CC BY
78
Вестник Института экономики Российской академии наук
4/2019
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
Е.М. БУХВАЛЬД
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник, руководитель Центра федеративных отношений и регионального развития ФГБУН Институт экономики РАН
ЕДИНОЕ ИННОВАЦИОННОЕ ПРОСТРАНСТВО КАК ПРИОРИТЕТ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
Вопросы перехода российской экономики к инновационной модели развития относят-ся к числу активно исследуемых научным сообществом и широко обсуждаемых в отечественной экономической литературе. Во многих работах справедливо отмечаются как существенные продвижения в этом направлении, так и сохраняющийся круг нерешенных проблем. Значительно меньше внимания уделяется тому факту, что общие показатели инновационного развития, характерные для экономики России в целом, по сути, представляют собой не что иное, как «среднюю температуру в больнице». В данной статье показано, что степень различия регионов России по уровню инновационности их экономики существенно превышает такие традиционные показатели их дифференциации, как величина ВРП на душу населения. Этот аспект инновационного обновления российской экономики ранее не получил должного отражения в таком документе, как Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г. Принятая в 2019 г. Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 г. также не уделяет необходимого внимания этому признаку единого экономического пространства и не предлагает механизмы для его обеспечения на основе комплексного подхода к решению задач регионального развития и инновационной политики государства.
Ключевые слова: стратегическое планирование, пространственная стратегия, инновационное развитие, субъекты Федерации, единое экономическое пространство, экономическое выравнивание.
1БЬ: Ъ51, К58.
ЭО1: 10.24411/2073-6487-2019-10042
Вестник ИЭ РАН. №4. 2019 С. 9-25
Переход к системе стратегического планирования, осуществляемый ныне на основе положений 172-го ФЗ1, позволил не только восстановить «в законных правах» ранее практически утраченный пространственный «срез» такого планирования, но и наполнить новым содержанием многие задачи, традиционно относимые к сфере пространственного регулирования в экономике и к государственной политике регионального развития. Одной из таких неотложных задач сегодня является преодоление экономической дифференциации регионов, выступающее в качестве важнейшей предпосылки единства экономического пространства страны, четкое представление о многих важных слагаемых такого развития было просто утрачено. Так, даже в ключевых документах стратегического планирования с диаметрально противоположных позиций трактуется вопрос о тенденциях экономической дифференциации российских регионов. В одних случаях говорится о том, что эта дифференциация усиливается, создавая угрозы для экономической безопасности страны («Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»)2. В других случаях отмечается, что благодаря мерам государственной политики регионального развития эта дифференциация за последние 10 лет несколько сократилась (Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2015 года)3. Еще большее удивление вызывает факт постоянного обращения отдельных исследователей, и даже официальных документов, к термину «избыточная» или «чрезмерная» дифференциация российских регионов. Действительно, полное выравнивание регионов страны объективно невозможно вследствие наличия между ними существенных различий социально-экономического, природно-гео-графического и иного характера. Однако любая постановка волпроса об избыточной или чрезмерной дифференциации, о необходимости ее сокращения оправдана лишь тогда, когда есть убедительные аргументы относительно того, какая именно степень рассматриваемой дифференциации не будет «чрезмерной», не будет создавать угрозы для национальной безопасности страны и единства ее экономического пространства.
1 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/.
2 Указ Президента Российской Федерации от 13 мая № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». www.garant. ru/products/ipo/prime/doc/71572608/.
3 Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». www.government.ru/docs/35733/.
Инновационный аспект межрегиональной
экономической дифференциации
Вместе с тем в настоящее время складывается ситуация, при которой даже более-менее убедительные ответы на сформулированные выше вопросы уже не будут представлять собой адекватную вызовам времени интерпретацию проблемы межрегиональной экономической дифференциации. Безальтернативность перехода к инновационной модели развития, к активизации новых источников экономического роста и их реализации через глубокие структурные изменения в экономике страны и ее регионов закономерно ставят вопрос о качественно новом понимании сути феномена межрегиональной экономической дифференциации и, соответственно, о ее измерителях [1; 5]. В современных условия суть феномена межрегиональной экономической дифференциации все более смещается в сферу инновационных процессов во всех сферах хозяйствования. При этом в эпоху цифро-визации, приоритета информационных технологий и высших технологических укладов инновационно отстающие территориальные сегменты экономической системы постепенно утрачивают роль значимых участников внутристрановой хозяйственной кооперации, а их инновационный застой вне серьезных мер государственного регулирования приобретает устойчивый и даже необратимый характер.
