CC BY
38
УДК 338.2
Эффективность добровольного саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами
В статье анализируется деятельность саморегулируемых организаций, управляющих многоквартирными домами, в преддверии введения обязательного саморегулирования и предлагаются правовые механизмы решения существующих проблем.
Ключевые слова: саморегулируемые организации; управляющие компании; многоквартирные дома.
The article analyzes actions of self regulating organizations managing multi-family apartment buildings before the introduction of mandatory self regulation and proposes legal mechanisms for dealing with existing issues.
Key words: self-regulated organizations; managing companies; multi-family buildings.
Якубова Татьяна Олеговна
аспирант кафедры «Предпринимательское право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации E-mail: volok-89yak@ yandex.ru
Правовое положение
саморегулируемых
организаций
Несмотря на то, что введение обязательного саморегулирования предпринимательской деятельности в сфере управления многоквартирными домами только планируется, участники жилищно-коммунального рынка уже начали создавать саморегулируемые организации. Так, в реестре саморегулируемых организаций, который ведется Росреестром, на данный момент зарегистрировано 73 саморегулируемые организации в 58 субъектах Российской Федерации, которые объединяют более 15% управляющих организаций [1].
Не имея специального законодательства, саморегулируемые организации руководствуются в своей деятельности общими правовыми нормами, к которым в первую очередь относятся Федеральный закон от 01.12. 2007 № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон о саморегулируемых организациях), Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и положения локальных актов — уставов, стандартов и правил. На примере отдельных саморегулируемых организаций,
объединяющих управляющие компании, с учетом разработанного ими внутренних локальных документов, определим их правовое положение в нынешних условиях и степень влияния на деятельность своих членов.
Для этого обратимся к созданной одной из первых в стране саморегулируемой организации в сфере управления недвижимостью — некоммерческому партнерству «Объединение управляющих компаний» (далее — НП «Объединение управляющих компаний»). Согласно Уставу [2] данной организации она является некоммерческой организацией, основанной на добровольном членстве юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, и создана для содействия ее членам в сфере обеспечения безопасности в процессе управления многоквартирными домами.
Следует отметить, что в настоящее время говорить о безопасности в процессе управления многоквартирными домами довольно странно, но тем не менее на момент создания НП «Объединение управляющих компаний» такая формули-
ровка имела смысл и была «привязана» к проекту федерального закона № 395919-5 «О регулировании деятельности по управлению многоквартирными домами», который был снят с рассмотрения Государственной Думы. Глава 2 указанного законопроекта носила название «Саморегулирование в сфере обеспечения безопасности в процессе управления многоквартирными домами», хотя на самом деле предусматривала обеспечение безопасности не самого процесса управления многоквартирными домами (что можно предположить исходя из смысла написанного), а безопасности эксплуатации многоквартирных жилых домов в соответствии с их количественными и качественными показателями и требованиями, предъявляемыми к надежности и безопасности. С учетом изменения в концептуальном подходе к проблеме управления и эксплуатации многоквартирными домами НП «Объединение управляющих компаний» следовало бы изменить формулировку цели создания, отобразив ее, например, следующим образом: «создана, чтобы содействовать ее членам, управляющим многоквартирными домами, в безопасной эксплуатации общего имущества данных домов».
Однако такая цель слишком ограничивает возможности саморегулируемой организации и сводит функции управляющих компаний к обеспечению безопасности, при том что за безопасность проживания граждан отвечают прежде всего специальные государственные структу-ры1. Таким образом, наравне с безопасной эксплуатацией дома управляющим субъ-
1 См., напр., Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», постановление Правительства РФ от 23.04.2009 № 365 «О федеральной целевой программе «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2018 годы», постановление Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011-2015 годы».
ектам следует также озаботиться созданием условий для доступного, удобного или даже комфортного проживания в таких домах.
Внутренние документы
саморегулируемых
организаций
Говоря о внутренних документах саморегулируемых организаций в сфере ЖКХ, обращаем внимание читателей журнала на то, что уставы некоторых из них «скроены» из извлечений из федеральных законов. Например, устав саморегулируемой организации НП «Сибирский межрегиональный центр регулирования деятельности в сфере ЖКХ»2 состоит из «кусков», заимствованных у федерального законодателя, причем в неизменном виде. Спрашивается, каким образом принимался этот устав, если в нем попадаются следующие выражения: «... в порядке, установленном настоящим Федеральным законом ...» (подп. 7 п. 22).
