CC BY
312ИННОВАЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА: ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ, №1 (19), 2017 277 УДК 323.212
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
И ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ Подосинников Евгений Юрьевич, к.пол.н., старший казначей отдела ведения федеральных реестров Управления Федерального казначейства по Курской области (e-mail: [email protected]) Мутылина Кристина Олеговна, студент Курский государственный университет (e-mail: [email protected]) Михалева Ольга Валерьевна, студент (e-mail: [email protected]) Курский государственный университет
Данная статья посвящена исследованию механизма оценки эффективности контрактной системы. В настоящее время одним из наиболее важных элементов государственного финансового хозяйства является система государственного и муниципального заказа. Консолидированные бюджетные закупки федеральных органов власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в последние несколько лет имеют тенденцию к росту. Так, в 2016 году расходы на государственные закупки занимают практически 50% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации, что в денежном выражении составляет свыше 6,5 трлн. руб. Актуальность проблемы оптимизации бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок подтверждается их значительной долей в затратной части бюджета. В качестве основных целей в сфере оптимизации бюджетных расходов являются повышение эффективности (результативности) расходования средств бюджетов всех уровней, повышение управляемости финансовыми потоками, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат и сокращение расходов бюджета. В условиях стабильного роста удельного веса государственных и муниципальных закупок в расходной части бюджета стратегическое значение приобретает вопрос совершенствования и развития соответствующих институтов системы государственных закупок.
Следует отметить, что сегодня развитие системы государственного и муниципального заказа определяется точностью нормативно-правовой базы, а также результативностью взаимодействия органов власти различного уровня, бизнеса и общественных организаций. Данное взаимодействие должно способствовать повышению эффективности комплекса мер, ориентированных на совершенствование финансовых инструментов использования бюджетных средств при размещении государственного и муниципального заказа, и разработке действенных алгоритмов оценки эффективного использования бюджетных средств.
Ключевые слова: комплексная методика, государственные и муниципальные закупки, эффективность, экономия, расходование бюджетных средств.
За последние несколько лет, не смотря на повышенную активность в реформировании процедур размещения государственного заказа, без внимания остались институты планирования заказа и исполнения государственных контрактов. Решением данной проблемы может стать принятие действенных мер по формированию механизма, призванного обеспечить надлежащее качество закупок, учитывая весь жизненный цикл продукции, а также обоснованность цен контрактов и надежный контроль их исполнения. В качестве одной из основных задач бюджетной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу должна выступать модернизация системы государственной закупочной деятельности. Меры и процедуры, разработанные в этой области, смогут повысить качество исполнения государственного заказа, что станет причиной роста его роли в развитии экономики государства [5].
Одной из мер, призванных усовершенствовать механизмы регулирующего воздействия на протяжении всего жизненного цикла проведения государственного заказа, является издание закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1], вступившего в силу в 2014 г. Федеральная контрактная система (ФКС) включает в себя 3 взаимозависимых этапа: 1) прогнозирование и планирование; 2) проведение закупок; 3) контроль и аудит исполненных контрактов. Все более популярными становятся споры об эффективности внедренной ФКС.
Ключевой целью проводимого исследования является создание комплексной методики оценки эффективности государственного и муниципального заказа [3].
Рисунок 1 - Сфера применения ФЗ-44
В рамках поставленной цели необходимо решить ряд задач. В первую очередь целесообразно обратиться к определению понятия «эффективность» в сфере государственного и муниципального заказа.
Закупочные отношения регулируются целым рядом нормативно - правовых актов, ключевым из которых является Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (рис.1).
Правовое регулирование государственного и муниципального заказа не теряет своей актуальности и сегодня. Подтверждением тому являются многочисленные исследования ученых, посвященные недостаткам положений законодательства, регулирующих закупочную деятельность. Например, достаточно часто акцентируется внимание на степени профессионализма лиц, уполномоченных проводить процедуры закупок, а также методам и способам определения эффективности закупочной деятельности, ответственности должностных лиц заказчиков и др.
Достаточно остро стоят вопросы терминологии и законодательной техники. Так, управление закупками базируется на принципах, закрепленных в ст. 6 ФЗ-44 [1], одним из которых является принцип эффективности осуществления закупок. Подчеркнем, что законом закрепляется данный принцип, но отсутствуют положения, которые позволили бы реализовать его на практике. Речь идет о том, что трактовка понятия «эффективность» остается за правоприменителем.