Таблица^
Показатель Максимальное значение Минимальное значение Разрыв (раз)
Объем инновационных товаров, работ, услуг, в % от объема отгруженных товаров, выполненных работ, услуг 28,4 0,1 284
Затраты на технологические инновации, в % от объема отгруженных товаров, выполненных работ, услуг 16,7 0,2 83
Доля внутренних затрат на исследования и разработки в ВРП, в % 3,15 0,1 31
Источник: составлено автором по: www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ ru/statistics/science_and_innovations/science/.
Уровень инновационности регионального экономического звена все более приобретает значимость доминанты в определении общей экономической и даже финансово-бюджетной ситуации в том или ином субъекте Федерации. Например, обращает на себя внимание тот факт, что целый круг регионов с низкими или даже с минимальными значени-
Вестник ИЭ РАН. №4. 2019 С. 9-25
ями показателей инновационного развития (см. табл.) находятся и в наиболее сложном финансовом положении, имея бюджетный дефицит и значительный объем регионального государственного долга (Ивановская область; Орловская и Костромская области; Саратовская, Курганская и Пензенская области; Республики Мордовия, Калмыкия, Марий Эл, Алтай и Тыва)4.Таким образом, резкая дифференциация уровня инновационного развития регионов, особенно в современных условиях, ведет к тому, что субъекты Федерации, закрепившиеся в качественно различных технологических укладах, постепенно теряют основу и стимулы к расширению кооперационных связей и даже к простому товарообмену [8; 9]. Следствием это являются углубляющиеся финансово-экономические проблемы регионов - инновационных аутсайдеров, перегруз федерального бюджета расходами по финансовому выравниванию и пр.
Кроме того, следует иметь в виду, что в условиях перехода к инновационной модели развития российской экономики доминирующее значение приобретает проблема дифференциации регионов по уровню инновационности их экономики. Например, по таким показателям, как доля организаций, осуществлявших технологические и иные инновации, доля инновационных товаров, работ, услуг, межрегиональные разрывы достигают десятки и даже сотни раз и многократно превышают дифференциацию по душевой величине ВРП.
Это новое понимание закономерно проецируется на утверждение новых приоритетов и инструментов политики пространственного регулирования в российской экономике. Однако осознание того, что в инновационном контексте экономика России представляет собой разорванное в клочья пространство, что составляет собой не только формальную угрозу безопасности страны, но препятствует реализации всех стратегических приоритетов ее развития, происходит достаточно медленно и пока явно находится не в завершающей стадии.
В последние десятилетия было принято несколько документов, которые можно рассматривать в качестве стратегического целепола-гания по инновационной переориентации российской экономики. Это дает возможность проследить, как в этих документах трактовалась проблема единого пространства инновационного развития российской экономики. Так, в 2005 г. были утверждены Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года5; а в 2006 г. - Страте-
4 Отдача снизу: регионы оздоровили свои бюджеты в прошлом году. iz.ru/885028/ dmitrii-grinkevich/otdacha-snizu-regiony-ozdorovili-svoi-biudzhety-v-proshlom-godu.
5 Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года.УтвержденыПостановлением Правительством РФ от 5 августа 2005 г. № 2473п-П7. base.garant.ru/190268/.
гия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года6.
Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 г. вообще не затрагивали проблем, касающихся регионального «среза» формирования и функционирования инновационной системы страны. В Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г. отмечалось, что целью развития на заданный временной период является «формирование сбалансированного сектора исследований и разработок и эффективной инновационной системы...». Сразу возникает вопрос: о сбалансированности чего с чем здесь идет речь? Прямого ответа на этот вопрос в документе нет. Гипотетически можно предположить, что имеется в виду сбалансированность всех функциональных элементов национальной инновационной системы (НИС) - от начальной стадии исследований и разработок до стадии их практического внедрения. Можно предположить и межотраслевую сбалансированность сектора исследований и разработок. Наконец, можно говорить о пространственной сбалансированности НИС, когда все ее сегменты более-менее равномерно распределены по территории страны и все ее регионы являются активными участниками инновационных процессов в экономике.