В некоторых случаях локальное нормирование деятельности управляющих организаций положениями актов саморегулируемых организаций выходит далеко за рамки компетенции последних. Например, НП «Объединение управляющих компаний» самостоятельно, вопреки конституционным принципам, ввело запрет на деятельность по управлению многоквартирными домами для субъектов, не являющихся его членами, хотя федеральный законодатель не принял решение о саморегулировании в этой сфере предпринимательства и не установил правила членства в саморегулируемых организациях. Тем не менее НП «Объединение управляющих компаний» в своем положении о членстве предусмотрело прямой запрет для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на занятие указанной деятельностью. Данное положение, по нашему мнению, должно считаться ничтожным в силу того, что согласно действующему
2 Й1р: //^»ш. sibir-uk. ги/аЬоШ^оситеП:.
Не имея специального законодательства, саморегулируемые организации руководствуются в своей деятельности общими правовыми нормами, к которым в первую очередь относятся Федеральный закон от 01.12. 2007 № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях», Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ
«О некоммерческих организациях» и положения локальных актов
В некоторых случаях локальное нормирование деятельности управляющих организаций положениями актов саморегулируемых организаций выходит далеко за рамки компетенции последних
законодательству и судебной практике (в том числе основанной на постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации), только федеральным законом может устанавливаться обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при осуществлении управления многоквартирными домами становиться членами саморегулируемых организаций.
Регулирование деятельности
саморегулируемых
организаций
Каждая из уже образованных саморегулируемых организаций управляющих компаний создала компенсационный фонд, что соответствует законодательству и должно служить действенным механизмом имущественной защиты жильцов от недобросовестных или некачественных действий управляющих. Минимальный взнос в этот фонд установлен п. 2 ст. 13 Закона о саморегулируемых организациях и равен 3 тыс. руб. Некоторые саморегулируемые организации определили именно такой размер взносов в свои компенсационные фонды, другие же увеличили его до 50 тыс. руб.3
Не совсем понятно, как ведутся расчеты размера взносов в компенсационный фонд саморегулируемой организацией. Причем следует учитывать, что в отличие от всех остальных сфер саморегулирования управление многоквартирными домами связано с имуществом, стоимость которого исчисляется многомиллионными суммами. Каким образом саморегулируемая организация компенсирует вред, причиненный общему имуществу многоквартирного дома, если взнос в компенсационный фонд установлен в размере 3 тыс. руб. при наличии 50 членов организации (это средняя численность членов для данных организаций). Нетрудно под-
3 Положение о членстве в некоммерческом партнерстве саморегулируемой организации «Межрегиональная гильдия управляющих компаний в жилищно-коммунальном хозяйстве». URL: // http://rosuprava.ru/04.shtml/
считать, что весь компенсационный фонд составляет 150 тыс. руб. Любая, даже незначительная авария в многоквартирном доме причиняет ущерб, размер которого намного больше средств, имеющихся в компенсационном фонде. Что в этом случае делать, если причинившая вред управляющая компания — член саморегулируемой организации не имеет возможности компенсировать имущественные потери собственников помещений в обслуживаемом доме (как показывает практика, такие организации не обладают значительными средствами), а весь компенсационный фонд составляет такую незначительную сумму?
Впрочем, это не такая сложная проблема. Некоторые саморегулируемые организации в других сферах профессиональной деятельности решают ее за счет увеличения стоимости взноса. Так, в отличие от саморегулируемых организаций управляющих компаний, саморегулируемые организации в сфере строительства более ответственно подходят к своей имущественной ответственности и соответственно к формированию компенсационного фонда. Например, согласно Положению о компенсационном фонде НП предприятий жилищно-коммунального хозяйства «Жилищный комплекс»4 взнос в компенсационный фонд каждого его члена составляет 300 тыс. руб. В итоге при возникновении субсидиарной ответственности единовременная выплата из средств компенсационного фонда этой саморегулируемой организации при необходимости составит 189 700 тыс. руб.
Однако тут же возникает другая проблема, касающаяся неравного положения управляющих на рынке. Взносы в компенсационный фонд выплачиваются вне зависимости от размера управляемого имущества. Таким образом, более крупные компании становятся в заведомо выгодное положение по отношению к небольшим организациям, а тем более к индивидуальным предпринимателям, ко-
4 URL: http://sro-gk.ru/membership.
торые не обладают достаточными ресурсами обслуживания большого количества объектов.