На наш взгляд, избежать неполадок в функционировании системы оценки государственного и муниципального заказа вряд ли возможно без раскрытия в ст. 3 44-ФЗ [1] таких понятий как «результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд», «эффективность осуществления закупок» и их критериев.
Таким образом, необходимо более тщательно изучить и проработать положения 44-ФЗ в отношении вопросов, связанных с эффективностью государственного и муниципального заказа, в том числе способами ее оценки.
В отечественной и зарубежной научно-методической литературе, а также на практике существует огромное количество различных способов и методик оценки эффективности государственного и муниципального заказа.
Так, в экономике общественного сектора используются такие критерии как экономичность, производительность используемых ресурсов и результативность затрат. При этом рекомендуется анализировать эффективность, учитывая внешние эффекты и временной фактор, риски и неопределенность, применять анализ типа, условий и полноты заключаемых контрактов.
Большинство методических рекомендаций по оценке эффективности государственного и муниципального заказа базируются на сведениях государственных статистических наблюдений с применением расчета показа-
телей абсолютного и относительного эффекта от размещения государственного заказа путем сравнения цен при проведении отдельно взятого конкурса со среднерыночными или ранее используемыми ценами.
Стоит отметить, что официальной методики оценки эффективности закупочной системы на сегодняшний день не существует.
Как известно, эффективность - это соотношение между результатом чего-либо с необходимыми для достижения данного результата затратами. Очевидно, что эффективность может рассчитываться в сфере экономики, социальной сфере, производственной и многих других сферах. При оценке эффективности размещения государственного и муниципального заказа в первую очередь необходимо учитывать экономическую эффективность [2, с. 37-38].
Экономический эффект от проведения государственных и муниципальных закупок отмечается в случае, если была достигнута:
- прямая экономия средств бюджетов различных уровней;
- приобретение товаров, работ и услуг с более высоким качеством и на более выгодных условиях, чем обычно, например, сокращение сроков поставки, более длительный срок гарантийного обслуживания, наличие дополнительных сервисов и т.д.;
- другие сопутствующие экономические эффекты, например, снижение уровня коррупции, повышение степени открытости процедур закупок, повышение деловой репутации заказчика и инвестиционной привлекательности региона в целом.
При этом сопутствующие эффекты рассматриваются в качестве результата функционирования контрактной системы, а не только размещения определенного (единичного) государственного заказа.
Не вызывает сомнения тот факт, что дать однозначную оценку экономической эффективности проведения государственного и муниципального заказа невозможно на основе одного показателя. Поэтому целесообразно внедрить систему показателей, которые позволили бы оценить эффективность государственных и муниципальных закупок в различных аспектах, на различных стадиях реализации контрактной системы [4].
Показатель экономии от размещения единичного государственного и муниципального заказа может быть представлен в виде разницы между начальной ценой контракта и ценой, по которой контракт был заключен, а также в процентах от начальной (максимальной) цены контракта:
Е = ((Снач. - Скон. - Сн.)/ Снач.) х 100%; (1)
где Снач- - начальная (максимальная) цена контракта;
Скон. - цена, по которой заключается контракт;
Сн. - стоимость незаключенных контрактов.
Проанализировав формулу (1), можно сказать, что определяющую роль в расчете экономии играет начальная (максимальная) цена контракта. Именно поэтому для определения обоснованности начальной цены государственные заказчики должны обладать специальными знаниями в облас-
ти исследования конъюнктуры данного рынка. Отсутствие таких знаний не позволяет провести точный и объективный анализ рынка. В следствие чего в большинстве случаев начальной (максимальной) ценой контракта становится сумма бюджетных средств, которая была выделена на осуществление данного заказа. Зачастую эта сумма далека от реальных рыночных цен.