Однако в целевых индикаторах этой Стратегии о продвижении к пространственной сбалансированности НИС России ничего не сказано, но имеется ряд иных целевых показателей развития НИС и ее результатов, которые стоит воспроизвести. Во-первых, Стратегия-2015 предполагала устойчивый рост внутренних затрат на исследования и разработки, а именно повышение этого показателя до 2% ВВП в 2010 г. и до 2,5% в 2015 г. При этом во внутренних затратах на исследования и разработки должна была увеличиться доля внебюджетных средств - до 60% в 2010 г. и до 70% в 2015 г. Одновременно намечался рост удельного веса инновационной продукции в общем объеме продаж промышленной продукции (к 2011 г. - до 15% и к 2016 г. - до 18%).
Нельзя сказать, что Стратегия-2015 совсем «прошла мимо» региональных аспектов инновационного развития. Так, документ предполагал реализацию пилотных проектов по формированию региональных инновационных систем в инновационно активных субъектах Российской Федерации, а также распространение лучшей практики на другие регионы России. Однако механизмы этого распространения были
6 Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года. Утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике (протокол от 15 февраля 2006 г. № 1). www.consultant.ru/document/cons_doc_ ЪЛШ_101907/.
представлены в самом общем виде: разработка региональных стратегий и программ, направленных на развитие научно-технического и инновационного потенциала субъектов Федерации; поддержка создания элементов региональной инновационной инфраструктуры, включая венчурные фонды и инновационно-технологические центры; учреждение первого «транша» ОЭЗ технико-внедренческого типа и пр. Однако, судя по всему, пространственные ориентиры Страте-гии-2015, как и весь основной круг ее индикаторов, оказались нереализованными.
В соответствии с далеко не лучшими традициями нашей практики государственного управления Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации, рассчитанная на период до 2015 г., была приостановлена примерно на середине срока ее реализации и - вне анализа ее фактических итогов - была заменена другим, близким по характеру документом - Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.7 В Стратегии-2020 невыполнение целевых показателей предшествующего аналогичного документа объяснялось тем, что «мировой экономический кризис 2008-2009 гг. осложнил реализацию поставленных целей, привел к сокращению расходов частного бизнеса на инновации и замедлил развитие российской инновационной системы». В результате, как подчеркивалось в документе, имело место существенное снижение в период кризиса спроса на инновации со стороны компаний реального сектора. Стра-тегия-2020 также включала в себя ряд ключевых целевых индикаторов, а именно: увеличение к 2020 г. доли предприятий промышленного производства, осуществляющих технологические инновации, в общем количестве предприятий промышленного производства, до 40-50%; увеличение доли инновационного сектора в ВВП до 17-20%; увеличение доли инновационной продукции в общем объеме промышленной продукции до 25-35%; повышение внутренних затрат на исследования и разработки до 2,5-3% ВВП, в т. ч. более половины - за счет частного сектора.
Стратегия-2020 одновременно давала более развернутое представление о региональном «срезе» инновационной политики государства и о возникающих здесь федерально-региональных взаимодействиях, хотя сама по себе проблема разрывов единого инновационного пространства страны как особый вызов устойчивости ее социально-экономического развития в документе не затрагивалась. В разделе XI «Территории инноваций» документ ставил задачу активизации дея-
7 Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р «О Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 г.» www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_123444/.
тельности по реализации инновационной политики, осуществляемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями. Регионам целесообразно адаптировать опыт успешных инновационно активных субъектов Российской Федерации и наукоградов для совершенствования институциональной среды и механизмов использования инновационной инфраструктуры. В качестве основных инструментов реализации политики инновационного развития на региональном уровне Стратегия предлагала следующие меры:
• финансовую поддержку инновационного малого и среднего бизнеса;
• предоставление финансовой и имущественной поддержки для создания и развития объектов инновационной инфраструктуры;
• поддержку и развитие инфраструктуры широкополосного доступа к сети Интернет и ликвидацию неравенства субъектов Российской Федерации в возможностях использования информационно-коммуникационных технологий;
• стимулирование производства инновационной продукции в рамках закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд;
• реализацию программ инновационного развития государственных и муниципальных учреждений, компаний с преобладающим участием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также государственных и муниципальных унитарных предприятий;
• реализацию программ и проектов инновационного развития наукоградов и территорий с высокой концентрацией научно-технического и инновационного потенциала;
• предоставление активным субъектам инновационной деятельности льгот по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций;
• поддержку образовательных программ, обеспечивающих развитие кадрового потенциала инновационной деятельности.