Представляется, что для справедливого распределения бремени содержания компенсационного фонда следует прибегнуть к такой же дифференциации по размерам взносов в этот фонд, которая применяется некоторыми саморегулируемыми организациями при расчете вступительного членского взноса и зависит от площади объектов управления. Например, согласно Положению о членстве юридических лиц в НП «Межрегиональная гильдия управляющих компаний в жилищно-коммунальном хозяйстве» размер вступительного членского взноса составляет для управляющих компаний и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами и иными объектами жилищного фонда общей площадью до 100 000 кв. м,— 60 000 руб.; управляющих компаний и индивидуальных предпринимателей, занимающихся управлением многоквартирных домов и иных объектов жилищного фонда общей площадью от 100 000 кв. м до 300 000 кв. м,— 80 000 руб.; управляющих компаний и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами и иными объектами жилищного фонда общей площадью свыше 300 000 кв. м,— 120 000 руб.; прочих юридических лиц (независимо от их организационно-правовой формы), осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами и иными объектами жилищного фонда,— 20 000 руб.5
Такой же принцип следует применять и при расчете ежемесячного или годового членского взноса в саморегулируемую организацию. В среднем среди саморегулируемых организаций управляющих компаний он равен 12 тыс. руб. в месяц, соответственно 144 тыс. руб. в год6. Впро-
5 URL: // http://www.sro-uk-perm.ru/pravila.
6 URL: http://www.тверскойуправдом.org/
vstuplenie-v-np/polozhenie-o-chlenstve-v-np.
чем, следует отметить, что встречаются саморегулируемые организации управляющих компаний многоквартирными домами, установившие небольшие размеры членских взносов. Так, согласно Положению о членстве в НП по содействию деятельности управляющих организаций ЖКХ Тверской области «Тверской Управдом» ежемесячный взнос составляет 3 тыс. руб. Если для крупной организации, управляющей десятками многоквартирных домов, такая сумма незначительна, то для малого бизнеса и некоммерческих организаций, тем более в совокупности с остальными обременениями, она практически «неподъемна», и в будущем, в случае успешного введения обязательного членства в саморегулируемых организациях, такое положение просто лишит мелких предпринимателей и некоммерческие организации права работать в сфере управления многоквартирными домами. Причем некоторые саморегулируемые организации уже сейчас не допускают в свои ряды вышеупомянутых субъектов, ограничивая их прием в свои члены установлением предельного минимума объектов или объемов площади, находящихся в управлении одного управляющего (например, закрепив в положении о членстве следующее требование для претендентов: в управлении должно находиться не менее трех многоквартирных домов или 200 000 кв. м7).
Допустима ли такая дискриминация по производственным объемам, если законопроект № 623780-5 «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации» (далее — законопроект № 623780-5) будет принят и в сфере управления многоквартирными домами государство установит саморегулирование?
По своей сути, действие таких саморегулируемых организаций, выраженное в локальном нормативном акте, приводит к нарушению равенства юридических возможностей организаций и индивидуальных предпринимателей в жилищно-коммунальной сфере. При этом, если
7 URL: http://rosuprava.ru/04.shtml.
Любая, даже
незначительная
авария
в многоквартирном доме причиняет ущерб, размер которого намного больше средств, имеющихся в компенсационном фонде
Для справедливого распределения бремени содержания компенсационного фонда следует прибегнуть к такой же дифференциации по размерам взносов в этот фонд, которая применяется некоторыми саморегулируемыми организациями при расчете вступительного членского взноса и зависит от площади объектов управления
небольшие компании или индивидуальные предприниматели еще могут преодолеть указанный барьер, жилищные кооперативы и товарищества собственников жилья в силу того же Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) не смогут управлять тремя многоквартирными домами. В итоге, если все саморегулируемые организации предусмотрят аналогичные требования, то указанные субъекты не должны допускаться к управлению своим же домом и выполнению необходимых для эксплуатации общего имущества работ. Таким образом, можно прийти к неразрешимой коллизии между нормами одного нормативного правового акта (ЖК РФ). При этом такое положение следует расценивать как механизм недобросовестной конкуренции, ибо уже сейчас считается, что членство в саморегулируемой организации потенциально дает серьезное преимущество и может иметь вес в конкурентной борьбе на рынке ЖКХ.
Соответственно такая необоснованная дискриминация должна пресекаться федеральным законодателем и отражаться в законопроекте № 623780-5, где следует закрепить положение о том, что никаких дополнительных ограничений для деятельности в этой сфере и вступления в члены саморегулируемой организации, кроме уже установленных ЖК РФ и Законом о саморегулируемых организациях, саморегулируемая организация управляющих компаний многоквартирными домами вводить не может.
Это, конечно, не должно касаться разработки и утверждения стандартов обслуживания многоквартирных домов, иных стандартов организаций в сфере ЖКХ в целях и порядке, установленных законодательством о техническом регулировании. Здесь, как федеральный, так и региональный законодатель8, презюмировал право саморегулируемых организаций ужесточать требования к деятельности своих членов во благо жителей. Правда,
8 См. напр., часть 2 ст. 10 Закона Республики Татарстан от 10.10.2011 № 72-ЗРТ «Об обеспечении защиты жилищных прав граждан».