Таблица 1 - Интерпретация значений показателя экономии бюджетных
средств
Значение показателя экономии Интерпретация Выводы
Е=0 Работа заказчика неэффективна, т.к. не достигнута экономия бюджетных средств. Причины: единственный участник, нет участников, закупка вне конкурсных процедур Необходимо дополнительное изучение рынка, привлечение поставщиков
Е < 5% Степень эффективности низкая. Возможной причиной может быть слишком жесткое определение начальной цены контракта Необходимо дополнительное изучение рынка, привлечение поставщиков, пересмотр ценовой политики
5% < Е < 10 % Нормальная степень эффективности Действия заказчика не нуждаются в дополнительных корректировках
10% < Е < 20% Степень эффективности высокая Необходимо обратить внимание на выполнение работы поставщиком
Е > 20% Необоснованно высокая степень эффективности. Может быть результатом недобросовестных действий победителя, неверного расчета начальной цены контракта (существенное завышение начальной цены контракта) Необходимо обратить внимание на выполнение работы поставщиком, скорректировать методы и способы определения начальной цены контракта
* Источник: составлено автором на основе [4].
При помощи показателя экономии бюджетных средств появляется возможность сделать определенные выводы о результативности работы заказчика. Но данный показатель нуждается в правильной интерпретации, что связано с тем, что начальная (максимальная) цена контракта не всегда является обоснованной (табл.1).
С практической точки зрения, можно сказать о том, что оценка закупок на предмет экономии бюджетных средств не способна в полной мере отразить эффективность системы государственных и муниципальных закупок. Ее применение возможно лишь при оперативном анализе, либо в совокупности с другими системами оценки эффективности государственных закупок [4, с. 35].
Недостатком данной оценки является то, что при ее использовании не оценивается ряд важнейших показателей, таких как работа заказчика по планированию и дисциплина исполнения контрактов, соблюдение принципа конкурентности закупок, выполнение заказчиком требований законодательства.
Проблемы при расчете показателя экономии возникают вследствие того, что не учитываются текущие принципы ценообразования и обоснованность установления начальной (максимальной) цены контракта.
Таблица 2 - Показатели оценки эффективности функционирования _контрактной системы_
Показатель Назначение Расчет Нормативное значение
Прогнозирование и планирование закупок
К1 - показатель оценивает систему отклонение фактически К1 = 10
выполнения планирования каж- проведенных закупок от
планов при про- дого заказчика запланированных
ведении закупок
К2 - показатель оценивает, как ве- процентное отклонение если отклонение
обоснованности лико отклонение начальной (максималь- показателя от
начальной (мак- начальной (макси- ной) цены контракта, оп- среднеотраслевого
симальной) цены мальной) цены ределенной заказчиком, составляет:
контрактов контракта от сред- от средней цены контрак- до 5%, то К2 = 9,
неотраслевого зна- та, предложенной участ- 5-10% - К2 = 8,
чения никами размещения зака- 10-15% - К2 = 7
за 15-20% - К2 = более20% - К2= 5, 0
Осуществление закупок
КЗ - показатель оценивает долю КЗ = (Рконк./ Рср.) х 10; Рассчитывается
доли конкурент- закупок, проведен- (2)
ных закупок ных путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений в общем объеме у оцениваемого заказчика где Рконк. - доля закупок, осуществленных путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений у рассматриваемого заказчика; Рср. - доля закупок, осуществленных путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений в среднем по всем заказчикам.
К4 - показатель учитывает факт К4 = 10 х (1 - Кн/Крз); К4=10
соблюдения за- наличия выявлен- (3)
конодательства ных нарушений в где Кн - количество на-
при размещении процессе осущест- рушений в отчетном пе-
заказов вления государст- риоде;
венных и муниципальных закупок у заказчика в течение отчетного периода Крз - фактическое количество размещенных заказов в отчетном периоде.
Контроль и аудит исполнения контрактов
К5 - показатель оценки дисциплины исполнения контрактов оценивает исполнение контрактов на предмет соответствия их сроков и качества В процессе анализа выявляются такие нарушения, как невыполнение требований о сроках передачи контракта на подписание, нарушение сроков регистрации контракта, невыполнение обязательств по контракту, незаключение контракта, несоблюдение сроков уведомления об исполнении (расторжении) контракта. Базовое значение К5=0 При выявлении нарушений К5=0
* Источник: составлено автором на основе [4].
При оценке эффективности работы контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок, в частности, представляется целесообразным использовать показатели, предложенные А.Е. Лапиным и О.В. Киселевой (табл. 2).