В свою очередь федеральный центр брал на себя обязательство содействовать разработке региональных программ и стратегий инновационного развития с привлечением заинтересованных научных и образовательных организаций, предприятий и институтов развития. Элементом координации региональной деятельности в области поддержки и стимулирования инновационной активности должны были стать стратегии социально-экономического развития федеральных округов, включающие, в частности, инициативы, имеющие межрегиональное значение. Показатели инновационной активности экономики региона предлагалось включить в число показателей для оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На втором этапе реализации Стратегии предполагалось полностью сформировать целостную и работоспособную национальную инновационную систему, хотя критерии подобной «целостности» и «работоспособности» в данном случае не уточнялись.
Анализируя положения инновационной Стратегии-2020, несложно придти к выводу, что акцент на усилении роли субфедерального звена политики инновационного развития российской экономики сам по себе актуален, но не исчерпывает собой вопрос о пространственных аспектах этой политики. Более того, вне целенаправленных действий, ориентированных на инновационные процессы в экономике относительно менее развитых регионов, сами по себе «веерные» меры по стимулированию субфедерального звена национальной инновационной системы могут максимально реализоваться и дать наибольший эффект лишь в инновационно продвинутых регионах, уже обладающих определенным потенциалом инновационного развития. В таком случае осуществляемые федеральным центром меры не сократят, а лишь усилят разрывы единого инновационного пространства страны.
Важно обратиться к тому, как решается вопрос с пространственным срезом инновационной политики в действующих государственных программах Российской Федерации. Так, в блоке государственных программ «Инновационное развитие и модернизация экономики» задачам инновационной ориентации российской экономики прямо отвечают государственные программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» и «Развитие науки и технологий». Что касается первой из названных программ, то ни в одной из ее подпрограмм вопрос именно об инновационном развитии не ставится (исключение - подпрограмма «Создание и развитие инновационного центра «Сколково»). В этой программе круг вопросов регионального «среза» формирования инновационной экономики страны, пространственного распространения в ней «инновационных импульсов» явно не затрагивается. Это характерно и для программы «Развитие науки и технологий». Отдельные вопросы инновационной политики представлены также в государственной программе «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности». Зеркальным образом среди государственных программ, включенных в блок «Сбалансированное региональное развитие», нет программных установок, так или иначе касающихся пространственных аспектов становления экономики инноваций в России. Все это говорит о том, что в действующей практике программного управления круг вопросов, относящихся к задачам инновационной модернизации экономики, представлен достаточно разобщенно, а пространственный аспект решения этой задачи, по сути, отсутствует совсем.
Интеграция региональной и инновационной политики государства
По нашему мнению, вопрос об интеграции региональной и инновационной политики государства имеет две равнозначные стороны. Первая из них касается усилий федерального центра по обеспечению пространственно равномерного протекания процессов инновационной модернизации российской экономики с учетом специфических условий и возможностей каждого из регионов. Вторая заключается в создании условий и стимулов для активной «собственной» политики субъектов Федерации по активизации инновационных процессов в региональном звене экономики.
В этой связи крайне позитивной является разработка Стратегии пространственного развития Российской Федерации (СПР)8, в которой рассматриваются пространственные аспекты инновационного развития. Этот документ, при всех высказанных к нему справедливых претензиях [6, с. 78-80; 7], можно расценить как первую серьезную попытку осуществить интеграцию инновационной политики и политики пространственного регулирования в российской экономике. Однако признавая эту зависимость, СПР не доводит подобную интеграцию до логического завершения. Прежде всего СПР, как и ряд документов предшествующих лет, также не акцентирует специально внимание на проблеме разрывов в инновационном пространстве страны и поэтому не предлагает четкого вектора решения этой проблемы. По сути, в этом смысле в СПР повторяется та же ситуация, что и с проблемой экономической дифференциации регионов в традиционном смысле: формально необходимость сокращения дифференциации декларируется. Однако сказать достаточно достоверно, что намечаемые документом меры в области стратегирования пространственного развития ведут именно к сокращению этой дифференциации, а не к ее дальнейшему нарастанию, невозможно. Тем более что среди целевых индикаторов Стратегии показатели экономической дифференциации регионов по ВРП или по уровню инновационного развития не представлены9, а предлагаемые практические решения грешат определенной противоречивостью.
Прежде всего в СПР не удалось отразить те подходы к государственной политике регионального развития, которые были бы основаны на экономической, тем более на инновационно ориентированной, типи-
8 Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». www.government.ru/docs/35733/.
9 В документе имеется лишь такой показатель, как межрегиональная дифференциация индекса человеческого развития, в процентах по отношению к уровню 2017 г.
