CC BY
121
УДК 351(470.319)
ОГНЕВА В.В. Доступность и качество
государственных услуг в регионе: состояние и пути повышения эффективности
Автор акцентирует внимание на проблеме доступности и качества предоставляемых в регионе государственных услуг Предлагаются меры по повышению качества оказания услуг населению.
Ключевые слова: государственные услуги, качество, доступность, критерии эффективности.
В условиях административной реформы все большей заботой органов государственной власти и управления становится обеспечение доступности и повышение качества государственных слуг, во многом формирующих имидж власти. Ведь многие граждане сталкиваются с государством в тех случаях, когда получают справки, меняют паспорта, регистрируют собственность и т.д. Это означает, что мнение о работе органов власти напрямую зависит от предоставляемых публичных услуг
В соответствии с концепцией административной реформы ставилась задача к 2010 году повысить степень удовлетворенности граждан получаемыми услугами до 70%. Однако результаты опроса ВЦИОМ 2009 года указывают на негативную оценку большинством граждан России (70%) этой сферы деятельности исполнительных структур власти. И только 20% респондентов удовлетворены качеством предоставляемых услуг1. Основные причины таких низких показателей состоят, во-первых, во все еще заниженной планке доступности услуг, когда работающий человек, например, не может посетить орган, оказывающий услугу, поскольку она оказывается в рабочее время потребителя услуги. Во-вторых, имеет место длительность ожидания услуги. В-тре-
тьих, отношение персонала к получателям услуг оставляет желать много лучшего. Поэтому с точки зрения достижения социального эффекта концентрация усилий органов управления должна быть направлена на четкую регламентацию действий государственных служащих, установление предельно допустимого срока исполнения услуги, нормативное утверждение требований к уровню комфортности ее ожидания. Это все очевидные императивы, чтобы услуга предоставлялась в срок и на должном уровне.
Задачу эту решает, как известно, административный регламент. По сути, он состоит из двух основных частей: требований качества и доступности предоставления услуги (для получателя услуги) и собственно административной процедуры (т.е. руководства чиновнику). В России к настоящему времени уже принято около 1,5 тыс. федеральных административных регламентов и более четырех тысяч региональных по самым общественно значимым услугам. По большинству из них регулирование возникло впервые, по многим существенно сократились сроки получения результата.
Через порталы ряда областей ЦФО помимо информирования граждан стали доступны интерактивная предварительная запись на прием и отслеживание этапности
предоставления услуги. Предполагается, что в самой ближайшей перспективе федеральный портал и полсотни региональных будут увязаны в единую сеть. И тогда предоставление услуг станет трехканальным: через порталы, многофункциональные центры оказания госуслуг и центры телефонного обслуживания населения. МФЦ сегодня предоставляют в регионах от 50 до 150 наименований услуг, хотя в перспективе их может быть на порядок больше, если будут эффективно задействованы финансовые, материальные, технические, организационные, кадровые, информационные ресурсы2. В настоящее время многофункциональные центры созданы пока в 19 субъектах Федерации, в ближайшее время их откроется еще 15. В планах правительства - создание как минимума 300 таких центров до 2012 года по всей России.
Пионерами регламентации государственных услуг стали наиболее массовые, социально значимые государственные услуги в сферах социальной защиты населения, занятости населения, регистрации имущественных прав граждан, выдачи актов гражданского состояния и т.д. В Орловской области, к примеру, в одной только системе соцзащиты получают услуги 40% населения. Ежегодно более 30 тысяч обращений адресовано в регистрационную службу. В связи с этим без принципа «одного окна» обходиться становится невозможно.
Согласно опросам населения Орловской области, проведенным в марте-апреле 2009 г., в которых участвовал автор, самыми популярными из предоставленных государственных услуг являются медицинские услуги и услуги ЖКХ. К первым обращаются 79,7% граждан, к услугам ЖКХ -78,1%. Востребованы в области также услуги службы занятости. К ним обращаются 43% опрошенных респондентов. При этом наибольшее число обращений в эти службы отмечается на селе - 55% (по городу - 45% опрошенных). За образовательными услугами обращались 31,6% граждан, в органы соцзащиты - 28,2%, ЗАГС - 23,7%, учреждения культуры - 15,4%.
Наибольшее количество обращений граждан за медицинскими услугами связано с лечением и медицинским обслужи-
ванием (73,4%). За справками, оформлением инвалидности, получением льгот граждане обращались в 15% случаев; за решением вопросов, связанных с устройством на стационарное лечение, - 11,6%.
