. разработали концептуальную модель оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих и предложили систему показателей для диагностики эффективности деятельности
125См.: Закон Брянской области «О государственной гражданской службе Брянской области» от 16 июня 2005г. № 46-З (с изм. на 28 октября 2019г.)
126См.: Указ Президента РФ от 25.04.2019 №193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»
127См. напр.: Постановление Правительства Брянской области «Об утверждении Порядка оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности исполнительных органов государственной власти Брянской области, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора)» от 8 октября 2019 года № 462-п
128Пономаренко Б.Т., Жильцов В.И. Эффективность гражданской государственной службы в Российской Федерации// Социология власти. 2011. №4. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 11.10.2020).
129Знаменский Д.Ю., Гусаров А.С. Оценка эффективности государственных гражданских служащих Российской Федерации (теоретико-методологические основы)// Вестник ГУУ. 2020. №2. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 11.10.2020).
государственных служащих. Указывая на то, что одной из основных проблем, мешающих служащим работать более эффективно, является отсутствие эффективной системы мотивации они предложили в каждом органе власти внедрить систему регулярной оценки эффективности деятельности государственных служащих и связать материальное
130
стимулирование с результатами деятельности.130
Т.Т.Галиуллин при определении критериев эффективности государственной службы предлагает выделять управление государственной службой как одну из функций государственной службы, направленную на её функционирование посредством организации и координации как между структурными подразделениями государственного механизма, так и обществом в целом, на основе чего предлагает классификацию эффективности: 1) по субъекту - эффективность руководителя органа власти и управленческих подразделений внутри государственного органа; 2) по функции - эффективность деятельности по вопросам разработки и принятия управленческих решений, управления кадрами, регулирования коммуникативных процессов; 3) по затратам - эффективность использования финансово-материальных, информационно-
документационных и технологических ресурсов; 4) по результату - степень выполнения поставленных целей, с учетом своевременности, полноты и общественной пользы.131 Однако автором предлагаются лишь подходы для определения критериев эффективности, при этом сами критерии, методики, механизмы определения эффективности деятельности государственной службы не предлагаются.
А.В.Спатарь считает, что достаточно выделение только двух критериев эффективности государственной службы: 1) социально-экономическое процветание и 2) политическая стабильность. В рассматриваемом контексте главной заботой органов государственного управления, по мнению автора, должны быть прежде всего поиски путей повышения производительности, эффективности, качества и результативности деятельности государственных организаций и учреждений, например, улучшение реального положения людей, наиболее полной реализации их интересов и потребностей, строгое соблюдение государственными служащими правовых норм, снижение затрат на содержание государственной службы и т.п.132
В Российской Федерации эффективность государственной службы, по мнению И.Ц.Барциц, измеряется опосредованно через показатели
130Васильева Е.И., Зерчанинова Т.Е., Ручкин А.В. Оценка эффективности деятельности государственных служащих // Управленческое консультирование. 2016. №4 URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 11.10.2020).
131Галиуллин Т.Т. Современные проблемы оценки эффективности государственного управления// Вестник ПАГС. 2009. №4. URL: https://cvberleninka.ru (дата обращения: 11.10.2020).
132Спатарь А.В. Эффективность государственной службы и критерии эффективности// Молодой ученый. 2014. № 8. С. 595-598. URL: https://moluch.ru (дата обращения: 10.10.2020).