зации субъектов Федерации. Та типизация регионов, которая представлена в СПР, является даже не экономико-географической, а чисто географической. Это два типа регионов. Во-первых, приоритетные геостратегические регионы - субъекты Федерации, характеризующиеся эксклавным положением (Республика Крым, Севастополь, Калининградская область); расположенные на Северном Кавказе, на Дальнем Востоке и в Арктической зоне РФ - всего 25 субъектов Федерации. Во-вторых, приграничные геостратегические территории - 22 субъекта Федерации. При таком подходе крайне сложно добиться реализации принципа адресной политики регионального развития, ориентированной на позитивное выравнивание экономики страны как пространства инновационного развития.
Сказанное касается и субрегионального уровня пространственных характеристик формирования в стране экономики инновационного типа. Формально СПР подтверждает наличие такой проблемы пространственного развития российской экономики, как концентрация научной, научно-технической и инновационной деятельности в крупных городских агломерациях и крупнейших городских агломерациях. На этой основе ставится задача расширения географии и ускорения научно-технологического и инновационного развития Российской Федерации за счет социально-экономического развития перспективных крупных центров экономического роста Российской Федерации - крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций. Несмотря на, казалось бы, весьма общий характер подобной постановки вопроса, на деле она имеет вполне конкретный смысл. Это связано с тем, что понятие «перспективных крупных центров экономического роста», которые якобы должны «расширить географию» и сообщить ускорение инновационному развитию Российской Федерации, в Стратегии дается в порядке ряда простых перечней, сформированных на базе двух показателей - численность населения и потенциально ожидаемый вклад в ускорение экономического роста. В Стратегии эти центры включают:
1. Перспективные крупные центры экономического роста Российской Федерации - города, образующие крупные городские агломерации и крупнейшие городские агломерации, которые обеспечат вклад в экономический рост страны более 1% ежегодно (порядка 20 городов и 2 агломерации - Московская и Санкт-Петербургская).
2. Перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации, которые обеспечат вклад в экономический рост страны от 0,2% до 1% ежегодно.
2.1. Города и прилегающие к ним муниципальные образования с общей численностью населения более 500 тыс. человек, образующие крупные городские агломерации (22 города и 1 агломерация).
Вестник ИЭ РАН. №4. 2019 С. 9-25
2.2. Города с общей численностью населения менее 500 тыс. человек (порядка 25 городов).
3. Перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации, которые обеспечат вклад в экономический рост страны до 0,2% ежегодно, - города, являющиеся административными центрами субъектов Российской Федерации, и прилегающие к ним муниципальные образования с общей численностью населения менее 500 тыс. человек (32 города).
4. Перспективные минерально-сырьевые и агропромышленные центры.
4.1. Перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации - минерально-сырьевые центры, которые обеспечат вклад в экономический рост страны более 0,2% ежегодно (муниципальные образования 12 субъектов Федерации).
4.2. Перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации - агропромышленные центры, которые обеспечат вклад в экономический рост страны более 0,2% ежегодно (муниципальные образования 15 субъектов Федерации).
5. Перспективные центры экономического роста, в которых сложились условия для формирования научно-образовательных центров мирового уровня. Этот перечень наиболее значим для нашего исследования, и его мы обозначим целиком: Московская агломерация, в том числе входящие в нее наукограды; города Санкт-Петербург - Гатчина; Нижний Новгород; Екатеринбург; Новосибирск - Кольцово; Самара; Красноярск; Челябинск; Ростов-на-Дону; Пермь; Казань; Томск; Уфа; Тюмень; Краснодар; Владивосток; Воронеж; Обнинск, Саратов, Иркутск (примерно 20 городов, включая агломерации).
При этом складывается впечатление, что вопрос о пространственном регулировании становления экономики инноваций, согласно СПР, предполагается решать не на региональном, а на поселенческом уровне. Это создает реальную опасность того, что многие регионы страны в сферу этой политики либо вообще не попадут, либо ограничатся формальным упоминанием их «столиц».
Однако исходные позиции и даже сама практическая интерпретация этих перечней вызывает много вопросов. Во-первых, не ясно, на какой методологической основе были сделаны количественные оценки предположительного вклада этих «точек роста» в экономический рост страны в целом. Вызывает вопросы и сама количественная размерность этого вклада. Что значит «вклад в экономический рост страны более 1% ежегодно»? Если 20 центров внесут в экономический рост страны
вклад в размере 1%, то, значит, этот рост (точнее - прирост ВВП) должен составить 20% в год, что совершенно неправдоподобно.