В сфере ЖКХ наиболее востребованы услуги по получению справок (53,4%) и ремонту сантехники (46,6 % от общего числа обращений за услугами ЖКХ).
В службу занятости люди обращаются за содействием в трудоустройстве (54% от общего числа обращений). Для оформления льгот и пособий опрошенные обращались в 23,2% случаев, за различными справками - в 22,8% случаев.
В образовательном секторе наиболее востребованы услуги по получению консультаций по вопросам образовательной деятельности (70,6% от общего числа обратившихся), остальные обращались в основном за оформлением льгот на обучение - 14%.
За оформлением льгот и пособий, перерасчетом пенсий, получением материальной помощи в органы соцзащиты обращаются 59,6% от общего числа получателей услуги данного сектора. За получением справок - 40,4%.
Востребованы и услуги ЗАГСа. Из них наиболее значимыми являются получение актов гражданского состояния (за ними обращается 77,1% опрошенных) и архивные справки. Это актуально для каждого пятого обратившегося (22,9%).
Из числа пользователей услугами учреждений культуры 76,9% обращались за получением консультаций, 23,1% - за получением конкретной услуги в библиотеке, музее, доме культуры.
Гражданам предлагалось ответить на вопрос, знают ли они о том, в каких органах можно получить ту или иную государственную услугу. Утвердительно на этот вопрос ответили 37,1% опрошенных, более половины потребителей услуг (54%) не всегда осведомлены о местах получения услуги, 8,9% не знают адреса получения государственных услуг (за исключением медицинских услуг и услуг ЖКХ), далеко не всем известно, где получить информацию о перечне документов, представляемых на услугу, технологию оплаты этой услуги и т.п.
Таблица 1
Востребованность видов государственных услуг среди населения Орловской области
Вид услуг Количество обращений Процент востребованности среди данного вида услуг
МЕДИЦИНСКИЕ УСЛУГИ: 558
1. Вопросы, связанные с лечением и медицинским обслуживанием 410 73,4
2. Получение справок, оформление инвалидности, получение льгот 84 15,0
3. Устройство в стационар 64 11,6
УСЛУГИ ЖКХ: 547
1. Получение справок 292 53,4
2. Ремонтные работы 255 46,6
УСЛУГИ СЛУЖБЫ ЗАНЯТОСТИ: 267
1. Содействие в трудоустройстве 144 54,0
2. Оформление льгот и пособий 62 23,2
3. Получение справок 61 22,8
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ УСЛУГИ: 221
1. Получение справок 34 15,4
2. Получение консультаций по вопросам образовательной деятельности 156 70,6
3. Получение льгот на оплату обучения 31 14,0
УСЛУГИ ОРГАНОВ СОЦЗАЩИТЫ: 198
1. Оформление льгот и пособий, перерасчет пенсий, получение материальной помощи 118 59,6
2. Получение справок 80 40,4
УСЛУГИ ЗАГСа: 166
1. Получение актов гражданского состояния 128 77,1
2. Получение архивных справок 38 22,9
УСЛУГИУЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ: 108
1. Получение конкретной услуги (музейной, библиотечной, дома культуры и др.) 83 76,9
2. Получение информации 25 23,1
Как оказывается, в наибольшей степени условиями ожидания услуг (доступностью) люди удовлетворены при обращении в ЗАГС (67,7% из числа опрошенных); в учреждениях культуры высоко оценивают степень доступности 49,4%, образования - 47,8%. В наименьшей степени людей устраивают условия ожидания услуг ЖКХ и медучреждений. Недовольны медицинским обслуживанием 44,6% опрошенных по городу и 28,3% по селу. 64,7% горожан не удовлетворены ожиданием услуг жилищно-коммунальных служб.
Таблица 2
Удовлетворенность условиями ожидания услуг
№ п/п Виды услуг Полностью удовлетворен Частично удовлетворен Неудовлетворен
город село город село город село
1 Медицинские услуги 7,6 20,8 47,7 50,9 44,6 28,3
2 Образовательные услуги 31,5 47,8 49,1 33,9 19,4 18,3
3 Услуги учреждений культуры 50,0 49,4 35,7 39,8 14,6 10,8
4 Услуги ЗАГСа 37,9 67,7 44,8 19,4 17,3 12,9
5 Услуги службы занятости 35,2 26,8 52,9 63,1 11,9 10,1
6 Услуги органов соцзащиты 18,9 39,0 45,9 59,0 11,7 2,0
7 Услуги ЖКХ 1,0 6,2 34,3 49,8 64,7 44,0
Участвующим в опросе предлагалось оценить степень полноты получения государственной услуги, а также качество работы персонала и его отношение к получателю государственной услуги.
