CC BY
2Закон и право. 2024. № 12. С. 133-137. Law and legislation. 2024;(12):133-137.
Научная статья УДК 342.55
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-12-133-137 EDN: https://elibrary.ru/BTIOWB
NIION: 1997-0063-12/24-617 MOSURED: 77/27-001-2024-12-817
Единая система публичной власти. Вопрос о централизации и вызовы обществу
Анатолий Эдуардович Шульц
Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы,
Юридический институт, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. Статья посвящена проблемам, вытекающим из попыток трактовки термина централизации, на основе которых автором выявляются причинно-следственные связи, в последующем приведшие к реформированию местного самоуправления и встраиванию его в единую систему публичной власти. Цель исследования — показать: централизация — реформа ли местного самоуправления в единой системе публичной власти.
Ключевые слова: централизация, местное самоуправление, единая система публичной власти, реформа местного самоуправления, право граждан, народовластие.
Для цитирования: Шульц А.Э. Единая система публичной власти. Вопрос о централизации и вызовы обществу // Закон и право. 2024. № 12. С. 133—137. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-12-133-137 ББЫ: https://elibrary.ru/BTIOWB
Original article
The unified system of public authority. The issue of centralization and challenges to society
Anatoly E. Shults
Patrice Lumumba Peoples' Friendship University of Russia, Law Institute,
Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The article is devoted to the problems arising from attempts to interpret the term centralization, on the basis of which the author identifies causal relationships that subsequently led to the reform of local government and its integration into the unified system of public authority. The purpose of the study is to show whether the reform of local self-government is centralized in the unified system of public authority or not.
Keywords: centralization, local self-government, unified system of public authority, reform of local self-government, citizens' right, democracy.
For citation: Shults A.E. The unified system of public authority. The issue of centralization and challenges to society // Law and legislation. 2024;(12):133—137. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-12-133-137 EDN: https://elibrary.ru/BTIOWB
■ I ентрализация представляет собой важ-I I ный политико-правовой инструмент, * И посредством которого реализуются поставленные перед государством задачи.
В юридической литературе само понятие «централизация» встречается довольно часто, заметно при этом множество его трактовок. Так,
© Шульц А.Э. М., 2024. LAW & LEGISLATION • 12-2024
Ю.А. Тихомиров выделяет следующие характерные черты централизации:
а) обеспечение целостности государственной и иной системы и «притяжение» их элементов;
б) концентрация полномочий по принятию решений на верхних уровнях власти;
в) концентрация финансовых, материальных и иных ресурсов;
г) иерархичность связей и действий составных частей системы;
д) соответствующие структуры и институты власти;
е) готовность кадров действовать в жестких режимах1.
Поучительным примером по вопросу централизации аппарата следует назвать Союз Советских Социалистических Республик (далее — СССР). Элементы советского прошлого так или иначе дают о себе знать. Достаточно вспомнить период принятия первой Конституции Российской Федерации в 1993 г., или же первый Федеральный закон «Об основных принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» №154-ФЗ в 1995 г., причем местное самоуправление — основа основ большинства правовых явлений. Ведь самоуправление существовало раньше, чем возникновение первых государств. Вернувшись к теме, отметим, что граждане попросту не понимали, как и в каком объеме им реализовать свои права, поскольку советское прошлое наложило свой отпечаток на правосознание граждан.
Если же учесть, что после распада СССР государства СНГ перешли на демократический строй, то в таких странах, как Беларусь или Казахстан, наблюдается приверженность к старым идеям в виде четко структурированной вертикали власти; применительно к вышеназванным государствам — это трехуровневое деление власти, при котором уровень известного нам местного самоуправления может быть либо самоуправлением, либо местным управлением (в частности, главы исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в Казахстане, так называемые «акимы», назначаются на должность и освобождаются президентом республики). При таком раскладе ставить знак равенства между моделями политического устройства стран и самим термином «централизация» в определенной степени не представляется возможным.