Итоговый показатель комплексной оценки эффективности контрактной системы и работы заказчика рассчитывается путем суммирования значений по каждому из названных показателей:
К = К1 + К2 + К3 + К4 + К5; (4)
Чем выше значение итогового показателя К, тем эффективнее оценивается работа государственного или муниципального заказчика [4].
На наш взгляд рассмотренную методику необходимо дополнить таким важным показателем, как оценка эффективности реализации государственного контракта поставщиком товаров, работ, услуг, а также оценка эффективности представителя государственного заказчика.
Данная методика выражается в субъективной оценке государственного и муниципального заказа каждой из участников контрактных отношений. Но необходимо помнить о том, что лица, осуществляющие оценку, должны руководствоваться принципами честности и оценивать работу другой стороны не учитывая личных предпочтений.
Для оценки эффективности поставщика товаров, работ и услуг применяется формула расчета оценки эффективности реализации государственного и муниципального контракта:
Оэргмк = Х1+Х2+Х3+Х4+Х5+Х66, (5)
где Оэргмк - оценка эффективности реализации государственного и муниципального контракта поставщиком товаров, работ и услуг;
Х (1-6) - оценки по критериям.
Для оценки эффективности представителя государственного заказчика применяется формула оценки эффективности управления государственным контрактом:
Оэугмк = Х1+Х2+Х3+Х4, (6)
где Оэугмк - оценка управления государственным и муниципальным контрактом;
Х (1-4) - оценки по критериям.
Общая оценка в данном случае определяется на основе среднего значения между оценками эффективности реализации государственного контракта поставщиком товаров, работ и услуг и эффективности управления государственным контрактом представителем государственного заказчика, которая может быть представлена в баллах в виде четырех категорий: отлично (4,5-5), хорошо (4-4,5), удовлетворительно (3-4), неудовлетворительно (0-2,9).
Для вычисления оценки эффективности реализации государственного заказа используем следующую формулу:
Оэргмз (Оэркмг+Оэугмк)/2, (7)
где Оэргмз - оценка эффективности реализации государственного и муниципального заказа;
Оэргмк - оценка эффективности реализации государственного и муниципального контракта поставщиком товаров, работ и услуг;
Оэугмк - оценка управления государственным и муниципальным контрактом.
По результатам проведенного анализа различных подходов к оценке эффективности контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок представлена система показателей, которая может быть использована для оценки деятельности государственных заказчиков с позиции эффективности расходования бюджетных средств, законности действий заказчика, дисциплины исполнения ими государственных функций по обеспечению государственных нужд в товарах, работах, услугах [6].
Она позволяет сопоставить фактические показатели по каждому из заказчиков и проранжировать заказчиков в зависимости от уровня эффективности осуществления закупок. Выявление динамики итогового показателя как по отдельному заказчику, так и по их группе является целесообразным, так как позволяет отследить результаты их деятельности на протяжении определенного отрезка времени.
Подчеркнем, что предлагаемая методика оценки эффективности проведения государственных закупок ориентирована не только на закупку товара. Она также берет во внимание оценку данного процесса каждой из сторон контрактных отношений и учитывает неоцениваемые ранее критерии.
Таким образом, вопрос оценки эффективности системы государственного и муниципального заказа в настоящее время является неразрешенным. Понятие эффективности и критериев ее оценки не получило закрепления на законодательном уровне, что, на наш взгляд, объясняет отсутствие офи-
циальной методики оценки эффективности закупочной системы. Однозначно оценить эффективность проведения государственного и муниципального заказа невозможно на основе одного показателя (экономия). Поэтому целесообразно использовать комплексную методику, способную выявить «слабые» места в процессе осуществления государственного и муниципального заказа, что позволит сформулировать рекомендации по улучшению качества функционирования контрактной системы в целом.
Список литературы
1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/
2. Киселева О.В., Антонов В.И. Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 21. С. 37-42.
3. Крамин Т.В., Григорьев Р. А., Крамин М.В. Оценка влияния федеральной контрактной системы России на эффективность госуарственных закупок: региональный анализ // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2015. № 3 (22). С. 30-33.
4. Лапин А.Е., Киселева О.В., Кумунджиева Е.Л. Подходы к оценке эффективности контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2016. № 1 (34). С. 3035.