Нельзя не отметить однобокость институциональной стороны СПР. При наличии ряда институциональных новаций (геостратегические территории, отрасли эффективной специализации в регионах и пр.), многие институциональные составляющие политики пространственного (регионального) развития, в т. ч. связанные с инновационным обновлением экономики, в этом документе почему-то остаются «за скобками» [2, с. 62-64; 12]. Можно сказать, что в решении проблемы пространственного регулирования инновационного развития СПР не рассматривает многие важные институты (инструменты), способные так или иначе решить эту проблему, и не обращается к проблеме долговременного плана создания и территориальной локализации этих институтов, потребность в чем ощущается уже давно. Отсюда не ясно, какие именно институты (инструменты) государственной политики регионального развития будут «вытягивать» те самые центры экономического роста, перечисление которых дано в СПР.
Например, в документе нет ни слова о «пространственной перспективе» института наукоградов. Полностью упущен из внимания институт Особых экономических зон (ОЭЗ). Последние по времени публикации показывают, что инновационно активную функцию выполняют только технико-внедренческие ОЭЗ (ОЭЗ ТВТ), тогда как ОЭЗ про-мышленно-производственного типа, за редким исключением, продуцируют технически «среднюю» продукцию и поэтому главным образом ориентированную на внутренний, а не на внешний рынок10. Кроме того, ОЭЗ ТВТ как институты инновационного развития по своей природе рассчитаны на то, чтобы быть локализованными в регионах, уже обладающих существенным инновационным потенциалом и апробированными механизмами его реализации. Институтами, способными работать в условиях «старта» инновационной активности в регионе практически «с нуля», ни СПР, ни другой подобный документ пока не предлагают [4]. В СПР намечено создание новых и развитие действующих территорий опережающего социально-экономического развития, а также предлагается такой инструмент развития территорий, как создание территорий (инвестиционных площадок) с особым режимом ведения предпринимательской деятельности. Однако не проясняется то, каким будет правовой режим этих «площадок» и что будет обеспечивать достаточную инновационную направленность привлекаемых туда инвестиций.
10 Так, по оценкам Счетной палаты РФ, в 2013-2016 гг. объем продукции ОЭЗ, направленной на экспорт, не превысил восьми процентов. finance.rambler.ru/economics/ 42260428/?utm_content=rfinance&utm_medium=read_more&utm_source=copylink.
Далее, как было отмечено выше, позитивное выравнивание экономики России как пространства инновационного развития невозможно только за счет мер региональной и инновационной политики федерального центра, вне встречных усилий со стороны самих субъектов Федерации. Традиционно принято считать, что мера участия субфедерального звена управления в тех или иных экономических новациях определяется тремя факторами: полномочиями, ресурсами и соответствующими стимулами.
Что касается полномочий, то формально ситуация здесь выглядит очень благоприятно. Внесенные изменения и дополнения в Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»11 зафиксировали, что на региональном и муниципальном уровнях управления могут осуществляться все те формы поддержки инновационной деятельности, которые предусмотрены законом для федерального звена управления. Это - хороший пример симметричного распределения в рамках «вертикали власти» полномочий в области экономического регулирования вместо часто используемого туманного принципа «разрешено все, что не запрещено» (например, по вопросам местного значения для органов местного самоуправления).
Однако поддержка инновационной деятельности на субфедеральном уровне (регионы и экономически наиболее значимые муниципальные образования) требует значительных средств. В настоящее время вопрос о привлечении регионами ресурсов для собственной политики инновационного развития решается достаточно сложно. Хотя в последние два года состояние субфедеральных финансов в России несколько улучшилось (например, 2018 г. с дефицитом бюджета закончили всего 15 субъектов Федерации, тогда как годом ранее их было 40; сократился субфедеральный государственный долг). Однако эксперты оценивают это улучшение только как кратковременную тенденцию. Это связано с тем, что в ближайшие годы регионам предстоят значительные расходы по софинансированию национальных проектов [10]. Помочь найти такие средства должны федеральные субсидии на цели инновационного развития регионов и соответствующая система стимулов для самих субъектов Федерации.
Это говорит о том, что необходимо реально продвинуться в решении вопроса о делегировании субъектам Федерации достаточных стимулов для соучастия в инновационной политике федерального центра. В целом уже «набило оскомину» постоянное повторение той истины, что экономика инноваций - это экономика высокой доли и объема
11 Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_11507/.