Российская Федерация пошла по другому пути. Элементы, свидетельствующие о возможной централизации власти, стали появляться активно с 2014. С принятием поправок в Конституцию в 2020 г., которые ознаменовали собой кульминацию проводившегося и широко обсуждаемого в том же году реформирования правовой системы в нашей стране. Здесь на конституционном уровне получает свое норматив-
1 https://www.yabloko.ru/municipal/library/Tsentrali-zatsya_i_detsentralizatsya_dinamika_sootnoshenya
ное закрепление и ранее не настолько известное понятие «единая система публичной власти».
При этом Федеральный закон «О Государственном совете Российской Федерации» от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3, как раз новосоздан-ного государственного органа, в ст. 2 раскрывает его суть.
Единая система публичной власти — система органов государственной власти как на федеральным уровне, так и на уровне субъектов РФ, а также иные государственные органы, органы местного самоуправления, цель которой осуществлять в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, включая вопросы передачи полномочий между уровнями публичной власти.
Данная деятельность, в свою очередь, опирается на население как единственный источник власти, имея цель соблюдения и защиты прав и свобод носителей власти и создавая условия для социально-экономического развития нашей большой страны. Будучи встроенным в эту вертикаль, местное самоуправление (далее — МСУ) становится частью большого механизма. По природе местное самоуправление отделено Конституцией от органов государственной власти, но не будет ли возникать конфликт интересов?
H.A. Ткачева, напротив, по заданному вопросу утверждает, что конфликт интересов возникнуть не должен [7]. Намерение законодателей заключалось в том, чтобы выстроить некую модель, в которой местное самоуправление хотя и является ее частью, в силу закрепления в Конституции самостоятельности МСУ как низшего звена государственного аппарата считать ее на данный момент таковой нельзя, и обратные высказывания были бы ошибочными.
Согласно статистике Росстата, в Российской Федерации насчитываются по состоянию на январь 2024 г. 17 747 муниципальных образований. Законодательство страны, в частности Конституция РФ (ст. 72, ч. 1), описывает взаимоотношения между федеральными органами и органами местного самоуправления, закладывая фундамент для их взаимодействия. При этом, несмотря на возможность влияния высших структур власти на муниципальный уровень, такое влияние не является безграничным и регулируется определенными законодательными рамками.
В Заключении Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-3 подчеркивается, что местное самоуправление является неотъемлемой
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2024
частью общегосударственной системы управления, проявляя принципы сотрудничества и взаимодействия на различных уровнях [5].
Взаимодействие с органами власти на федеральном и региональном уровнях становится ключевым в выполнении общественных обязанностей и достижении целей, направленных на благо жителей и развитие территориальных единиц. Этот процесс способствует более эффективному управлению в рамках совместной работы, с учетом интересов населения. В то же время представительный орган муниципального образования, обладая статусом независимой демократической структуры, опирается на близость к гражданам для реализации их прав на участие в управлении на местном уровне через самоуправление. Это достигается благодаря наличию в муниципалитетах установленной системы локальных органов самоуправления, что позволяет адресно решать специфические задачи.
Вопросы, касающиеся местного значения, определяются как область, где муниципальные органы имеют отдельные полномочия от государственной власти на своей территории. Но такая данность не должна оцениваться сразу как централизация. Проблемы, связанные с развитием местного самоуправления в нашей стране, существуют далеко не первый год — это пассивность электората, безразличие граждан к происходящей местной жизни, недостаточная финансово-экономическая основа для самостоятельного выполнения поставленных задач, вдобавок неудовлетворительная поддержка со стороны государства.
Трудно не согласиться с мнением Д.С. Шибанова, что «предложенные законодательные новеллы в области муниципального права ориентированы именно на увеличение централизации» [6]. Безусловно, в контексте исследуемой темы явно прослеживается динамичный процесс усиления интеграции государственных и местных органов, ведущей к смычке компетенций государственного аппарата и органов местного самоуправления. Разграничение функциональных областей указанных субъектов публичной власти становится все более условным, что размывает представление о принципиальной идентичности этих организационно-правовых форм.