При анализе оценки потребителями степени полноты медицинских услуг получены следующие результаты: в полной мере удалось получить данную услугу 35,8% респондентов, частично - 45,9% опрошенных, и не удалось полностью получить услугу 18,3%.
Пользователи данного вида услуг отмечают такие недостатки в работе медперсонала, как невнимательное отношение к пациентам (18%) и даже нетерпимость к посетителям (3,2%) (особенно в регистратурах).
При оценке полноты получения госуслуги в органах соцзащиты 44,1% опрошенных в полной мере получили данную услугу, 38,4% получили ее частично, 5,5% не удалось получить услугу в данных государственных органах, и 12% воздержались от ответа на данный вопрос.
Качество услуг в органах соцзащиты граждане оценили в большинстве своем на среднем уровне (50,1%), высоким качество социальных услуг считают 38%, на низкий уровень качества указывают 6,5% респондентов, затруднились оценить качество услуг соцзащиты 5,4% граждан.
Большинство опрошенных (60,4%) оценили положительно работу сотрудников органов соцзащиты, 21,5% граждан высказали отрицательное отношение, и 18,1% не дали ответа на этот вопрос.
Кроме того, 51% считают, что служащие органов соцзащиты внимательно относятся к просьбам граждан, делают все, чтобы удовлетворить запрос, 26,8% отмечают невнимательность со стороны персонала, 10,7% считают, что госслужащие нетерпимы, 11,5% вообще затруднились ответить на этот вопрос.
Оценивая степень полноты оказания образовательных услуг, 42,5% отметили частичное получение услуги, 38% в полной мере удовлетворены полученной услугой, 10% не удовлетворены полнотой оказания услуги, 9,5% затруднились ответить.
Пользователи образовательных услуг в 40% случаев отметили высокий уровень
качества их оказания, 45,6% указали на средний уровень, 8,7% - на низкий уровень качества и 5,7% пользователей не оценили его.
В службах занятости населения довольны полнотой оказываемых услуг 21% граждан, 65,2% отметили частичное удовлетворение, 12,8% не удовлетворены полученной услугой.
Оценивая качество оказания услуг, 32,3% пользователей в городах ставят их на высокий уровень; на селе только 16,3% опрошенных считают высоким качество услуг служб занятости, 38,2% оценивает эти услуги на среднем уровне, 26,2% оценивают низко, 3,3% затрудняются ответить на поставленный вопрос.
Пользователи услуг учреждений культуры в 64% случаев в полной мере удовлетворяют свои запросы (библиотечное обслуживание, экскурсии в музеи, кружки и секции в домах культуры и т.п.). 28,5% отметили частичное получение услуги, 7,5% оказались не удовлетворены полнотой полученных услуг.
При оценке качества госуслуг учреждениями культуры, 46,9% считают, что уровень качества этих услуг достаточно высокий, 32,5% оценивают как средний, 14,2% дают низкую оценку качеству услуг, 6,4% не оценили данный параметр.
Наиболее востребованные из государственных услуг наряду с медицинскими -жилищно-коммунальные, они были оценены потребителями следующим образом. В полной мере эту услугу получили 5,4% опрошенных граждан, 38,6% отметили частичное получение услуг, число не удовлетворенных полнотой оказания услуги составляет 56%.
Высокий уровень качества услуг ЖКХ отмечают всего 1,5% городских жителей и 6% жителей сельской местности. Среднюю оценку качеству предоставляемых услуг дали 35,9% горожан, 42,5% селян. Соответственно на низкий уровень качества услуг ЖКХ указали 62,6% городских жителей и 52,5% сельских респондентов.
Оценивая отношение работников ЖКХ к получателям услуг, 7,3% считают, что сотрудники этих служб внимательно относятся к клиентам, стараются удовлетворить их
запрос, 39% отмечают, что представители ЖКХ невнимательны к запросам граждан. 53,7% уклонились от ответа на вопрос.