добавленной стоимости и только более широкое распределение (присвоение) этой стоимости может дать регионам стимулы в политике инновационного развития. В настоящее время в перераспределении этой стоимости участвуют ряд налоговых инструментов - НДС (доля регионов - 0%); налог на прибыль и НДФЛ (полностью поступает в субфедеральные бюджеты). Установить (точнее, восстановить) право регионов на определенный норматив отчислений по НДС - значит существенно усилить их заинтересованность в инновационной модернизации экономики их региона.
Заключение
Полное выравнивание экономики всех российских регионов как пространства инновационного развития менее осуществимо, чем это возможно сделать по ключевым макроэкономическим показателям (ВРП и объем хозяйственной деятельности на душу населения и пр.). Превратить все регионы страны в подобие «силиконовой долины» не удастся никогда. Однако предотвратить дальнейшее расслоение российских регионов по нишам качественно различных технологических эпох возможно и необходимо. Как мы полагаем, для этого целесообразно предпринять следующие шаги.
1. Принять более широкое, но одновременно и более конкретное, аналитически обоснованное толкование инновационности, инновационного продукта как экономического феномена. В настоящее время в Российской Федерации нормативно закреплено несколько определений инновационной продукции (продукта) [11, с. 63-66]. По методологии Росстата, инновационные товары, работы, услуги включают товары, работы, услуги, новые или подвергавшиеся в течение последних трех лет разной степени технологическим изменениям. При таком определении любой товар (работу, услуги) можно либо признать инновационным, либо, напротив, отказать в такой его характеристике. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» от 23 августа 1996 г. № 127 (в редакции от 23.05.2016 г.) инновации - это введенный в употребление новый или значительно улучшенный продукт (товар, услуга) или процесс, новый метод продаж или новый организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях. По нашему мнению, в определение инновационного продукта (работы, услуги) дополнительно должно быть включено доказательство его способности конкурировать с аналогичной продукцией, в т. ч. и импортного происхождения. И именно этот критерий должен стать условием получения производителями той или иной государственной поддержки.
2. Подготовить и принять новый вариант Стратегии инновационного развития Российской Федерации с введением в нее блока вопросов, касающихся государственного регулирования пространственных аспектов становления экономики инноваций. При всей значимости таких документов, как Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации12 и ряда уже указанных выше государственных программ, целостного представления о долговременных трендах и задачах инновационного развития российской экономики, в т. ч. и в пространственном разрезе, они не дают. Необходим новый документ, но, конечно, с учетом причин тех провалов, которые оказались характерными для аналогичного документа, формально еще действующего до 2020 г.
3. Создание специализированных «институтов развития», рассчитанных на формирование основ экономики инноваций в регионах, не обладающих или практически не обладающих значимым инновационным потенциалом. Пока такими специализированными институтами мы не располагаем. Но их можно создать, даже из того, что ранее уже было закреплено законом. Так, в 2011 г. был принят Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации...»13. В 2016 г. Постановлением Правительства РФ14 был определен круг тех регионов России (в основном экономически наименее развитых), где такие зоны должны были бы создаваться. Хотя указанный нормативно-правовой документ формально не отменен, складывается впечатление, что его действие как бы «заморожено», ибо никаких сведений о реально функционирующих зонах территориального развития в каком-либо регионе нам найти не удалось. Как мы полагаем, что при целенаправленной трансформации институт ЗТР мог бы быть использован именно как рычаг инновационного подъема экономики субъектов Федерации.
4. Более активное использование ВУЗов в качестве «опорных точек» инновационного развития. Формально российские ВУЗы получили
12 Указ Президента РФ от 1 декабря 2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Режим доступа: docs.cntd.ru/document/420384257.
13 Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями. base.garant. ru/70100064/.
14 Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2016 года № 1415 «Об утверждении перечня субъектов Федерации, на территориях которых допускается создание зон территориального развития». government.ru/docs/25888/. В перечень были включены 20 субъектов Федерации, имеющих наименьшее значение интегрального показателя социально-экономического положения.
право на создание малых инновационных предприятий, но подобная практика территориально ограничена, и периферийные ВУЗы эту возможность используют крайне мало. В этом плане ВУЗы, которые являются единственной возможной опорой инновационного процесса в «своих» регионах, должны получить целевую поддержку от федерального центра на создание механизмов генерирования и продвижения своих инновационных разработок.