в силу причин, не зависящих от саморегулируемых организаций, последние не всегда могут возложить на своих членов выполнение некоторых требований, пока не согласуют механизм их осуществления со смежными организациями. Например, острой проблемой в жилищной отрасли была и остается энергоэффективность. Согласно Федеральному закону от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обязанность проведения энергосберегающих мероприятий в отношении общего имущества многоквартирного дома возложена на лицо, ответственное за его содержание, то есть в большинстве случаев этим лицом является управляющая организация. Однако эффективность мероприятий в данном направлении близка к нулю. По словам А. Пуховой, директора НП «Объединение организаций в области профессионального управления недвижимостью Гарантия», управляющие организации не могут разрешить создавшуюся ситуацию из-за несоответствия содержания договора энергопоставки и разногласий по этому поводу с ресурсоснабжающими организациями.
В создавшейся ситуации именно саморегулируемые организации должны разрабатывать и согласовывать с ресур-соснабжающими организациями типовые формы договоров поставки, а также формы договоров энергосбережения в многоквартирном доме. Помимо этого, саморегулируемые организации должны готовить информационные материалы для разъяснения гражданам основных положений Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3].
Законопроект № 623780-5 диспози-тивно предлагает саморегулируемым организациям устанавливать требования к своим членам относительно предупреждения и разрешения конфликтных
ситуаций с собственниками помещений и жильцами в многоквартирном доме. Исследование деятельности ряда саморегулируемых организаций показало, что собственники помещений и жильцы никакой поддержки от последних не получают, кроме как имеют возможность обращаться с жалобами на свои управляющие организации, на которые никто не реагирует. Почему это происходит и должна ли защищать саморегулируемая организация интересы собственников помещений от действий управляющих организаций, являющихся ее членами, если изначально эта организация создается теми же управляющими организациями для защиты предпринимательских и профессиональных прав последних? В таком случае очевиден конфликт интересов, на который накладывается имущественная заинтересованность саморегулируемой организации, благополучие которой напрямую зависит от взносов своих членов. Каким образом должна решаться проблема расстановки приоритетов при разрешении конфликтов между собственниками помещений и жителями многоквартирных домов, с одной стороны, и управляющими этими домами организациями — с другой? Законопроект № 623780-5 не содержит путей решения этой сложной проблемы. Также саморегулируемые организации не торопятся закрепить положения о принципах разрешения упомянутых конфликтов в своих локальных актах. Помимо прочего, в этом вопросе следует учитывать тот факт, что существующие сферы предпринимательства, где уже введено саморегулирование, отличаются от исследуемой отрасли краткосрочностью правоотношений между членами саморегулируемых организаций и их контрагентами. Если же брать правоотношения, возникающие по поводу управления многоквартирными домами, то срочность договора при нормальном его исполнении и с учетом пролонгации должна измеряться всем сроком эксплуатации такого жилого дома.
Оставление данной проблемы неразрешенной приводит не только к конф-
ликтам между гражданами и управляющими организациями (казалось бы, спор между сторонами гражданско-правового договора об управлении многоквартирным домом), но и к напряженности в обществе. Поэтому разработчикам законопроекта № 623780-5 следует определить механизм реагирования саморегулируемой организации на такие конфликты и способы их урегулирования, причем с установлением примата интересов граждан над интересами управляющих организаций.
Литература
1. Проект рекомендаций парламентских слушаний. URL:/ komitet2-24. km.duma.gov.ru.
2. Устав некоммерческого партнерства «Объединение управляющих компаний». 2010. СПб. URL: http:// srouk.spb.ru/samoregulirovanie/ standarty_sro.
3. Острейшая проблема сегодня — энергоэффективность (интервью с А. Пуховой) // Жилищное право. 2010. № 6.
4. Белов В., Бушаeнкова С. Договор управления многоквартирным домом, заключаемый с управляющей организацией или единоличным управляющим // Законодательство.
2007. № 1.
5. Гордеев Д. Подходы к регулированию содержания общего имущества в многоквартирном доме // Жилищное право. 2008. № 3.
6. Гордеев Д. Один дом — одно ТСЖ // Квартирный ряд. 2011. № 39.
7. Кашин В. И. Чем больна отрасль жизнеобеспечения и каковы способы ее «лечения» // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2012. № 7.
8. Михайлов В. Место договора управления многоквартирным домом в общей системе гражданско-правовых договоров // Жилищное право.
2008. № 3.
9. Панкращенко В. Дружными усилиями отдельных лиц // Эксперт. 2007. № 39.