При оценке услуг ЗАГСа 88% граждан, довольны полнотой оказанной услуги, 4% остались частично удовлетворены полнотой услуги, 8% не удовлетворены. Как высокое качество услуги ЗАГСа оценили 58% респондентов, 26% отметили средний уровень качества облуживания, 11% - низкий уровень качества, и 5% затруднились ответить.
Оценка работы сотрудников ЗАГСа потребителями услуг оказалась достаточно высока. 76% опрошенных указывают на внимательное отношение к людям. 11,2% отмечают равнодушие, невнимательность, нетерпимость, 12,8% затруднились дать оценку.
Согласно полученным данным, самая большая проблема, с которой сталкиваются получатели услуг - длительность ее ожи-
дания. На это указывают 40% городских жителей и 31,6% сельских жителей. 23,4% городских респондентов и 24,6% респондентов на селе (почти каждый четвертый) испытывают дефицит информации по оформлению услуги (какие документы необходимо представить, какую сумму и где оплатить и т.п.). В отсутствии вежливости работников служб, предоставляющих услуги, упрекают 19,7% горожан и 16,3% селян. 8,6% респондентов городов и 10,5% опрошенных сельских жителей указывают на некомпетентность работников, оформляющих услуги. По многим видам услуг за исключением учреждений культуры и частично ЗАГСа, отмечаются факты взяточничества. Особенно распространенным оно является в сфере медицинских, образовательных услуг и ЖКХ. Это отмечает каждый четвертый по услугам медицины и ЖКХ, каждый пятый опрошенный, получающий образовательные услуги.
Таблица 3
Негативные факты, с которыми сталкиваются получатели государственных услуг
№ п/п Виды услуг Длительность ожидания, % Недостаток информации, % Некомпетентность, % Пренебрежительное отношение, % Взяточничество, %
город село город село город село город село город село
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
1 Медицинские услуги 75,4 53,6 31,2 35,7 14,0 11,6 35,0 23,0 25,1 24,8
2 Образовательные услуги 15,7 2,5 25,6 27,8 5,0 2,1 24,5 12,1 22,6 21,5
3 Услуги учреждений культуры 7,8 4,0 22,8 19,8 4,2 3,6 4,2 4,8 - -
4 Услуги ЗАГСа 44,8 33,8 22,0 11,2 12,5 13,7 4,2 22,5 1,0 -
5 Услуги службы занятости 37,6 31,5 21,7 31,8 5,5 7,0 14,1 17,2 5,4 3,4
6 Услуги органов соцзащиты 47,2 41,7 10,5 22,2 3,2 11,4 19,4 9,3 2,0 1,5
7 Услуги ЖХ 51,5 53,8 18,0 24,2 16,0 23,9 37,1 25,6 25,7 13,5
В ходе опроса было предложено назвать меры, способствующие получению информации в нужном объеме об интересующей государственной услуге. Предпочтения граждан оказались следующими.
Таблица 4
Мероприятия, необходимые для получения полной информации об интересующей услуге
№ п/п Виды мер "За" из числа опрошенных (в %)
город село
1 Наличие единого справочного окна 64,0 63,5
2 Наличие информации на сайте государственного органа 27,3 15,7
3 Наличие круглосуточного автоинформатора 20,0 11,2
4 Личная консультация по телефону 44,3 45,5
В отношении мероприятий, способствующих улучшению ожидания услуги, на первое место была поставлена организация очередности посредством предварительной записи на получение услуги в определенные дату и время. На второе место вышло пожелание организации достаточного количества мест для сидения. Отмечена также необходимость организации нескучного ожидания (наличие прессы, полезной информации на стендах и т.д.), другой бытовой инфраструктуры (гардероб, туалетные комнаты и др.).
Как показывает опыт других регионов, качество услуги оценивается по таким параметрам, как:
1. Качество инфраструктуры, связанной с получением услуги (условия ожидания приема, комфортность помещений, удобство графика работы, сроки ожидания приема, доступность справочной информации).
2. Качество взаимодействия с поставщиками услуги (продолжительность приема, внимательность и вежливость сотрудников, компетентность сотрудников).
3. Удовлетворенность процедурой получения услуги (порядок получения услуги, затраченное время).
Эти критерии заложены в основу деятельности многофункциональных центров оказания государственных услуг, которые функционируют по принципу «одного окна» в 19 субъектах РФ. Было бы целесообразно, видимо, лоббировать вопрос о выделении федеральным центром средств на со-финансирование и создание подобной структуры в Орловской области.