5. Инновационная переориентация государственной политики развития и поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП). Приходится признать, что и сегодня, спустя четверть века после «старта» данного вектора социально-экономической политики государства, эта политика по-прежнему находится «в плену» представлений о том, что ее главная цель - рост числа субъектов МСП и их доли в ВВП страны, хотя в последние 10 лет существенного прогресса по этим показателям не наблюдается. Инновационный акцент в рамках государственной политики в отношении МСП декларируется, но практически реализуется весьма слабо [3]. Примером может служить фактическое содержание национального проекта, в котором инновационное развитие МСП хотя и упоминается, но развернутой интерпретации не получает. Более того, в документе даже не постановлен вопрос о содействии в активизации кооперационных связей МСП и крупного бизнеса, которые традиционно считаются важнейшим фактором развития инновационного сегмента МСП.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ахмедуев А.Ш. Проблемы чрезмерной поляризации уровня социально-экономического развития регионов России и императивы модернизации государственной региональной политики // Региональные проблемы преобразования экономики. 2017. № 6 (80). С. 37-51.
2. Барбашова Н.Е. Синхронизация целей и инструментов региональной политики // Бюджет. 2018. № 3.
3. Брялина Г. И. Инновационные возможности российского малого бизнеса // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. 2014. № 1. С. 85-96.
4. Голова И.М., Суховей А.Ф. Институциональные аспекты стратегии инновационного развития // Экономический анализ: теория и практика. 2018. Т. 17. Вып. 5.
5. Гречко М.В. Оценка состояния инновационного развития национальной экономики России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2014. № 6.
6. Ильин А.А. Деструктивное государственное стратегическое планирование России // Научный электронный журнал «Меридиан». 2018. № 5 (16).
7. Коломак Е.А., Крюков В.А., МельниковаЛ.В., Селиверстов В.Е., Суслов В.И., Суслов Н.И. Стратегия пространственного развития России: ожидания и реалии // Регион: Экономика и Социология. 2018. № 2 (98). С. 264-271.
С. 800-819.
С. 29-34.
8. Кузнецов Б. Т., Балаханова Д.К. Как в России перейти на инновационный путь развития // Экономика и управление: проблемы решения. 2018. № 3. Т.1. С. 51-57.
9. Названова К.В. Инновации как инструмент современной трансформации экономики: теоретический аспект // Экономический анализ: теория и практика. 2017. Т. 16. Вып. 2. С. 251-259.
10. Ратьковская Т.Г. Новый «майский указ» Президента: региональные аспекты // ЭКО: всероссийский экономический журнал. 2018. № 12. С. 126-142.
11. Сергеев А.В. К вопросу о понятии инновации в российском законодательстве // Административное право и процесс. 2017. № 8.
12. Швец И.Ю. Институциональные аспекты инновационного развития экономической системы // Экономика и управление: проблемы, решения. 2018. Т .6. № 3. С. 58-66.
ABOUT THE AUTHOR
Buchwald Evgeny Moiseevich - Doctor of Economic Sciences, Professor, Chief Scientific Associate, Head of the Center for Federal Relations and Regional Development of the Federal State Budgetary Institution of Science - Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia buchvald@mail.ru
A SINGLE INNOVATIVE SPACE AS A PRIORITY FOR SPATIAL DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN ECONOMY
The issues of the transition of the Russian economy to an innovative development model are among those actively studied by the scientific community and widely discussed in the domestic economic literature. Many works rightly point out both significant advances in this direction and a continuing circle of unresolved problems. Significantly less attention is paid to the fact that the general indicators of innovative development characteristic of the Russian economy as a whole, in fact, are nothing more than the "average temperature in the hospital." This article shows that the degree of difference in the regions of Russia, in terms of the innovativeness of their economy, significantly exceeds such traditional indicators of their differentiation as the value of GRP per capita. This aspect of the innovative renewal of the Russian economy was not previously adequately reflected in such a document as the Strategy of Innovative Development of the Russian Federation for the period until 2020. The Strategy of Spatial Development of the Russian Federation until 2025, adopted in 2019, also does not pay the necessary attention to this sign of a single economic space and does not offer mechanisms for its provision on the basis of an integrated approach to solving the problems of regional development and innovative policy of the state.
Key words: strategic planning, spatial strategy, innovative development, constituent entities of the Federation, common economic space, economic alignment. JEL: L51, R58.