Подтверждение указанной тенденции находит отражение в предложениях по корректировке нормативного регулирования, выраженных в проекте федерального закона № 40361-8 [4]. В частности, реформа предусматривает «переустановку» органов местного самоуправления с целью
перехода к единой модели территориального устройства (ликвидация двухуровневой системы местного самоуправления); изменение процедуры назначения на должность главы муниципального образования, предполагающее выборы должностного лица из кандидатов, рекомендованных губернатором субъекта; расширение оснований для освобождения от занимаемой должности; расширение взаимных компетенций по вопросу делегирования государственных полномочий и др.
По мнению В.И. Васильева, конфликт встраивания местного самоуправления в вертикаль государственной власти начался даже с принятия 6 октября 2003 г. Федерального закона № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. И действительно, определенные элементы, которые в раннем регулировании казались расплывчатыми, например, права граждан по ФЗ № 154 определять самостоятельно структуру органов местного самоуправления, в нынешнем законодательстве обязательны — согласно ст. 34 наличие в муниципальном образовании представительного органа и местной администрации обязательно. Получается, население вправе лишь решать, создавать ли дополнительно контрольно-счетный орган или нет.
Вопреки этому мы не можем говорить о централизации нежели как о реакции со стороны государственных властей. Уход от децентрализующих элементов осуществляется в тех случаях, когда общественные отношения на низких уровнях не функционируют должным образом. Прежде всего, когда вводится реформа, то это в большинстве случаев реакция на поведение общества. Если заметно, что самим местным населением не принимаются меры по осуществлению своего тогда еще действительно права на местное самоуправление, то сейчас государство пытается именно через единую публичную власть создать прозрачность в принятии решений на любом из ее уровней.
Здесь интересно высказывание президента Фонда республиканских традиций и институтов «Республика» Сергея Цепляева, что «любая централизация нужна только тогда, когда на месте решение не может быть реализовано эффективно»3. Поскольку речь идет о местном самоуправлении, то в этом плане идет активное стремле-
2 http://emsu.rU/extra/pdf5s/ml/2015/2/02.pdf
3 https://rossaprimavera.ru/news/84d44b8c?ysclid=m46v2 ЯРЯР934438284
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 12-2024
ние к стимулированию более ответственной активности граждан в процессах принятия решения по вопросам местного значения.
Постулаты реформы закладывают основу для развития местного народовластия, дают возможность перейти к более открытому и включенному диалогу между властью и народом, подчеркивая важность стратегического направления реформы на укрепление гражданского общества и демократических основ. Осознание гражданами своего права на участие в управлении местными делами напрямую влияет на качество муниципальной власти. В связи с этим, с одной стороны, реализация конституционного принципа народовластия на муниципальном уровне посредством таких прямых и косвенных форм непосредственной демократии, как местный референдум, выборы, публичные слушания и т.д., с учетом того, что, например, согласно действующей редакции проекта закона, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления не находит своего юридического закрепления, а, с другой стороны, должное, качественное развитие получают инициативные проекты и / или Территориальное общественное самоуправление (ТОС), тем самым обеспечивается функционирование самоуправления на местах.
Подводя итог исследованию, следует сказать, что в перспективе дальнейшая реформа местного самоуправления предполагает углубленное институциональное изменение всем известной модели. Встраивание МСУ в единую систему публичной власти не дает возможность утверждать со стопроцентной уверенностью, что самый низкий уровень будет безусловно централизованным, хотя и элементы для этого применялись и применяются. На практике необходима сбалансированность интересов всех уровней, тогда и повысится степень вовлеченности граждан в управление местными делами.
Список источников
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ ЬЛ1^28399/
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-Ф3 (действ. ред.) // https://www.consultant.ru/
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ // https://www.consultant.ru/
4. Проект Федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по сост. на 16.12.2021) // https://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n= 215678&ysc Iid=m46sz1z1tp110632327#3jhvm VU49sNcFAKO
5. Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» // https:// www.consultant.ru/
6. Муниципальная власть в современном мире: Сборник материалов научно-практического форума. Москва, 19 — 27 апреля 2023 / Под редакцией Л.Т. Чихладзе, Е.Ю. Комлева. М.: РУДН, 2023. 265 с.