5. Подосинников Е.Ю. Управление размещением заказов для муниципальных нужд Курской области как важнейший элемент государственного регулирования расходования бюджетных средств. - Auditorium. - 2014. Т. 3. № 3 (3). С. 47-51.
6. Фисунов К.В. Оценка эффективности государственного заказа в контрактной системе Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2014. № 20. С. 79-81.
Podosinnikov Evgeny Yuryevich, candidate of political sciences, senior treasurer of Federal Treasury Department for Kursk region (e-mail: [email protected])
Mutylina Kristina Olegovna. O., student 4 rates of faculty of Economy and management of the Kursk state university (e-mail: [email protected])
Mikhaleva Olga Valeryevna, student 4 rates of faculty of Economy and management of the Kursk state university (e-mail: [email protected])
EFFICIENCY OF FUNCTIONING OF CONTRACTUAL SYSTEM IN THE SPHERE OF PURCHASES LA GOSUARSTVENNYJ AND MUNICIPAL NEEDS: LEGAL REGULATION AND APPROACHES TO ASSESSMENT
Summary: this article is devoted to a research of the mechanism of an efficiency evaluation of contractual system. Now one of the most important elements of the state financial farm is the system of the state and municipal order. The consolidated budget purchases of federal bodies of the power of the Russian Federation, territorial subjects of the Russian Federation and municipalities in the last several years tend to growth. So, in 2016 expenses on public procurements occupy nearly 50% of expenses of the consolidated budget of the Russian Federation that in terms of money constitutes over 6,5 trillion rub.
Relevance of a problem of optimization of budgeted expenses of system of state orders and purchases is confirmed by their considerable share in a costly part of the budget. As main objectives in the sphere of optimization of budgeted expenses increase in efficiency (effectiveness) in an expenditure of means of budgets of all levels, increase in controllability financial flows, prevention of an uncontrollable cost buildup and expense reduction of the budget are.
In the conditions of the stable growth of specific weight of the public and municipal procurements in an account part of the budget the strategic importance purchases a question of enhancement and development of the relevant institutes of system of public procurements.
It should be noted that today development of system of the state and municipal order is determined by the regulatory framework accuracy, and also effectiveness of interaction of authorities of various level, business and public organizations. This interaction shall promote increase in efficiency of a package of measures, the financial instruments of use of budgetary funds oriented to enhancement in case of placement of the state and municipal order, and development of efficient algorithms of assessment of effective use of budgetary funds.
Keywords: complex technique, public and municipal procurements, efficiency, economy, expenditure of budgetary funds.
УДК 332.14
ИНВЕСТИЦИОННАЯ СТРАТЕГИЯ И ЕЕ РОЛЬ В РАЗВИТИИ
РЕГИОНА
Полятыкина Екатерина Владимировна, аспирант (e-mail: [email protected]) Юго-Западный государственный университет, г.Курск, Россия
Статья посвящена изучению региональной инвестиционной стратегии и ее роли в устойчивом развитии региона. Рассматриваются основные вопросы формирования инвестиционной стратегии Курской области. С этой целью проведен SWOT-анализ инвестиционной привлекательности Курской области, проанализирована социально-экономическая ситуация, основные показатели инвестиционной деятельности. Сформулирована система целей и задач инвестиционной стратегии, основные направления развития инвестиционной деятельности региона.
Ключевые слова: инвестиционная стратегия, инвестиционная деятельность, инвестиционные ресурсы, инвестиционная привлекательность региона.
В современных условиях мероприятия в области инвестиционной деятельности на уровне страны не обеспечивают конкретики реализации инвестиций на региональном уровне. В связи с этим возникает необходимость внедрения системы управления инвестициями на уровне каждого региона, учитывающей специфику региона, направление и уровень развития рыночных отношений.
Поступательное развитие региона нельзя представить без четко определенной, осмысленной и адаптированной к региональным условиям стратегии.
Стратегия — это искусство планирования руководства, основанного на правильных долгосрочных прогнозах. При этом выделяются приоритетные задачи и направления развития различных форм деятельности и разработки механизма их осуществления.
По мнению А. А. Угрюмовой инвестиционная стратегия представляет собой систему долгосрочных целей инвестиционной деятельности региона,