Таким образом, возникает масса проблем, связанных с обеспечением надлежащего оказания государственных услуг в субъекте Федерации. Прежде всего, людям недостает оперативного информирования населения о возможностях и порядке предоставления услуг. Как оказывается, граждане предпочитают получать информацию путем личных консультаций, так как информационные стенды в местах оказания услуг не дают полного представления о порядке получения услуги. Они не успевают обновляться, и в них содержится устаревшая информация. По-
этому целесообразно подумать о создании консалтинговых служб, организации в рабочие дни квалифицированных телефонных консультаций, оснащении функциональных центров автоответчиками, работающими в круглосуточном режиме, более оперативном обновлении порталов.
В Постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 года «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов государственной власти»1 для федеральных органов исполнительной власти, как известно, предусматривалась обязанность разработки административных регламентов исполнения функций и услуг, а также перечней предоставляемых услуг. С этим все более или менее в порядке, хотя не все услуги оптимально детализированы в плане технологии их оказания.
В постановлении отмечается также, что предоставление услуг должно осуществляться на основе стандартов, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности. В этой части также сделано далеко не все. К сожалению, закон о стандартах государственных услуг так и остался на уровне проекта. Между тем в целях эффективного обеспечения госуслуг, необходимых населению, на законодательном уровне востребован единый государственный реестр услуг, в том числе и на платной основе. Эта проблема из многолетнего дискурса должна быть наконец переведена в плоскость практического решения.
Закрепление обязательного минимума требований, касающихся стандарта, на федеральном уровне позволило бы гарантировать потребителям услуг равные права и возможности их получения. Субъекты же Федерации, исходя из своих возможностей, постепенно могли бы увеличивать этот минимум, ежегодно пересматривая перечень публичных услуг.
Требуется, видимо, более подробная регламентация деятельности органов исполнительной власти, реализующих государственные услуги. В качестве одного из направлений такой регламентации можно выделить расширение прав органов исполнительной власти субъектов РФ (еще есть заделы разумной децентрализации), на-
деление их дополнительной компетенцией, соответствующими источниками финансирования.
Следует сказать отдельно относительно оказания муниципальных услуг. Здесь существует масса вопросов. Это номенклатура услуг, их качество, оптимум стоимости, порядок бюджетного финансирования. В европейских странах, как известно, сначала рассчитывают себестоимость услуги, потом оценивают долю затрат, которую способно оплатить население, а затем выстраивают стратегию по обеспечению доходной части бюджета муниципального образования. В России же сначала муниципалитет получает средства, а затем планирует, как ими распорядиться с учетом достаточно широкого списка обязательств перед населением.
Еще одна сложность - это низкий уровень владения сельским населением современными информационными технологиями, с помощью которых можно получать необходимую информацию об интересующей услуге. Реально только 20% селян пользуются Интернетом, но это не единственный барьер для создания «электронного муниципалитета». Так как муниципалитет не владеет в полном объеме информацией, нужной для оформления услуги, он вступает во взаимодействие с территориальными органами федеральных ведомств. Те же, в свою очередь, будучи связаны ведомственными инструкциями, в которых ни о каком электронном информационном обмене с муниципалитетами речи не идет, информацией делиться не имеют права. Таким образом, еще много услуг по принципу «од-
ного окна» населению не оказывается из-за информационной закрытости. Такая ситуация будет сохраняться до тех пор, пока на федеральном уровне не будет санкционирован эффективный межведомственный электронный информационный обмен. Среди первоочередных мер повышения уровня доступности и качества услуг видятся повышение правовой культуры населения, внедрение системы мониторингаудовлетворенности граждан качеством оказанной услуги, использование технологий бенчмаркинга, т.е. распространение лучшего опыта, обеспечение эффективного обмена информацией между федеральными территориальными органами, органами государственной власти и управления субъектов Федерации, муниципальными образованиями и, безусловно, улучшение качества обслуживания населения, повышение комфортности в местах оказания государственных публичных услуг.
1 О доступности и качестве государственных услуг // www.gosuslugi.ru
2 См.: Белозор Ф.И. Систематизация государственных и муниципальных услуг // Инновационные модели государственного и муниципального управления в контексте политических и административных процессов в современной России. Брянск, 2007. С. 215222; Стратегия реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне. М., 2007. С. 253-262.
3 Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 г. «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями на 28.03.2008 г.) // http:// www.kodeks.ru