социально-экономического развития, что позволяет мобильно реагировать на изменяющиеся условия и поспособствует комплексному применению системы управления эффективностью и результативностью государственной службы.133 В европейских странах разработкой таких критериев для оценки эффективности управления занимаются специальные научные центры, а в США с 1913 г. действует Бюро эффективности управления, с 1949 г. Комиссия оценки эффективности государственной службы при Администрации Президента. То есть мировая и отечественная практика государственного управления оценивают эффективность деятельности государственной службы «по результату». 134
В настоящее время формирование эффективной деятельности государственной гражданской службы может быть обеспечено через достижение стабильности и обеспечение устойчивого развития всех сфер жизни современного российского общества.135 Действующее законодательство закрепляет необходимые условия для развития и совершенствования государственной гражданской службы, чтобы соответствовать потребностям общества в эффективном управлении, к которым относится система социально-экономических и правовых гарантий государственной службы, система повышения квалификации и формирования кадрового состава и проч.136
1 Тем не менее, актуальной остается проблема создания целостной системы оценки эффективности государственной на основе единых критериев. К сожалению федеральное и региональное законодательство не определяет цели функционирования государственной службы как профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, субъектов федерации, федеральных и региональных органов государственной власти, а также должностных лиц. Основным административным критерием эффективности деятельности государственного служащего должны быть реальные результаты, на основе следующих показателей: 1) целеориентированность; 2) продолжительность выполнения заданий и поручений; 3) стиль деятельности; 4) ресурсные затраты и др. Между тем, при определении эффективности государственной службы необходим интегративный подход, основанный на сочетании административных, социально-экономических, политических и иных показателей
эффективности государственной гражданской службы.
133См.: Барциц И.К Показатели и критерии эффективности государственного управления. М.,2010. С.34.
134Матвеев С.П. Система государственной службы: проблемы развития и совершенствования // Вестник ВИ МВД России. 2016. №1. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 10.10.2020).
135См.: Жильцов В.И. Государственная служба: показатели и критерии эффективности функционирования. М., 2010. С.11.
136Васильева Е.И., Зерчанинова Т.Е., Ручкин А.В. Оценка эффективности деятельности государственных служащих // Управленческое консультирование. 2016. №4 URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 11.10.2020).
2 Закрепление четких целей государственной службы в действующем законодательстве, с учетом последних поправок в Конституцию страны, позволило бы конкретизировать не только социально-экономические, но политические и правовые критерии её эффективности для решения таких вопросов как стимулирование качества работы как отдельных служащих, повышение прозрачности деятельности государственных органов, совершенствование методического обеспечения и внедрение современных технологий и методов работы.
Использованные источники:
1 Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
2 Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 31.07.2020)
3 Федеральный закон Российской Федерации «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016)
4 Указ Президента РФ от 24.06.2019 № 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019 - 2021 годы»
5 Указ Президента РФ от 25.04.2019 №193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»
6 Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 (ред. от 10.08.2012) «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»
7 Закон Брянской области «О государственной гражданской службе Брянской области» от 16 июня 2005г. № 46-З (с изм. на 28 октября 2019г.)
8 Указ Губернатора Брянской области от 24 декабря 2019 года №213 «Об организации мероприятий, направленных на развитие государственной гражданской службы Брянской области в 2020-2021 годах» (с изм. от 21 июля 2020г.)
9 Постановление Правительства Брянской области «Об утверждении Порядка оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности исполнительных органов государственной власти Брянской области, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора)» от 8 октября 2019 года № 462-п
10 Барциц И.Н. Показатели и критерии эффективности государственного управления. М.,2010.
11 Васильева Е.И., Зерчанинова Т.Е., Ручкин А.В. Оценка эффективности деятельности государственных служащих // Управленческое консультирование. 2016. №4 URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 11.10.2020).
12 Галиуллин Т.Т. Современные проблемы оценки эффективности государственного управления// Вестник ПАГС. 2009. №4. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 11.10.2020).
13 Жильцов В.И. Государственная служба: показатели и критерии эф -фективности функционирования. М., 2010.
14 Знаменский Д.Ю., Гусаров А.С. Оценка эффективности государственных гражданских служащих Российской Федерации (теоретико-методологические основы)// Вестник ГУУ. 2020. №2. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 11.10.2020).
15 Матвеев С.П. Система государственной службы: проблемы развития и совершенствования // Вестник ВИ МВД России. 2016. №1. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 10.10.2020).
16 Пономаренко Б.Т., Жильцов В.И. Эффективность гражданской государственной службы в Российской Федерации// Социология власти. 2011. №4. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 11.10.2020).
17 Спатарь А.В. Эффективность государственной службы и критерии эффективности// Молодой ученый. 2014. № 8. С. 595-598. URL: https://moluch.ru (дата обращения: 10.10.2020).
18 Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления; Учебник для вузов М., 2013.