7. Ткачева Н.А. Органы местного самоуправления как структурно-функциональный элемент единой системы публичной власти в Российской федерации // Уч. зап. Крымского федерального ун-та им. В.И. Вернадского. Сер.: Юрид. науки. 2022. № 3.
8. Трагедия централизации: что не так с реформами в современной России. РБК Петербург от 11.01.2020 // URL: https://www.rbc.ru/spb_sz/ 11/01/2020/5e0b33029a7947f5e8d2a2e3
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993, with amend -ments approved during the All-Russian vote on 01.07.2020) // https://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_28399/
2. Federal Law «On the General principles of the organization of local self-government in the Russian Federation» dated 06.10.2003 № 131-FZ (valid ed.) // https://www.consultant.ru /
3. Federal Law «On General Principles of the organization of local self-government in the Russian Federation» dated 28.08.1995 № 154-FZ // https:// www.consultant.ru/
4. Draft Federal Law № 40361 -8 «On the general principles of the organization of local Self-govern-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2024
ment in a unified system of public Authority» (ed., introduced in the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, text according to comp. on 16.12.2021) // https://www. con-sultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= PRJ&n=215678&ysclid=m46sz1z1tp110632327# 3jhvmVU49sNcFAKO
5. Conclusion of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 16.03.2020 № 1-Z «On compliance with the Provisions of Chapters 1, 2 and 9 of the Constitution of the Russian Federation of the Provisions of the Law of the Russian Federation on the Amendment to the Constitution of the Russian Federation «On Improving the Regulation of Certain Issues of the Organization and functioning of public power», as well as on compliance with the Constitution of the Russian Federation of the procedure
entry into force of Article 1 of this Law in connection with the request of the President of the Russian Federation» // https://www.consultant.ru/
6. Municipal government in the modern world: Collection of materials of the scientific and practical forum. Moscow, April 19 - 27, 2023 / Edited by L.T. Chi-khladze, E.Y. Komleva. M.: RUDN, 2023. 265 p.
7. Tkacheva N.A. Local self-government bodies as a structural and functional element of a unified system of public authority in the Russian Federation // Scientific notes. V.I. Vernadsky Crimean Federal University. Ser.: Legal Sciences. 2022. № 3.
8. The tragedy of centralization: what is wrong with reforms in modern Russia. RBC Petersburg from 11.01.2020 // URL: https://www.rbc.ru/spb_sz/11/ 01/2020/5e0b33029a7947f5e8d2a2e3
Информация об авторе
Шульц А.Э. — ассистент кафедры иностранных языков Высшей школы управления, студент 2-го курса магистратуры Юридического института Российского университета дружбы по кафедре муниципального права
Статья поступила в редакцию 12.1 0.2024; одобрена после рецензирования 08.11.2024; принята к публикации 14.11.2024.
Information about the author Shults A.E. — assistant of the department of foreign languages of the Higher School of Management, master's student at the Peoples' Friendship University of Russia in the department of municipal law
The article was submitted 12.10.2024; approved after reviewing 08.11.2024; accepted for publication 14.11.2024.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Административная ответственность. 10-е изд., перераб. и доп. Учебное пособие. Гриф УМЦ "Профессиональный учебник". Гриф НИИ образования и науки. —351 с. / Под ред. О.В. Зиборова, А.И. Стахова.
ISBN: 978-5-238-03851-3
Рассматриваются ключевые вопросы административной ответственности как института административного права. Анализируются материально-правовые и процессуальные основания административной ответственности, система и виды административных наказаний, общие и особые правила их назначения, структура и механизм производства по делам об административных правонарушениях. Исследуется специфика административно-деликтного производства в арбитражных судах. Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, сотрудников органов, обладающих административно-юрисдикционнными полномочиями, а также всех интересующихся проблемами административной ответственности.
LAW & LEGISLATION • 12-2024
